De klimaattoppen in Madrid

DONDERDAG 12 DECEMBER 2019 Deze week en afgelopen week worden in Madrid drie toppen van de Verenigde Naties gehouden: de COP, de CMP en de CMA. Alle drie gaan over het klimaat. Morgen is de slotdag. Wat zijn dit voor conferenties? Hoe zijn ze georganiseerd?

COP25 Het is de 25e keer dat de COP wordt gehouden. Dat is de jaarlijkse vergadering van de landen die het Klimaatverdrag uit 1992 hebben ondertekend. Dit Klimaatverdrag heet voluit het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering. De vergadering heet Conferentie van Partijen, of in het Engels Conference of the Parties (COP). De conferentie is twee weken bijeen, van 2 tot en met 13 december. Het is de 15e keer dat ook de CMP wordt gehouden. Dat is de jaarlijkse vergadering over het Kyoto Protocol uit 1997, voluit het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering. Ook hier heet de vergadering Conferentie van Partijen, in het Engels voluit Conference of the Parties Serving as the Meeting of Parties to the Kyoto Protocol (CMP). Het is ten slotte de 2e keer dat een conferentie over het Akkoord van Parijs uit 2015 wordt gehouden, CMA geheten; ik zal het Akkoord van Parijs verder niet bespreken.

MADRID COP en CMP worden dus jaarlijks gehouden. Vorig jaar waren ze in het Poolse Katowice en volgend jaar zal het in het Schotse Glasgow zijn. Ze zijn ook een keer in ons land gehouden, dat was in 2006, in Den Haag. Volgens de afspraken worden ze in Bonn gehouden als geen andere plaats is aangewezen. In Bonn is namelijk het secretariaat gevestigd. In de afgelopen 25 jaar werden ze slechts twee keer daadwerkelijk in Bonn gehouden. De laatste keer was in 2017. Met uitzondering van Oceanië is elk werelddeel aan de beurt geweest. Ze zouden dit jaar eigenlijk in Rio de Janeiro zijn, daarna werd het Santiago (Chili) maar uiteindelijk is het dus Madrid geworden.

BIJNA TWEE HONDERD partijen hebben zich bij het Klimaatverdrag aangesloten. Dat zijn allemaal landen. Plus de Europese Unie, de EU. Daarmee hebben bijna alle landen in de wereld zich bij het Klimaatverdrag aangesloten, ook de landen in Afrika en Azië. En ook de VS. De meeste landen hebben zich ook bij het Kyoto Protocol aangesloten. Opvallende uitzondering is de VS.

PRESIDENT Al die landen zijn lid van de Conferentie van Partijen. Jaarlijks kiest de conferentie uit haar midden een President. De keuze is dit jaar op Chili gevallen; de Chileense minister van Milieuzaken Carolina Schmidt is daardoor president geworden. In 2000 was Jan Pronk de president, toen de conferentie in Den Haag werd gehouden; Pronk was toen minister van Milieuzaken. Een van de taken van de President is het voorzitten van de plenaire vergaderingen. Elke conferentie kiest een president, maar ik neem aan dat Schmidt niet alleen president van de COP is geworden maar ook van de CMP/Kyoto.

ZEE De conferenties stellen hun eigen agenda’s vast. Daarbij heeft de President echter een flinke vinger in de pap. Het agendavoorstel wordt namelijk door het secretariaat in overeenstemming met de President gemaakt. Volgens het Franse dagblad Le Monde is het dankzij Schmidt dat dit jaar de zeeën zo prominent op de agenda staan.

QUORUM De vergaderingen van de conferenties zijn openbaar, uitzonderingen daargelaten.Vergaderingen kunnen alleen plaatsvinden als tenminste een derde van de leden aanwezig is. Besluiten kunnen alleen genomen worden als tenminste twee derde van de leden aanwezig is.

STEMMEN In die vergaderingen heeft elke partij één stem. Het maakt dus niet uit of een land groot of klein is, rijk of arm. In tegenstelling tot besluiten die over procedures gaan, is voor het nemen van besluiten die over de inhoud gaan een gewone meerderheid der stemmen niet voldoende. Daarvoor is altijd een versterkte meerderheid nodig, namelijk van twee derde van de uitgebrachte stemmen. Bovendien moet het streven zijn om inhoudelijke besluiten unaniem te nemen. Zowel de Europese Unie als haar 28 lidstaten hebben stemrecht. Maar als de EU stemt, dan mogen die lidstaten niet stemmen. En vice versa. Als de EU stemt, heeft ze als enige niet één stem, maar 28 stemmen. Ik neem aan dat de Europese Unie inderdaad gaat stemmen. De nieuwe voorzitter van de Europese Raad – Charles Michel – vertegenwoordigt de EU op de conferenties. Michel was tot voor kort premier van België. De normale manier van stemmen is door hand op steken.

(Mr. Leon)

De Navo

WOENSDAG 4 DECEMBER 2019 De Navo bestaat 70 jaar en dat wordt vandaag officieel gevierd met een belangrijke Navo-bijeenkomst. Maar wat is dat eigenlijk, de Navo?

VERDRAG De Navo is een afkorting voor Noord-Atlantische Verdragsorganisatie. De organisatie is in het leven geroepen met het Noord-Atlantisch Verdrag. Dit verdrag is in twee officiële talen opgesteld, het Engels en het Frans. Navo heet in het Engels North Atlantic Treaty Organisation (Nato) en in het Frans Organisation du traité de l’Atlantique nord (Otan).

IN 1949 is de Navo opgericht. Nederland behoorde samen met de Verenigde Staten en Canada bij de eerste twaalf landen die er lid van werden. Inmiddels zijn er 29 lidstaten. Al onze buurlanden zijn bij de Navo. EU-landen hoeven niet per se Navo-lid te zijn. Zo zijn Finland, Zweden, Oostenrijk en Ierland geen lid. Bovendien hoeft een Europees land geen EU-land te zijn. Zo zijn ook Turkije en Montenegro Navo-lid.

MILITAIR BONDGENOOTSCHAP In het verdrag is afgesproken dat alle lidstaten bij een gewapende aanval op één van hen die lidstaat zullen bijstaan, zo nodig met ”gebruik van gewapende macht” (artikel 5). De Navo is dus een militair bondgenootschap. Maar wat betekent dit bij cyberaanvallen en aanvallen op een satelliet? Dat is nog niet duidelijk. Tegelijkertijd is trouwens afgesproken dat elke lidstaat werkt aan haar militaire defensie door ”voortdurend en op doelmatige wijze zich zelf te versterken”. De Amerikanen vinden dat veel Europese landen, waaronder Nederland, dat niet genoeg doen.

DE NOORD-ATLANTISCHE RAAD is het hoogste bestuursorgaan van de Navo. De raad bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten. Elke lidstaat stuurt één vertegenwoordiger. De vergaderingen worden op het Navo-hoofdkwartier gehouden; sinds enkele jaren ligt dat in Brussel. Vergaderd wordt aan een ronde tafel, de tafelschikking is in alfabetische volgorde van lidstaten.

GEEN VRIJ MANDAAT Er wordt minstens een keer per week vergaderd. Meestal zijn dat vergaderingen van de vaste vertegenwoordigers, ambassadeurs genaamd. De vaste vertegenwoordiger van Nederland heet Marisa Gerards. Deze vertegenwoordigers stemmen mét last en mét ruggespraak van hun regering. Anders dan Tweede Kamerleden en gemeenteraadsleden hebben ze dus geen vrij mandaat.

