Voorstel nieuw kiesstelsel in Franse parlement

VENDREDI, LE 29 JUIN 2018. Ik heb in mijn vorige drie bijdragen geschreven over de wetsvoorstellen voor een réforme institutionnelle (1). Die wetsvoorstellen werden begin juni voor het eerst besproken in de Franse Tweede Kamer, Assemblée nationale. Ik ga in deze en de komende bijdragen in op wat daarover in het parlement wordt gezegd en in het bijzonder wat daarin wordt gezegd over de voorgestelde wijziging van het kiesstelsel (2).

Kiesstelsel In het geldende kiesstelsel worden alle 577 volksvertegenwoordigers in de Assemblée nationale gekozen in evenzoveel kiesdistricten; de kandidaat die de meeste stemmen vergaart in een district, wordt de nieuwe député. Kortom: een districtenstelsel in combinatie met een meerderheidsstelsel. In de wetsvoorstellen van de regering blijft 85% van de députés op deze manier gekozen worden. Echter, 15% wordt op een andere manier gekozen; zij worden gekozen door middel van evenredige vertegenwoordiging. De politieke partijen stellen nationale lijsten op van kandidaten. Alle Franse kiezers brengen hun stem uit op één van deze lijsten. De kiezer kan geen voorkeursstem uitbrengen. Tegelijkertijd wordt het totale aantal volksvertegenwoordigers in de Assemblée nationale teruggebracht tot 404. In de voorstellen van de regering heeft de kiezer straks dus twee stemmen: een stem voor een districtskandidaat en een stem voor een nationale lijst.

Commissie Parlementaire bespreking van de regeringsvoorstellen heeft zich tot nu toe beperkt tot de commissie. Dat is la Commission des lois institutionelles, de la législation et de l’administration générale de la République. De eerste commissiebespreking vond plaats op 6 juni. Later deze maand volgden (en volgen) vervolgbesprekingen in deze commissie. Een officieel verslag is er alleen nog van 6 juni; zo’n verslag heet compte rendu. Daarom zal ik me vandaag tot dit verslag beperken (3).

Fracties/groupes De volksvertegenwoordigers in de Assemblée nationale zijn net als die in de Nederlandse Tweede Kamer verdeeld over fracties (groupes). Er zijn zeven (officiële) fracties voor de 577 volksvertegenwoordigers. Regeringspartij en presidentspartij La République En Marche telt er 310, een ruime absolute meerderheid dus. De tweede partij is Les Républicains, een oppositiepartij met 102 volksvertegenwoordigers. In de Franse Eerste Kamer (Sénat) liggen de verhoudingen totaal anders. Hierin is Les Républicains met minstens 128 van de 348 zetels met stip de grootste partij, terwijl de regeringspartijen een kleine minderheid vormen.

Les Républicains Deze fractie in de Assemblée nationale lijkt geen voorstander van de voorgestelde wijziging van het kiesstelsel. De woordvoerder zegt namelijk dat daardoor affaiblit l’Assemblée nationale en daarmee restreint, les libertés des Français. De voorstellen zijn profondément contraire à la nature même de l’Assemblée nationale, omdat de volksvertegenwoordigers niet meer ont tous subi la même épreuve du suffrage universel direct. Bovendien leidt het kiezen van députés via een stem op nationale lijsten tot en rien un progrès du pluralisme. Het leidt daarentegen tot l’introduction artificielle d’un contingent de battus élus dévitalisée et globalement soumise à l’Élysée. Het Elysée, daarmee wordt de president van Frankrijk bedoeld. Het antwoord van de minister is kort en krachtig: Je pense qu’il s’agit d’une richesse et non d’un handicap.

NOTEN

1: zie mijn eerdere bijdragen Het amendementsrecht van het Franse parlement: deel I en Wetsvoorstel verlaging aantal leden Franse parlement en Wetsvoorstel nieuw kiesstelsel Assemblée nationale Frankrijk

2: zie mijn eerdere bijdrage Wetsvoorstel nieuw kiesstelsel Assemblée nationale Frankrijk

3: la Commission des lois institutionelles, de la législation et de l’administration générale de la République, Compte rendu no 82, 6 juni 2018.

Wetsvoorstel nieuw kiesstelsel Assemblée nationale Frankrijk

JEUDI LE 14 JUIN 2018. De Franse regering heeft half mei een wetsvoorstel ingediend voor de invoering van een kiesstelsel met beperkte evenredige vertegenwoordiging in de Assemblée nationale. Nu geldt daarvoor een ander kiesstelsel (1). Het wetsvoorstel maakt deel uit van bredere staatsrechtelijke hervormingen, réforme des institutions. Hieronder bespreek ik de voorgestelde wijzigingen van het kiesstelsel en welke parlementaire steun nodig is om ze aan te nemen.

Parlement Het Franse parlement zetelt in Parijs. Het bestaat uit twee kamers: Assemblée nationale en Sénat (3). Voor wetswijzigingen via het parlement is altijd steun nodig van de Assemblée nationale, maar niet altijd van de Sénat. In de Assemblée nationale bezit de grootste regeringspartij La République En Marche (LREM) meer dan de helft van het aantal zetels. Wetsvoorstellen van de regering zullen hier dus in beginsel op voldoende steun kunnen rekenen. In de Sénat is LREM een kleine partij, terwijl oppositiepartij Les Républicains hier met afstand de grootste is; het is afwachten of en in hoeverre wetsvoorstellen van de regering ook hier op voldoende steun kunnen rekenen (4).

Bestaande stelsel Assemblée nationale In de Franse Grondwet is geregeld (5) dat de burgers de kiezers zijn van de députés: het zijn dus rechtstreekse verkiezingen. In de Franse Kieswet is geregeld (6) dat voor de verkiezing van de députés heel Frankrijk verdeeld is over honderden kiesdistricten, circonscriptions. Voor die verkiezing geldt dus een districtenstelsel. In elk kiesdistrict wordt slechts één député gekozen. De burgers in een district zijn de kiezers. In de Franse Kieswet is verder geregeld (7) dat de député in zijn kiesdistrict wordt gekozen door middel van een meerderheidsstelsel, scrutin majoritaire: gekozen is de député die de meerderheid van de stemmen heeft gekregen. Soms is er al een winnaar na één verkiezingsronde; in andere gevallen is een tweede ronde nodig. Voor een overwinning in de eerste ronde moet de kandidaat in elk geval 50% van de stemmen halen (de absolute meerderheid). Als dat niet lukt en een tweede ronde nodig is, hoeft de winnaar in de tweede ronde slechts de meeste stemmen te halen (de relatieve meerderheid).

Voorgestelde wijzigingen kiesstelsel Heel Frankrijk blijft verdeeld over honderden kiesdistricten die een departement of een gedeelte daarvan beslaan. Echter: daaraan wordt straks een stelsel van evenredige vertegenwoordiging toegevoegd. Daardoor komt er een gemengd kiesstelsel. Er worden net als nu verkiezingen in elk kiesdistrict gehouden; een kandidaat stelt zich net als nu verkiesbaar in een bepaald kiesdistrict; de burgers in dat district kunnen hun stem uitbrengen op een van de kandidaten in hun kiesdistrict; in elk kiesdistrict wordt net als nu één kandidaat via het meerderheidsstelsel afgevaardigd naar de Assemblée nationale. Daaraan wordt straks een stelsel van evenredige vertegenwoordiging toegevoegd op nationaal niveau, circonscription unique; een kandidaat stelt zich verkiesbaar in het hele land door op een nationale lijst te staan; in heel Frankrijk kunnen de burgers hun stem uitbrengen op dezelfde kandidatenlijsten; hoe meer stemmen een lijst krijgt, hoe meer kandidaten op die lijst worden afgevaardigd als député naar de Assemblée nationale. De burger krijgt straks dus twee stemmen: een stem voor een kandidaat uit zijn (departementaal) district en een stem voor een nationale lijst met kandidaten. Hij brengt beide stemmen uit op dezelfde dag. De Assemblée nationale bestaat straks dus uit députés die zijn gekozen in departementale kiesdistricten via een meerderheidsstelsel en députés die zijn gekozen op een nationale lijst via evenredige vertegenwoordiging, respectievelijk 85% en 15% van de in totaal 404 députés (8).