TOP Enkele keren per jaar bestaat de raad uit de ministers van de lidstaten, ministers van Buitenlandse Zaken of van Defensie. Heel af en toe zijn het de premiers of presidenten van de lidstaten die de raad vormen, een Navo-top. Zo’n Navo-top is er er vandaag. Trump, Trudeau, Rutte, Johnson, Merkel, Frederiksen, Wilmès, Erdogan, Djukanovic en vele anderen – waaronder Macron – zullen er bij zijn. De top wordt dit keer bij wijze van uitzondering in Londen gehouden; Londen was het ook het eerste Navo-hoofdkwartier.

VETO Maar hoe de raad ook is samengesteld, besluiten kan de raad alleen nemen als iedereen het ermee eens is. Elke lidstaat kan dus een besluit tegenhouden. Elke lidstaat heeft met andere woorden het recht van veto, ongeacht haar grootte of militaire kracht.

DE SECRETARIS-GENERAAL is de voorzitter van de raad. Dat is tegenwoordig Jens Stoltenberg, uit Noorwegen. Drie Nederlanders zijn hem voorgegaan; de laatste was Jaap de Hoop Scheffer, van 2004 tot 2009.

MILITAIR OPPERBEVEL van de Navo is altijd in handen van een Amerikaanse generaal. De eerste opperbevelhebber was Dwight Eisenhower, later president van de VS. Een andere bekende opperbevelhebber was in de jaren zeventig Alexander Haig, later minister van Buitenlandse Zaken onder Ronald Reagan.

(Mr. Leon)

Parttime wethouders en gedeputeerden

DONDERDAG 28 NOVEMBER 2019 In de Volkskrant van afgelopen maandag stond een groot artikel over een gedeputeerde in de provincie Flevoland en twee wethouders in de gemeenten Veldhoven en Krimpenerwaard die gedeeltelijk wachtgeld kunnen ontvangen omdat ze voor hun werkzaamheden parttime beloond worden. Het krantenbericht gaat er vooral over of ze al dan niet recht op wachtgeld hebben. Mij gaat het hier om iets anders. In het artikel komen twee redenen ter sprake voor de aanwezigheid van parttimers in de dagelijkse besturen van gemeenten en provincies. Ten eerste: de wethouder of gedeputeerde wil om persoonlijke redenen niet fulltime werken. Ten tweede: de volksvertegenwoordigers van gemeente of provincie, dat zijn gemeenteraad respectievelijk provinciale staten, stellen te weinig geld beschikbaar om al hun dagelijkse bestuurders fulltime te belonen. Er had ook nog een derde reden kunnen zijn, en daarover gaat deze bijdrage.

DE WET Die derde reden hangt net als de tweede reden samen met de versplintering in de politiek, de veelheid aan partijen met volksvertegenwoordigers. Daardoor zijn voor het smeden van een meerderheidscoalitie veel partijen nodig, en elke coalitiepartij wil een eigen wethouder hebben (of gedeputeerde). De derde reden staat echter in de wet. Zowel in de Provinciewet als in de Gemeentewet staan namelijk maxima voor het aantal wethouders of gedeputeerden. Het aantal wethouders in het college van burgemeester en wethouders en het aantal gedeputeerden in gedeputeerde staten mag dit wettelijk maximum niet overschrijden. In beide wetten worden twee maxima genoemd: een maximum als er alleen maar fulltimers zijn en een maximum als er ook parttimers zijn. Het laatste maximum is hoger.

GEDEPUTEERDEN IN DE PROVINCIE Een provinciebestuur mag maximaal zeven gedeputeerden hebben, als er alleen fulltimers zijn. Maximaal negen, als er ook parttimers zijn. Daarbij maakt het niet uit hoe groot de provincie is en hoeveel Statenleden er zijn. Zowel kleine als grote provincies moeten zich aan deze maxima houden. Flevoland is een kleine provincie, want heeft maar zo’n 400.000 inwoners. De coalitie bestaat hier uit zes partijen: VVD, CDA, D66, PvdA, GroenLinks en ChristenUnie. Elke coalitiepartij heeft een eigen gedeputeerde. Met deze zes gedeputeerden blijft Flevoland dus onder het wettelijk maximum. Wettelijk gezien hadden ze alle zes fulltimers kunnen zijn.

WETHOUDERS IN DE GEMEENTE Het maximumaantal wethouders is wél afhankelijk van de grootte van de gemeente. Het is namelijk afhankelijk van het aantal gemeenteraadsleden, en dat hangt op zijn beurt weer af van het inwonertal. Het maximumaantal is 1/5 van het aantal raadsleden in de gemeente. Tenminste als er alleen fulltime wethouders zijn. Als er ook parttimers zijn, is het maximumaantal ¼. Gemeenten met vijf duizend inwoners hebben slechts elf raadsleden. Zij mogen maximaal twee wethouders hebben, want dat is afgerond 1/5 van elf. Er moet altijd worden ”afgerond tot het dichtstbijgelegen gehele getal”. Mét parttimers is het maximum voor deze gemeenten drie wethouders, want ¼ van elf is ”afgerond tot het dichtstbijgelegen gehele getal” drie. Eén wethouder meer dus. Een voorbeeld is het Utrechtse Renswoude, met drie wethouders. De grootste gemeenten zijn gemeenten met meer dan 200.000 inwoners en zij hebben daardoor 45 raadsleden. In hun college van burgemeester en wethouders mogen hooguit negen wethouders zitting hebben. Als er ook parttimers zijn, mogen dat er hooguit elf zijn, want ¼ van 45 is afgerond elf. Twee wethouders meer dus. Rotterdam heeft zo’n 640.000 inwoners en tien wethouders. Minstens één ervan moet dus parttimer zijn.

KRIMPENERWAARD is een Zuid-Hollandse gemeente met ongeveer 56.000 inwoners en de gemeenteraad bestaat daarom uit 31 leden. Er zijn elf fracties in de raad en vijf daarvan vormen de coalitie. Krimpenerwaard mag zes fulltime wethouders hebben. Het college van B&W bestaat uit zes wethouders. Vanuit de Gemeentewet gezien hadden ze allen fulltimer mogen zijn.

VELDHOVEN is een gemeente in Noord-Brabant met (nu) iets meer dan 45.000 inwoners. In het jaar voorafgaand aan de laatste gemeenteraadsverkiezingen waren dat er iets minder dan 45.000. Daarom heeft Veldhoven 27 gemeenteraadsleden. De gemeenteraad bestaat uit negen fracties en drie daarvan vormen de coalitie. Veldhoven mag dus hooguit vijf fulltime wethouders hebben. Het college van B&W bestaat uit vijf wethouders. Vanuit de Gemeentewet gezien hadden ze allen fulltimer mogen zijn.

SCHIERMONNIKOOG De kleinste gemeente van ons land is Schiermonnikoog, met nog geen duizend inwoners. Gemeenten met minder dan drieduizend inwoners hebben negen raadsleden. Het waddeneiland heeft dus negen raadsleden. Er mogen dan maximaal twee fulltime wethouders zijn. Ook mét parttimers mogen het er niet meer zijn, want afgerond is ¼ van negen nog steeds twee. Had het eiland ook voor één wethouder mogen opteren? Nee. De wet eist namelijk minimaal twee wethouders, hoe klein of groot een gemeente ook is.

MINISTERS Anders dan het aantal wethouders en gedeputeerden is het aantal ministers in de regering niet wettelijk gemaximeerd.

(Mr. Leon)

Facebook weigert advertentie voor biografie over burgemeester Aboutaleb

DONDERDAG 21 NOVEMBER 2019 Uitgeverij De Bezige Bij wilde op Facebook een advertentie plaatsen van de onlangs verschenen biografie over de burgemeester van Rotterdam, Ahmed Aboutaleb – Overal de eerste geschreven door Elisa Hermanides en Ruben Koops. Afgelopen maandag stond in de Volkskrant dat Facebook de advertentie heeft geweigerd, omdat het gaat over maatschappelijke kwesties, verkiezingen of politiek. Wat is hier aan de hand?

DE KLEINE LETTERTJES Wie Facebook gebruikt moet zich houden aan diverse algemene voorwaarden, zoals de Servicevoorwaarden. Tot voor kort geheten Verklaring van rechten en verantwoordelijkheden. Facebook mag berichten, foto’s, video’s en andere inhoud die met deze voorwaarden in strijd is verwijderen en blokkeren. Die voorwaarden zijn gemaakt door Facebook zelf. Overheden, wetgevers en consumentenorganisaties zijn daarbij – voor zover ik weet – niet betrokken geweest. Facebook kan ook commercieel worden gebruikt. Daarvoor kunnen dan extra voorwaarden gelden; ook deze aanvullende voorwaarden zijn weer alleen door Facebook zelf gemaakt.

ADVERTENTIES Wie bijvoorbeeld als uitgeverij een advertentie voor een nieuw verschenen boek wil plaatsen moet zich ook houden aan de Commerciële voorwaarden en aan het Advertentiebeleid. Daarbij geldt dat advertenties over maatschappelijke kwesties, verkiezingen of politiek pas mogen worden geplaatst nadat Facebook zijn akkoord heeft gegeven. Dat gebeurt door middel van het zogenaamde verificatieproces. Dit proces kan van land tot land verschillen.

VERIFICATIEPROCES Voor de meeste EU-landen – waaronder Nederland – is het proces als volgt. Verificatie is een combinatie van mensenwerk en kunstmatige intelligentie (algoritmen). Eerst wordt vastgesteld wie achter de advertentie zit. Daarna wordt de advertentie inhoudelijk beoordeeld. Daarbij wordt niet alleen gelet op tekst en afbeeldingen in de advertentie maar ook op de pagina waar de advertentie geplaatst wordt. Zonder hier op die inhoudelijke beoordeling verder in te gaan, is het in elk geval zo dat advertenties over politiek dus pas geplaatst mogen worden nadat ze door Facebook zijn geverifieerd en akkoord bevonden. Als zulke advertenties zonder verificatie zijn geplaatst, maakt Facebook ze “inactief”. Van een politieke advertentie is sprake als de advertentie gaat over een “politieke partij”, “politiek kandidaat”, “voormalige politicus” of “huidige politicus”.

ADVERTENTIE OVER EEN POLITICUS? In de advertentie van De Bezige Bij zou het dan moeten gaan om een “advertentie over een huidige politicus”. Volgens de Volkskrant is het verificatieproces voor deze advertentie negatief verlopen: Facebook heeft de advertentie geweigerd. Waarom is niet helemaal duidelijk. Of liever gezegd: is helemaal niet duidelijk. Afgezien van deze negatieve uitkomst van het verificatieproces, kun je je afvragen waarom deze advertentie überhaupt moest worden onderworpen aan het verificatieproces. Je zou namelijk het Advertentiebeleid zo kunnen uitleggen dat een advertentie voor een boek dat een biografie is over een politicus – een voormalig wethouder en staatssecretaris en nu de burgemeester van Rotterdam – helemaal geen “advertentie over een politicus” is. Of dat nu een geautoriseerde biografie is of niet. En een advertentie die niet over een politicus gaat, hoeft niet aan het verificatieproces van Facebook te worden onderworpen. (Tenzij daarvoor volgens het Advertentiebeleid weer een andere reden is.)

GOING TO THE USA Wat kan De Bezige Bij doen als ze zich niet bij de weigering van Facebook wil neerleggen? Een optie is om naar de rechter te stappen. De rechter kan er zich bijvoorbeeld over uitspreken of de commerciële advertentie van De Bezige Bij (redelijkerwijs) kan worden gezien als “een advertentie over een politicus. Maar de rechter kan er zich ook over uitspreken of het Advertentiebeleid van Facebook wel in overeenstemming is met het recht, zoals de vrijheid van meningsuiting. De Bezige Bij loopt dan echter tegen een extra obstakel op. De Amsterdamse rechtbank – de uitgeverij is in Amsterdam gevestigd – is namelijk geen optie. Volgens de Commerciële voorwaarden van Facebook is alleen een rechter in Californië bevoegd. De uitgever zal dus in Californië een rechtszaak moeten aanspannen. Bovendien is het ook nog eens zo dat niet het Nederlandse recht maar het recht van Californië van toepassing is. Ook dat staat namelijk in de Commerciële voorwaarden. Een heel gedoe dus om in rechte Facebook’s weigering de advertentie te plaatsen aan te vechten!

Mr. Leon

CDA-gedeputeerden in Brabant opgestapt door stikstofcrisis

DONDERDAG 14 NOVEMBER 2019 Protesterende boeren en bouwvakkers. Stilliggende woningbouwprojecten. Niet meer mogen scheuren over onze snelwegen. En last maar zeker niet least: ernstige aantasting van onze natuur. Voorlopig komt er nog geen einde aan het drama van de stikstofcrisis. Ook de eerste politici zijn er nu over gevallen. In Noord-Brabant is dat met twee gedeputeerden gebeurd: CDA’ers Renze Bergsma en Marianne van der Sloot zijn afgelopen zaterdag opgestapt, omdat hun eigen fractie in provinciale staten vond dat het provinciaal stikstofbeleid te streng was voor veehouders. Hoe ziet het Brabants provinciebestuur eruit? En wat is hier aan de hand?

COALITIE Het Brabantse parlement – de provinciale staten – bestaat uit 55 leden. Deze 55 volksvertegenwoordigers zijn sinds de laatste verkiezingen (maart van dit jaar) verdeeld over twaalf fracties. Vijf daarvan hebben begin juni een coalitieakkoord gesloten: VVD, CDA, PvdA, D66 en GroenLinks. Tezamen bezetten ze 31 zetels. Dat is genoeg, want voor de absolute meerderheid zijn er 28 nodig. De grootste partij VVD heeft tien Statenleden, CDA acht, D66 en GroenLinks elk vijf en PvdA heeft er drie.

GEDEPUTEERDEN Elke coalitiepartij kreeg een of twee gedeputeerden, de dagelijkse bestuurders van de provincie. Gedeputeerde Staten bestond uit twee gedeputeerden van VVD en CDA en een gedeputeerde van de andere drie partijen, zeven in totaal, plus de commissaris van de Koning. Zonder de CDA-gedeputeerden bestaat gedeputeerde staten dus nog slechts uit vijf gedeputeerden. Bovendien dreigt de huidige coalitie die begin juni is gevormd haar absolute meerderheid in provinciale staten te verliezen. Maar de CDA-fractie is ondanks het opstappen van haar gedeputeerden nog niet uit de coalitie gestapt.