Geen voorkeursstem De burger brengt zijn tweede stem uit op een nationale lijst. Op die lijst staan de kandidaten van eenzelfde politieke partij of van politieke partijen die met elkaar één lijst zijn aangegaan. De burger stemt op een lijst. Hij kan dus geen voorkeursstem uitbrengen, bijvoorbeeld door op een kandidaat op de lijst te stemmen. De volgorde op de lijst bepaalt welke kandidaten député worden: als een lijst genoeg stemmen krijgt voor tien zetels, dan worden de eerste tien kandidaten op de lijst député (9).

Kiesdrempel Er zijn 61 zetels te verdelen over de nationale lijsten. Een lijst heeft dus iets minder dan 2% van de stemmen nodig voor een député. Echter: er geldt een kiesdrempel van 5%. Een lijst heeft dus 5% van de stemmen nodig om députés in de Assemblée nationale te krijgen. Een lijst die minder stemmen krijgt, krijgt geen enkele député (10).

Man/vrouw Een lijst moet afwisselend uit mannen en vrouwen bestaan (11).

Parlementaire steun nodig voor wetsvoorstel Voor invoering van het voorgestelde gemengd kiesstelsel van de Assemblée nationale is – als het erop aankomt – uiteindelijk alleen steun nodig van de Assemblée nationale. Het zijn namelijk wetswijzigingen met de status van loi ordinaire. Daarvoor is op grond van de Franse Grondwet niet per se steun nodig van de Sénat (12).

NOTEN

Onderstaande wetsbepalingen zijn afkomstig van DILA. Code electoral 31.03.2018 https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070239. Constitution 06.03.2017 https://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Constitution. Onderstaande wetsvoorstellen met officiële toelichting zijn afkomstig van de officiële site van de Assemblée nationale.

1: zie over het bestaande kiesstelsel mijn bijdrage Wijziging kiesstelsel Franse parlement: deel I

3: artikel 24 Constitution luidt gedeeltelijk: Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. Il comprend l’Assemblée nationale et le Sénat.

4: dagblad Le Figaro, 5 april 2018

5: Artikel 24 Constitution: Les députés à l’Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept, sont élus au suffrage direct.

6: Artikel L 124 Code électoral: Le vote a lieu par circonscription. Artikel L 125 Code électoral (gedeeltelijk): Les circonscriptions sont déterminées conformément aux tableaux n° 1 pour les départements.

7: Artikel L 123 Code électoral: Les députés sont élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. Artikel 126 Code électoral (gedeeltelijk): Nul n’est élu au premier tour de scrutin s’il n’a réuni :1° La majorité absolue des suffrages exprimés; 2° Un nombre de suffrages égal au quart du nombre des électeurs inscrits. Au deuxième tour la majorité relative suffit.

8: N° 976 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUINZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 23 mai 2018. PROJET DE LOI pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, CHAPITRE IER Réforme de l’élection des députés, 1er Article, luidt (gedeeltelijk). « III. – Dans une circonscription unique, soixante et un députés sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle. Le scrutin a lieu le jour du premier tour de scrutin mentionné au I. ».

Het totale aantal députés wordt in de wetsvoorstellen met 30% verlaagd, van 577 nu tot 404 straks, zie daarover mijn bijdrage Wetsvoorstel verlaging aantal leden Franse parlement

9: N° 976 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUINZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 23 mai 2018. PROJET DE LOI pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, CHAPITRE IER Réforme de l’élection des députés, 1er Article, luidt gedeeltelijk: Dans une circonscription unique, soixante et un députés sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, sans panachage ni vote préférentiel. Le scrutin a lieu le jour du premier tour de scrutin mentionné au I. Dans les circonscriptions mentionnées au II et au III de l’article L. 123, les sièges sont attribués aux candidats d’après l’ordre de présentation sur chaque liste.

10: N° 976 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUINZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 23 mai 2018. PROJET DE LOI pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, CHAPITRE IER Réforme de l’élection des députés, 1er Article, luidt gedeeltelijk: « Les listes qui n’ont pas obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés ne sont pas admises à la répartition des sièges.

11: N° 976 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUINZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 23 mai 2018. PROJET DE LOI pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, CHAPITRE IER Réforme de l’élection des députés, Article 2, luidt gedeeltelijk: « La liste est composée alternativement d’un candidat de chaque sexe.

12: Artikel 46 is dan niet van toepassing. Article 45 Constitution wel, en dat luidt (gedeeltelijk): Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux Assemblées, le Premier ministre (a) la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. Si la commission mixte ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun ou si ce texte n’est pas adopté, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement.