MOTIE De CDA-fractie diende tijdens de Statenvergadering van vorige week vrijdag een motie in. Dat gebeurde bij de behandeling van de provinciale begroting voor 2020. Dat is de motie Pas op de plaats. Daarin wordt gedeputeerde staten onder andere opgedragen om bestaande veehouderijen meer tijd te geven om een vergunningaanvraag voor de bouw van een milieuvriendelijkere stal te doen. Momenteel geldt daarvoor de deadline van 1 april 2020. Die deadline moet volgens de motie van de baan.

ONTSLAGNAME De motie haalde het niet, maar voor de twee CDA-gedeputeerden was het genoeg reden om aan het einde van de vergadering – in de kleine uurtjes – ontslag in te dienen: de motie maakt volgens hen duidelijk dat de eigen fractie afstand heeft genomen van het coalitieakkoord.

COALITIEAKKOORD Dat coalitieakkoord heet Kiezen voor kwaliteit voor de Brabanders van nu en van de toekomst, en is begin juni van dit jaar gesloten. Daarin staat dat de strenge maatregelen die de vorige coalitie voor veehouders heeft genomen van kracht moeten blijven. De vorige coalitie is de coalitie die tussen 2015 en 2019 aan de macht was in Brabant. Een van die strenge maatregelen is de deadline voor bestaande veehouderijen om uiterlijk in het eerste kwartaal van 2020 een vergunning aan te vragen voor de bouw van een milieuvriendelijkere stal.

DEADLINES Oorspronkelijk stond die deadline op 1 januari 2020, dus drie maanden vroeger dan nu het geval is. Tweeënhalf jaar lang heeft hij op die datum gestaan. Het is pas twee weken geleden dat hij officieel op 1 april 2020 gezet. Een deadline (ergens) in het eerste kwartaal van 2020 was dus geen nieuw beleid van de huidige coalitie, maar bestaand beleid dat al onder de vorige coalitie is ingezet. Dus ook lang voordat de Raad van State haar bekende stikstofuitspraak deed. Niet alleen bestaat die deadline nu al tweeënhalf jaar, maar bovendien is hij al die tijd in een provinciale verordening opgenomen geweest.

Trouwens, de huidige coalitie heeft kort na het sluiten van het coalitieakkoord aanvullende afspraken gemaakt, ”ter uitwerking” van het akkoord. Ze lijken echter de maatregelen van de vorige coalitie minder streng te maken. Over uitstel van de deadline (tot 1 april) gaan ze echter niet. Toch heeft gedeputeerde staten een maand later besloten om de deadline uit te stellen tot 1 april. Begin november is de nieuwe deadline opgenomen in een provinciale verordening.

COALITIE 2015 – 2019 De vorige coalitie had een andere politieke samenstelling dan de huidige. Tussen 2015 en 2019 was er een vierpartijencoalitie, die bestond uit VVD, PvdA, SP en D66. CDA maakte er dus geen deel van uit.

BRIEF Twee gedeputeerden hebben nu hun werkzaamheden dus beëindigd. Aan het functioneren van een gedeputeerde kan op verschillende manieren een einde komen. Zo kunnen provinciale staten het vertrouwen in hem of haar opzeggen, anders gezegd de gedeputeerde naar huis sturen. De gedeputeerde moet dan onmiddellijk ontslag nemen. Een gedeputeerde kan ook om andere redenen ontslag nemen. Bergsma en Van der Sloot hebben om dit soort andere redenen ontslag genomen. In dat geval moet een gedeputeerde daarvan schriftelijk mededeling doen aan provinciale staten. Bergsma en Van der Sloot hebben een brief gestuurd waarin ze hun ontslagname motiveren. Het ontslag is voor hen onmiddellijk ingegaan, omdat ze dat zelf zo wilden. Anders waren ze nog enige tijd aangebleven, bijvoorbeeld tot een opvolger is benoemd.

OPVOLGERS? Het ziet er niet naar uit dat snel een opvolger zal worden benoemd. De fractieleider van grootste partij VVD wil daar voorlopig niet aan, en wil sowieso eerst afwachten hoe de CDA-fractie met de ontstane situatie gaat omgaan. Wordt hiermee de Provinciewet geen geweld aangedaan? Daarin staat immers dat ontstane vacatures zo spoedig mogelijk moeten worden vervuld, tenzij provinciale staten besluiten om het aantal gedeputeerden te verminderen. Hoe dan ook: ondertussen zijn de bestuurlijke verantwoordelijkheden van de opgestapte gedeputeerden verdeeld onder de overige collegeleden.

RUTTE III De motie van de CDA-fractie gaat niet alleen over deadlines, maar ook over het maken van nieuw provinciaal stikstofbeleid dat in lijn is met het landelijke stikstofbeleid voor veehouderijen. Het is nog niet bekend hoe dat laatste eruit ziet. Daarom is het evenmin onbegrijpelijk dat wordt gevraagd om een provinciale Pas op de plaats.

(Mr. Leon)

Impeachment procedure tegen Donald Trump

VRIJDAG 8 NOVEMBER 2019 Het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden – House of Representatives – heeft vorige week donderdag de regels vastgesteld die gaan gelden tijdens de impeachment procedure voor Donald Trump. Impeachment betekent aanklacht of beschuldiging.

DEMOCRATEN en REPUBLIKEINEN Een ruime meerderheid in het Huis is vorige week akkoord gegaan met deze regels. Vrijwel alle Democratische afgevaardigden zijn akkoord gegaan, tegelijkertijd is geen enkele Republikeinse afgevaardigde akkoord gegaan, aldus een bericht in USA Today van afgelopen maandag. De Democraten bezetten een ruime meerderheid van de zetels in het Huis.

CONGRESS Het vaststellen van deze regels betekent nog niet dat de president al is afgezet. Voor afzetting van een president is namelijk steun nodig van het Huis van Afgevaardigden én van de Senaat. Congress, dat is het Amerikaanse parlement, bestaat net als de Nederlandse Staten-Generaal uit twee kamers. Wij hebben op het Haagse Binnenhof de Tweede Kamer en de Eerste Kamer; de Amerikanen hebben op Capitol Hill in Washington het Huis van Afgevaardigden en de Senaat. Zowel de leden van het Huis als die van de Senaat zijn door het volk gekozen.

HOUSE OF REPRESENTATIVES Het Huis gaat nu onderzoeken of de president officieel in staat van beschuldiging zal worden gesteld. Bij dat onderzoek gelden de regels die vorige week zijn vastgesteld. Trump zou bijvoorbeeld druk hebben uitgeoefend op de Oekraïense regering om een onderzoek in te stellen naar (de zoon van) Joe Biden; vader Biden is kandidaat voor de Amerikaanse presidentsverkiezingen van volgende jaar, net als de zittende president. Daardoor zou de president een ambtsdelict hebben begaan. Na afloop van het onderzoek zal het Huis beslissen of de president daadwerkelijk in staat van beschuldiging wordt gesteld. Daarvoor is een gewone meerderheid van de afgevaardigden nodig, dat wil zeggen de helft plus een. Het Huis functioneert hier als een soort van officier van justitie.

SENATE Daarna is de Senaat aan de beurt. De Senaat gaat te zijner tijd beslissen of het Huis de president terecht in staat van beschuldiging heeft gesteld. Daarvoor is meer nodig dan een gewone meerderheid van de senatoren. Er is namelijk een 2/3 meerderheid nodig. In de Senaat bezetten de Republikeinen nu de meerderheid van de zetels. Trump is Republikein. De vergadering waarin de Senaat deze beslissing neemt, wordt voorgezeten door de opperrechter van het Amerikaanse Hooggerechtshof. Als de Senaat beslist dat de beschuldiging terecht is, wordt de president afgezet. Waar hier het Huis van Afgevaardigden als een soort van officier van justitie functioneert, functioneert de Senaat als een soort van rechter. De Senaat kan de president wel afzetten, maar kan hem geen (gevangenis)straf opleggen. Een eventuele strafrechtelijke vervolging is namelijk overgelaten aan de rechterlijke macht.

BINNENHOF In Nederland kennen wij geen vergelijkbare afzettingsprocedure. Als de premier of een andere minister een ambtsdelict gaat, dan kunnen zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer het vertrouwen in hem opzeggen; daarna moet hij zijn ontslag aanbieden aan de koning. In ons land kunnen de kamers om elke reden het vertrouwen opzeggen in de premier (of een andere minister), bijvoorbeeld omdat het regeringsbeleid te veel verschilt van wat de kamer wil. De kamer kan haar vertrouwen met een gewone meerderheid opzeggen. In Nederland kan een premier dus veel eenvoudiger en veel vaker door de volksvertegenwoordiging naar huis worden gestuurd dan in de Verenigde Staten het geval is. Dat is ook niet zo vreemd: anders dan de Amerikaanse president is onze premier niet door het volk gekozen. Trouwens, in ons land is geen enkele premier vanwege een ambtsdelict naar huis gestuurd.

(Mr. Leon)

Voorzitterschap van de Tweede Kamer (en van het Britse Lagerhuis)

VRIJDAG 1 NOVEMBER 2019 De voorzitter van het Britse Lagerhuis – tot gisteren John Bercow – was de laatste jaren vaak in het nieuws, ook in Nederland. Een voorzitter leidt de vergaderingen van het Lagerhuis en zorgt ervoor dat de interne regels worden nageleefd. Hij wordt genoemd Speaker of the House of Commons. Speaker Bercow is wereldwijd bekend geworden door de opvallende manier waarop hij met het uitspreken van de woorden Order! Order! Kamerleden tot de orde roept. In het Verenigd Koninkrijk is hij bovendien beroemd (bij remainers) en berucht (bij brexiteers) vanwege het gebruik van zijn voorzittersbevoegdheden als het over de brexit gaat. Ook de Tweede Kamer in Nederland heeft een vaste voorzitter: mevrouw Khadij Arib. Er zullen niet veel Britten zijn die weten wie hier te lande Kamervoorzitter is.

WIE KIEST DE VOORZITTER? Zowel in Nederland als in het Verenigd Koninkrijk is het de kamer zelf die haar voorzitter kiest. In beide landen kan alleen een Kamerlid tot voorzitter worden gekozen. Dat kan zowel een Kamerlid voor een regeringspartij zijn als voor een oppositiepartij. Bercow was bij zijn verkiezing in 2009 – tijdens de Labourregering van Gordon Brown – Kamerlid voor oppositiepartij Conservative Party. Arib was bij haar verkiezing in 2016 – tijdens Rutte II VVD/PvdA – Kamerlid voor regeringspartij PvdA. Anno 2019 is het in beide landen omgekeerd.

ONDERVOORZITTERS Zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Nederland wordt de Kamervoorzitter ondersteund door enkele ondervoorzitters. Het Lagerhuis heeft drie ondervoorzitters, deputy speakers genaamd. De Tweede Kamer bezit er acht. Een ondervoorzitter neemt het voorzitterschap waar als de voorzitter niet beschikbaar is. Het ligt in beide landen op voorhand vast wie van hen dat doet. Er is namelijk een (vaste) eerste ondervoorzitter, tweede ondervoorzitter, derde ondervoorzitter enzovoorts.

In het Verenigd Koninkrijk is er de regel dat als een Kamerlid voor een regeringspartij tot voorzitter is gekozen, dan moet de eerste ondervoorzitter worden gekozen uit de Kamerleden voor een oppositiepartij, de tweede ondervoorzitter weer regeringspartij en de derde ondervoorzitter weer oppositiepartij zijn. De eerste ondervoorzitter is nu Lindsay Hoyle (Labour Party). In ons land is de eerste ondervoorzitter mevrouw Tellegen (VVD), tweede ondervoorzitter is de heer Bosma (PVV) en derde ondervoorzitter is mevrouw Van Toorenburg (CDA). Momenteel is de situatie in Nederland dus zo dat de Kamervoorzitter Kamerlid is voor een oppositiepartij, de eerste ondervoorzitter dat is voor een regeringspartij, de tweede ondervoorzitter voor een oppositiepartij en de derde ondervoorzitter voor een regeringspartij. De situatie is daardoor in overeenstemming met de regel die in het Verenigd Koninkrijk geldt. Maar in Nederland bestaat deze regel niet. Zo waren tijdens het vorige kabinet (Rutte II VVD-PvdA) zowel voorzitter als eerste ondervoorzitter Kamerlid voor een regeringspartij. Momenteel zijn de overige vijf ondervoorzitters Kamerlid voor achtereenvolgens D66, GroenLinks, SP, Partij voor de Dieren en PvdA.

VOORZITTER ÉN KAMERLID? De Speaker of the House of Commons is alleen nog maar Kamervoorzitter: hij mag niet meer het woord voeren als Kamerlid en hij mag ook niet meer zijn stem uitbrengen over wetsvoorstellen en zo. Hij moet zelfs zijn lidmaatschap van de politieke partij opzeggen. John Bercow is dus al tien jaar geen lid meer van de Conservative Party. Ook deputy speakers mogen niet meer het woord voeren als Kamerlid of hun stem uitbrengen over wetsvoorstellen. Zij hoeven echter niet het lidmaatschap van de politieke partij op te zeggen.

In Nederland is dit heel anders geregeld. Zowel de Kamervoorzitter als de ondervoorzitters mogen het woord blijven voeren als Kamerlid en hun stem uitbrengen over wetsvoorstellen. Maar wie dat bij een onderwerp wil doen, mag niet de voorzittershamer hanteren. De Kamervoorzitter die over een onderwerp het woord wil voeren als Kamerlid, moet tijdens de hele behandeling van dat onderwerp worden waargenomen door een ondervoorzitter. Het uitbrengen van een stem over wetsvoorstellen en zo kan zelfs gebeuren vanuit de voorzittersstoel. Voorzitter en ondervoorzitters behouden in ons land dus hun rechten als Kamerlid. Ze blijven uiteraard ook lid van een politieke partij.

BEVOEGDHEDEN VAN DE VOORZITTER De bevoegdheden van Speaker of the House of Commons en waarnemende deputy speakers gaan heel wat verder dan het roepen van Order! Zij nemen beslissingen met vergaande gevolgen. Dat blijkt wel uit de beslissingen die Speaker Berlow en eerste deputy speaker Lindsay Hoyle in de afgelopen weken hebben genomen over het al dan niet in stemming mogen brengen van voorstellen die met de brexit te maken hebben. Dat zijn beslissingen waarmee niet iedereen het eens was, to put it mildly. Voorzittersbeslissingen berusten op bevoegdheden die ruimte geven voor eigen beoordeling (beoordelingsruimte) en eigen beleid (beleidsruimte) van de voorzitter. Ook de voorzitter van de Nederlandse Tweede Kamer neemt beslissingen bij het leiden van de vergaderingen en bij het ervoor zorgen dat de interne regels worden nageleefd. Kunnen dat ook beslissingen zijn die rusten op bevoegdheden met beoordelingsruimte en beleidsruimte? Jazeker, al lijken ze wel minder vergaand dan bij onze westerburen.