Wetsvoorstel verlaging aantal leden Franse parlement

JEUDI LE 31 MAI 2018 Mijn bijdrage van 13 april ging over het huidige aantal parlementariërs en de parlementaire steun die nodig is om dat aantal te wijzigen (1). Vandaag komen aan bod de wetsvoorstellen die de Franse regering op 23 mei bij de Assemblée nationale heeft ingediend ter wijziging van het aantal parlementariërs.

Twee wetsvoorstellen Er zijn twee wetsvoorstellen ingediend: een loi organique en een loi ordinaire. Beide willen de Kieswet wijzigen, Code électoral.

Loi organique Hierin wordt het aantal parlementariërs verlaagd, zowel in de Assemblée nationale als in de Sénat. De Assemblée nationale zal bestaan uit 404 leden in plaats van 577 nu (2). De Sénat zal bestaan uit 244 in plaats van 326 nu (3). Dat betekent een verlaging in beide Kamers met 30%.

De regering wil daarmee de kwaliteit van het parlement verbeteren (4).

Ingangsdatum voor Assemblée nationale De regering wil dat de verkleining van de Assemblée nationale ingaat bij eerstvolgende algemene verkiezingen (5). Dat is in 2022, tenzij de Président de Kamer voortijdig ontbindt (6).

Ingangsdatum voor Sénat De voorgestelde ingangsdatum voor de verkleining van de senaat is minder eenvoudig. Dat heeft te maken met de wens om ook voor de senaat met één ingangsdatum te volstaan. Die wens maakt het ingewikkeld, omdat de senaat om de drie jaar voor de helft wordt gekozen. Dat is al jaren het geval en dat blijft zo. Bij senaatsverkiezingen worden in elk departement een of enkele senatoren worden gekozen. Die senatoren worden gekozen door de kiezers uit dat departement. De zittingsduur van een senator is (en blijft) zes jaar (7).

De regering wenst dat de verkleining van de senaat voor de hele senaat in september 2021 ingaat. Voor één keer zullen dan verkiezingen worden gehouden voor de hele senaat. De zittende senatoren zijn gekozen in 2014 of 2017. Hun termijnen lopen dus af in 2020 respectievelijk 2023. Daarom stelt de regering voor om de zittingsduur van de senatoren die in 2014 zijn gekozen met een jaar te verlengen en die van de senatoren gekozen in 2017 met twee jaar te verkorten (8). Daarna moet de gewone gang van zaken weer gaan gelden, dat wil zeggen dat de senaat bij helft om de drie jaar wordt vernieuwd. Daarom stelt de regering ook voor om de zittingsduur van de senatoren die in 2021 zijn gekozen in departementen waarvoor eigenlijk in 2020 verkiezingen hadden moeten worden gehouden voor deze ene keer te verkorten tot drie jaar (9).

De regering opteert voor september 2021, omdat er dan recente verkiezingen zijn geweest voor gemeenteraden, departementale raden en regionale raden (10).

Het electoraat voor de senaatsverkiezingen wordt namelijk niet gevormd door de burgers maar door de gekozen volksvertegenwoordigers in de regionale en departementale raden en vooral de gemeenteraadsleden (11).

Voor de vermindering van het aantal senatoren is (altijd) ook instemming nodig van de Sénat, want het gaat hier om een (wijziging van de) loi organique die betrekking heeft op de senaat (12). Uiteraard is de instemming van de Assemblée nationale (altijd) nodig.

Loi ordinaire In Frankrijk worden parlementariërs gekozen in kiesdistricten (13). In elk kiesdistrict, circonscription, wordt één volksvertegenwoordiger voor de Assemblée nationale (député) en een of enkele senatoren gekozen. In het hierboven besproken wetsvoorstel daalt het aantal parlementariërs met eenderde. Zowel het aantal députés als het aantal senatoren wordt met eenderde verminderd. Dus zal ook het aantal kiesdistricten moeten verminderen. Dat impliceert grotere kiesdistricten en andere grenzen voor een kiesdistrict. Het tweede wetsvoorstel houdt in dat het parlement de regering machtigt om de nieuwe districtgrenzen per ordonnance te regelen. Dat wetsvoorstel houdt dus een loi d’habilitation à légiférer par ordonnance in. Een ordonnance is een regeringswet in plaats van een parlementaire wet (14). In de onderhavige ordonnance zal de regering er in elk geval voor moeten zorgen dat in elk departement minstens één senator wordt gekozen en één député. En als een departement uit meer dan één kiesdistrict bestaat, zal de regering er bovendien voor moeten zorgen dat geen enkel kiesdistrict 20% meer of minder inwoners heeft dan het gemiddelde aantal inwoners in dat departement. Deze en andere eisen voor de ordonnance waarin de nieuwe kiesdistrictsgrenzen worden geregeld, staan in (het wetsvoorstel voor) de machtigingswet, la loi d’habilitation à légiférer par ordonnance (15).