BEVOEGDHEDEN VAN DE VOORZITTER VAN DE TWEEDE KAMER Enkele voorbeelden daarvan. De (beleids)beslissing om interrupties van een Kamerlid toe te laten. Een interruptie mag alleen een korte opmerking zijn of een vraag zonder inleiding. De (beoordelings)beslissing of een schriftelijke vraag die een Kamerlid aan de minister wil stellen kort en duidelijk genoeg is. De (beleids)beslissing die de volgorde bepaalt van de onderwerpen die tijdens het wekelijkse mondelinge vragenuur met de minister aan de orde kunnen komen. Elk Kamerlid mag een onderwerp aandragen, maar het vragenuur duurt te kort om alle onderwerpen te behandelen! De (beoordelings)beslissing dat een Kamerlid die daarom vraagt het woord zittend in plaats van staand mag voeren. De (beleids)beslissing op welke dag een dertigledendebat wordt gehouden. De (beoordelings)beslissing om een Kamerlid het woord te ontnemen als hij ondanks waarschuwing blijft afwijken van het onderwerp dat aan de orde is of beledigende taal blijft gebruiken.

(Mr. Leon)

Het nieuwe provinciale stikstofbeleid voor veehouders

VRIJDAG 18 OKTOBER 2019 Sinds enkele weken wordt er door veehouders en andere boeren gedemonstreerd. Op het Malieveld in Den Haag tegen de regering, bij het RIVM in De Bilt en bij provinciehuizen. Ze protesteren tegen nieuw overheidsbeleid voor stikstof omdat ze vrezen dat dit voor hen veel strenger gaat uitpakken. Nieuw overheidsbeleid is nodig na de uitspraken van de Raad van State van 29 mei jl. Waarom wordt ook bij provinciehuizen gedemonstreerd, en is dat terecht?

PROVINCIES De provincies gaan over de verlening van natuurvergunningen. De provinciale bevoegdheid om al dan niet een natuurvergunning te verlenen staat in de Wet natuurbescherming. Veehouders in de buurt van een Natura 2000-gebied hebben een natuurvergunning nodig, voor bijvoorbeeld exploitatie en uitbreiding van hun bedrijf. De twaalf provincies hebben op 8 oktober met elkaar afspraken gemaakt, onder andere over externe saldering bij het verlenen van natuurvergunningen. Volgens die afspraken kan een natuurvergunning worden verleend voor bedrijfsuitbreiding als er sprake is van externe saldering. Van extern salderen is sprake als de veehouderij van een ander in de buurt wordt gekocht. De koper kan dan een natuurvergunning krijgen voor uitbreiding van zijn bedrijf. Stel dat dit een rundveebedrijf is. De koper mag dan in zijn oude stal 70% van de koeien bijplaatsen die de verkoper had staan; in de stal van de verkoper mag daarna geen enkele koe meer staan. De koper kan zodoende zijn bedrijf uitbreiden terwijl de veestapel per saldo kleiner wordt (waarschijnlijk zal hij wel een grotere stal moeten bouwen). De koper mag in zijn oude stal nooit meer dan 70% van de koeien bijplaatsen die in de stal van verkoper stonden: het maakt hierbij niet uit dat de verkoper natuurvergunning had om meer koeien te houden dan er in zijn stal stonden, zelfs als zijn stal daadwerkelijk ruimte bood aan meer koeien dan er stonden (en het dus zijn bedoeling was om op termijn meer koeien te gaan houden).

REGERING Minister Schouten had enkele dagen eerder – op 4 oktober – een brief aan de Tweede Kamer geschreven over stikstofmaatregelen die de regering op korte termijn wil gaan nemen. Een van die maatregelen gaat over externe saldering. Deze maatregel is minder streng dan die van de provincies: als de verkoper natuurvergunning had om meer koeien te houden dan er in zijn stal stonden én zijn stal daadwerkelijk ruimte bood aan meer koeien dan er stonden, dan mag de koper 70% van de koeien in zijn stal bijplaatsen waarvoor de stal van koper daadwerkelijk ruimte bood én vergunning had. De koper kan daardoor per saldo meer koeien bijplaatsen in zijn oude stal dan er in verkoper’s stal stonden; de koper kan in deze regeling dus meer uitbreiden dan in de provinciale regeling. De veestapel wordt ook in het voorstel van de regering per saldo kleiner, maar minder klein dan in de regeling van de provincies.

GELDEND RECHT Er is een wetswijziging nodig voor de regeling die de regering wil. De minister schrijft in de Kamerbrief dat op zeer korte termijn een wetsvoorstel wordt ingediend. Voor de regeling van de provincies is geen wetswijziging nodig. Sterker nog: de regeling van de provincies is al een week geldend recht. De afspraak die de provincies op 8 oktober met elkaar gemaakt hebben was op zichzelf nog geen geldend recht. Dat gebeurde pas nadat elke provincie die afspraak had omgezet in een beleidsregel. Dat is inmiddels gebeurd. De meeste provincies hebben deze beleidsregel Beleidsregel intern en extern salderen genoemd. Vier provincies hebben onder invloed van de boerenprotesten gezegd dat ze deze Beleidsregel weer (gaan) intrekken, te weten Drenthe, Overijssel, Gelderland en Friesland.

BELEIDSREGELS De Beleidsregel intern en extern salderen is een beleidsregel. Provincies stellen voor tal van hun bevoegdheden beleidsregels vast. Dat gebeurt dus ook voor provinciale bevoegdheden die in heel andere wetten zijn geregeld en die met natuurbescherming niets te maken hebben, zoals beleidsregels voor kunst en cultuur. Ook de andere overheden, zoals gemeenten en ministeries, stellen voor hun bevoegdheden beleidsregels vast, zoals de sluiting van woonhuizen omdat. Een beleidsregel is iets anders dan een wet. De Wet natuurbescherming en de provinciale omgevingsverordening zijn voorbeelden van wetten. Wie beleidsregels mag vaststellen en welke rechtsgevolgen daaraan zijn verbonden, is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht.

GEDEPUTEERDE STATEN De Beleidsregel interne en externe saldering is vastgesteld door gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten bestaat uit alle gedeputeerden en de commissaris van de koning. Elke provincie heeft een gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten is het dagelijks bestuur van de provincie. Gedeputeerde staten is het bestuursorgaan dat gaat over de verlening van natuurvergunningen voor exploitatie of uitbreiding van veehouderijen. Wie een vergunning aanvraagt om koeien of ander vee te gaan houden in de buurt van een Natura 2000-gebied, heeft een natuurvergunning van gedeputeerde staten nodig. Het is dan ook gedeputeerde staten dat de Beleidsregel mocht vaststellen.

BELEIDSREGELS Gedeputeerde staten heeft een zekere vrijheid bij het wel of niet verlenen van een natuurvergunning. Ze kan aan de buitenwereld – zoals veehouders – bekend maken hoe van die vrijheid gebruik wordt gemaakt. Dat gebeurt dan in de vorm van een beleidsregel. De inhoud van de beleidsregel kan per provincie verschillen, maar op 8 oktober hebben alle provincies met elkaar afgesproken om het intern en extern salderen voor natuurvergunningen op dezelfde manier te doen door daarvoor eenzelfde beleidsregel vast te stellen. Gedeputeerde staten van elke provincie heeft inmiddels die beleidsregel vastgesteld en bekendgemaakt. Echter, gedeputeerden uit vier provincies hebben in de afgelopen dagen gezegd dat de beleidsregel in hun provincie weer wordt ingetrokken. Intrekking is net als vaststelling een besluit van gedeputeerde staten, en dus niet alleen van de gedeputeerde die portefeuillehouder is voor natuurvergunningen aan veehouderijen.

ZIJN JURIDISCH BINDEND Beleidsregels zijn juridisch bindend. In beginsel mag gedeputeerde staten besluiten conform de beleidsregel: een natuurvergunning mag worden geweigerd, als vergunningverlening in strijd zou zijn met de beleidsregel. Die weigering hoeft niet gemotiveerd te worden; volstaan kan worden met een verwijzing naar de beleidsregel, meer uitleg is niet nodig. Als iemand een natuurvergunning vraagt voor het houden van meer koeien en dat in strijd zou zijn met de Beleidsregel intern en extern salderen, mag de vergunning met een enkele verwijzing naar deze beleidsregel geweigerd worden.

MINDER JURIDISCH BINDEND Beleidsregels zijn juridisch bindend, maar minder juridisch bindend dan wettelijke voorschriften, zoals de Wet natuurbescherming en een provinciale omgevingsverordening. Daarom mag gedeputeerde staten in sommige gevallen geen vergunning weigeren, ook al zou vergunningverlening dan in strijd zijn met de Beleidsregel. Gedeputeerde staten moet dan van die Beleidsregel afwijken. Dat is zo geregeld in de Algemene wet bestuursrecht: dan gaat het om gevallen waarin weigering voor de veehouder die de natuurvergunning aanvraagt gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met weigering worden gediend. In de Beleidsregel intern en extern salderen worden deze bijzondere omstandigheden als volgt ingevuld: van zulke bijzondere omstandigheden kan alleen sprake zijn als zo min mogelijk afbreuk wordt gedaan aan reductie van de stikstofdepositie in het (naburige) Natura 2000-gebied. Is deze invulling wel in overeenstemming met de Algemene wet bestuursrecht? Is het niet zo volgens uitspraken van de Raad van State uit 2016 dat deze wet eist dat alle bijzondere omstandigheden tot een afwijking van beleidsregels kunnen noodzaken?

TERECHT PROTEST? Enerzijds bevat de provinciale Beleidsregel intern en extern salderen voor veehouderijen strengere regels dan de wet die de minister in het vooruitzicht heeft gesteld. Anderzijds biedt een beleidsregel naar zijn aard meer mogelijkheden om er ten gunste van de veehouderijen van af te (moeten) wijken.

(Mr. Leon)

De stikstofuitspraak van de Raad van State

VRIJDAG 11 OKTOBER 2019 De (afdeling Bestuursrechtspraak van de) Raad van State heeft op 29 mei twee vernietigende uitspraken gedaan over het stikstofbeleid van de overheid. Die uitspraken hebben geleid tot bijvoorbeeld het opschorten van woningbouwprogramma’s en van plannen om de maximumsnelheid op snelwegen te verlagen, en niet te vergeten de tractor protesten in Den Haag in reactie op de aanbevelingen van het adviescollege Stikstofproblematiek (Remkes). Het stikstofbeleid in de uitspraken van de Raad van State speelt onder andere bij veehouderijen, zoals melkveehouderijen (bedrijven waar koeien worden gehouden voor de melk). Het stikstofbeleid van de rijksoverheid is vastgelegd in het PAS, dat is de afkorting voor Programma Aanpak Stikstof. Wat hebben koeien met stikstof te maken en waarom heeft de rechter het stikstofbeleid vernietigd?

KOEIEN Te veel stikstof is slecht voor de natuur, voor de biodiversiteit, voor de soortenrijkdom van wilde planten en dieren. In de ontlasting van dieren zit veel stikstof. In ons land zijn veehouderijen de grootste producent van stikstof. Die stikstof komt vervolgens terecht in bodem en water. Bodem en water veranderen daardoor ingrijpend. Die veranderingen leiden ertoe dat op den duur veel plantensoorten verdwijnen, en daardoor ook veel diersoorten. Zowel de koe die in de wei staat als de koe die op stal staat produceert stikstof bevattende ontlasting. De ontlasting van de koe die op stal staat wordt later als mest uitgereden over het land. Ontlasting bestaat niet alleen uit zichtbare koeienvlaaien maar ook uit onzichtbare stikstof bevattende gassen, zoals ammoniak. Ammoniak verplaatst zich door de lucht en slaat dan in de buurt neer in bodem en water (stikstofdepositie), dat kan bijvoorbeeld een natuurgebied zijn. Neergeslagen ammoniak in bodem of water heeft een soortgelijk effect op de biodiversiteit als koeienvlaaien.

NATURA 2000-GEBIEDEN In de uitspraken van de Raad van State gaat het om koeien die het hele jaar op stal staan of die een deel van het jaar in de wei staan, in Gelderland, Limburg of Noord-Brabant. Deze melkveehouderijen staan allemaal in een Natura 2000-gebied, of in de buurt daarvan. Natura 2000-gebieden zijn natuurgebieden die worden beschermd door de Europese Unie, de EU. Ze ontlenen hun bescherming bijvoorbeeld aan de Habitatrichtlijn.

HABITATRICHTLIJN De Habitatrichtlijn is een EU-wet. In deze richtlijn staat onder andere dat nieuwe plannen of projecten – zoals de exploitatie of uitbreiding van een melkveehouderij – niet de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied mogen aantasten. De overheid mag een nieuw project alleen toelaten als ze er zeker van is dat deze natuur niet wordt aangetast.

PAS In Nederland zijn er enkele tientallen Natura 2000-gebieden. De meeste van die gebieden zijn (extra) gevoelig voor stikstof. Voor elk van die natuurgebieden heeft het PAS in 2015 een analyse gemaakt van de hoeveelheid stikstof die daar toen al aanwezig was. In Gelderland is dat gebeurd met bijvoorbeeld de Veluwe, Lingedijk en Loevesteijn. In Limburg met bijvoorbeeld Leudal, Roerdal en Geuldal en in Noord-Brabant met bijvoorbeeld de Loonse en Drunense Duinen, Leenderbos en Groote Peel. Naast deze gebiedsanalyses zijn in het PAS overheidsmaatregelen opgenomen, zoals ander veevoer (een bronmaatregel) of extra vaak maaien in het natuurgebied (een herstelmaatregel). Die maatregelen hebben tot doel om nog meer stikstof in zo’n gebied te voorkomen en om – op de langere termijn – zelfs een verlaging te realiseren. Het PAS gaat ervan uit dat beide doelen in alle Natura 2000-gebieden gerealiseerd (zullen) worden en dat er daarom in of bij elk van die gebieden ruimte was voor meer economische activiteit, zoals meer of grotere melkveehouderijen.

WET NATUURBESCHERMING De Habitatrichtlijn is een Europese wet uit begin jaren negentig. De EU-landen moesten destijds op basis van deze richtlijn een nationale wet maken. In ons land is dat tegenwoordig de Wet natuurbescherming. Daarin staat onder andere dat – kort samengevat – voor elk project dat een Natura 2000-gebied kan verslechteren of dat op zo’n gebied een significant verstorend effect kan hebben een provinciale vergunning nodig is, en wel van gedeputeerde staten van de provincie. Voorbeelden van zulke projecten zijn de exploitatie of uitbreiding van een melkveehouderij.

EXPLOITATIE EN UITBREIDING Noord-Brabant heeft vergunningen verleend voor de exploitatie, uitbreiding en wijziging van melkveehouderijen. Hierbij hebben gedeputeerde staten zich gebaseerd op het PAS en op de regelgeving van het Rijk die op dit PAS is gebaseerd. Een Brabantse milieuorganisatie heeft de verleende vergunningen aangevochten bij de Raad van State, omdat het PAS en de daarop gebaseerde regelgeving in strijd zou zijn met de Habitatrichtlijn.

HOF VAN JUSTITIE Omdat niet meteen duidelijk was hoe de Habitatrichtlijn moet worden uitgelegd, heeft de Raad van State aan het Hof van Justitie – dat is de rechter van de EU – gevraagd om uitleg. Het Hof heeft op 7 november geantwoord dat het PAS inderdaad in strijd met de Habitatrichtlijn kan zijn, namelijk als de beoogde gevolgen van de maatregelen die in het PAS worden genoemd niet vaststaan. Anders gezegd: als het niet zeker is dat de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied afneemt door het nemen van bronmaatregelen, herstelmaatregelen en de andere in het PAS genoemde maatregelen en ontwikkelingen.

RAAD VAN STATE De Raad van State is verplicht om die uitleg overnemen in haar uitspraak. In haar uitspraak van 29 mei van dit jaar stelt de Raad van State vast dat het niet zeker is dat de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied afneemt en concludeert dus dat het PAS in strijd is met de Habitatrichtlijn. Het PAS en daarop gebaseerde regelgeving wordt gedeeltelijk onverbindend verklaard en de verleende vergunningen worden vernietigd.

KOEIEN IN DE WEI In Gelderland en Limburg ging het niet over exploitatie en uitbreiding maar over het weiden van vee en het uitrijden van mest. Bij het weiden van vee staan de koeien een deel van het jaar in de wei en de rest van het jaar op stal. Bij het uitrijden van mest wordt de ontlasting van de koeien die op stal staan uitgereden over het land. Beide provincies hebben in hun omgevingsverordeningen geregeld dat voor het weiden van vee en het uitrijden van mest nooit een aparte vergunning nodig is, omdat in het PAS staat dat – kort gezegd – deze handelingen geen significante gevolgen kunnen hebben op de stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied. Milieuorganisaties hebben beide provincies dan ook vergeefs verzocht om handhavend op te treden tegen melkveehouderijen die hun vee weiden of mest uitrijden in een Natura 2000-gebied of in de buurt daarvan. Die organisaties zijn daarna naar de Raad van State gestapt en hebben daar gesteld dat deze categorale vrijstelling van de vergunningseis in strijd is met de Habitatrichtlijn. De Raad van State heeft ook deze kwestie voorgelegd aan het Hof van Justitie.

HOF VAN JUSTITIE Weer geeft het Hof de milieuorganisaties gelijk. Het antwoordt namelijk dat weiden van vee en uitrijden van mest wel degelijk significante gevolgen kunnen hebben op de stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied. Slechts bij uitzondering zal dat niet het geval zijn. Of zo’n uitzondering zich voordoet, kan alleen per melkveehouderij worden beoordeeld en dus niet in een landelijke regeling als het PAS. Daarvoor is een individuele passende beoordeling nodig. Het Hof heeft de Brabantse rechtszaak en de Gelderse/Limburgse rechtszaak trouwens samengevoegd en de vragen in dezelfde beslissing van begin november vorig jaar beantwoord.

RAAD VAN STATE In haar uitspraak verklaart de Raad van State dat de betreffende regeling in de provinciale omgevingsverordeningen niet verbindend zijn. Ze gelden dus niet. Bovendien wordt het besluit van gedeputeerde staten om niet handhavend op te treden vernietigd, want een uitzondering zoals in de vorige alinea bedoeld doet zich hier niet voor. Ook deze uitspraak is op 29 mei van dit jaar gedaan, maar niet in dezelfde uitspraak.

(Mr. Leon)

Klimaatzaak Urgenda bij de Hoge Raad

VRIJDAG 27 SEPTEMBER 2019 Stichting Urgenda heeft eind 2013 de Nederlandse Staat gedagvaard voor de rechtbank Den Haag, omdat de Staat onvoldoende zou doen tegen de klimaatopwarming. Teveel uitstoot van broeikasgassen, zoals kooldioxide (CO2) en methaan (CH4), leidt tot opwarming van de Aarde. De Haagse rechtbank was het met Urgenda eens en in hoger beroep heeft het gerechtshof vorig jaar dit vonnis uit 2015 bevestigd. De rechtbank beveelt de Staat om ervoor te zorgen dat vanaf eind volgend jaar de jaarlijkse uitstoot van broeikasgassen in ons land minstens 25% lager ligt dan in 1990. De Staat legt zich er niet bij neer, onder andere omdat hij vindt dat de rechter hem niet mag bevelen tot zo’n vermindering van uitstoot. Momenteel ligt de zaak bij de Hoge Raad, onze hoogste rechter. De Hoge Raad heeft nog geen uitspraak gedaan, maar het advies van haar vaste adviseur is twee weken geleden verschenen. Wat staat er over dit rechterlijk bevel in het advies?

TWEE VRAGEN Officiële naam van zo’n advies is conclusie en de vaste adviseurs heten procureur-generaal of advocaat-generaal. In het advies worden twee vragen beantwoord over het rechterlijk bevel dat de rechtbank aan de Staat heeft gegeven: Mag een rechter de Staat een bevel tot wetgeving geven? Wanneer is (geen) sprake van een bevel tot wetgeving? Enkele tientallen pagina’s zijn aan de beantwoording van die vragen besteed; hieronder volgt een korte samenvatting.

MAG EEN BEVEL TOT WETGEVING? Het is niet geoorloofd dat een rechter de Staat beveelt om wetgeving tot stand te brengen, want de vraag óf wetgeving tot stand moet worden gebracht en welke inhoud deze dan moet hebben vergt een politieke beoordeling. Zo’n politieke beoordeling mag alleen door de wetgever (de politiek) gebeuren. En dus niet ook door de rechter.

WAT IS (GEEN) BEVEL TOT WETGEVING (I)? Er is bij een rechterlijk bevel geen sprake van een bevel tot wetgeving als daaraan kan worden voldaan zonder dat er wetten hoeven te worden gemaakt. Verlaging van de jaarlijkse uitstoot van broeikasgassen met 25% (ten opzichte van 1990) kan de Staat ook zonder wetgeving realiseren, want die verlaging kan de overheid ook via bijvoorbeeld voorlichting, stimulering van duurzame projecten, voorwaarden bij overheidsaanbestedingen en vergunningverlening, ruimtelijke ordening, infrastructurele maatregelen en duurzaam landbouwbeleid realiseren. Het bevel van de rechtbank is daarom geen bevel tot wetgeving.

WAT IS (GEEN) BEVEL TOT WETGEVING (II)? Zelfs als enige wetgeving toch wel noodzakelijk zou zijn voor verlaging van de jaarlijkse uitstoot is er geen sprake van een wetgevingsbevel, mits de wetgever volledig vrij is om zelf te bepalen voor welke maatregelen wél wetten worden gemaakt en wat de inhoud is van die wetten.

UITSPRAAK HOGE RAAD Naar verwachting doet de Hoge Raad medio december uitspraak. Zo’n uitspraak heet eigenlijk arrest.

(Mr. Leon)