NOTEN

Onderstaande wetsbepalingen zijn afkomstig van DILA: Code electoral 31.03.2018https://www.legifrance.gouv.fraffichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070239 en Constitution 06.03.2017 https://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Constitution.

Onderstaande wetsvoorstellen met officiële toelichting zijn afkomstig van de officiële site van de Assemblée nationale.

1: zie mijn bijdrage van 13 april: Verlaging aantal leden Franse parlement: deel I

2: Artikel LO 119 Code électoral luidt nu: Le nombre des députés est de cinq cent soixante-dix-sept.

Wetsvoorstel 977 artikel I. luidt: À l’article L.O. 119 du code électoral le nombre : « cinq cent soixante-dix-sept » est remplacé par le nombre : « quatre cent quatre ».

3: Artikel LO 274 Code électoral luidt nu: Le nombre des sénateurs élus dans les départements est de trois cent vingt-six.

Wetsvoorstel Pouvoirs publics: démocratie plus représentative, responsable et efficace, no 977 Artikel II luidt: À l’article L.O. 274 du même code les mots : « élus dans les départements est de 326. » sont remplacés par les mots : « est de deux cent quarante-quatre. » Dit aantal is exclusief de senatoren gekozen in de overzeese gebiedsdelen en door de Fransen in het buitenland.

4: Wetsvoorstel 977, Schriftelijke toelichting van de regering (EXPOSÉ DES MOTIFS), bladzijde 3: ”La réduction du nombre de parlementaires vise avant tout à améliorer la qualité du travail législatif.”

5: Wetsvoorstel 977 article 14/I luidt (gedeeltelijk): Les dispositions du I de l’article prennent effet à l’occasion du prochain renouvellement général de l’Assemblée nationale.

6: Artikel 12 Constitution luidt (gedeeltelijk): Le Président de la République peut, après consultation du Premier ministre et des Présidents des Assemblées, prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale. Les élections générales ont lieu vingt jours au moins et quarante jours au plus après la dissolution.

7: Artikel LO 275 Code électoral luidt: Les sénateurs sont élus pour six ans.

Artikel LO 276 Code électoral luidt (gedeeltelijk): Le Sénat est renouvelable par moitié.

Artikel L 294 Code électoral: Dans les départements où sont élus deux sénateurs ou moins, l’élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours. Nul n’est élu sénateur au premier tour du scrutin s’il n’a réuni: 1° La majorité absolue des suffrages exprimés ; 2° Un nombre de voix égal au quart des électeurs inscrits. Au second tour de scrutin, la majorité relative suffit. En cas d’égalité des suffrages, le plus âgé des candidats est élu.

Artikel L 295 Code électoral: Dans les départements où sont élus trois sénateurs ou plus, l’élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. Sur chaque liste, les sièges sont attribués aux candidats d’après l’ordre de présentation.

8: Wetsvoorstel 977 artikel 14/IV. Luidt (gedeeltelijk) Les dispositions du II de l’article prennent effet lors du renouvellement des séries du Sénat en septembre 2021.

Wetsvoorstel artikel 14/V. Luidt (gedeeltelijk): Par dérogation à l’article L.O. 275 du code électoral : 1° Le mandat des sénateurs de la série 1 élus en septembre 2017 prend fin en septembre 2021; 2° Le mandat des sénateurs de la série 2 élus en septembre 2014 est prorogé jusqu’en septembre 2021; 3° Le mandat des sénateurs de la série 2 renouvelée en septembre 2021 prend fin en septembre 2024.

Wetsvoorstel 977, Schriftelijke toelichting van de regering (EXPOSE DES MOTIFS), bladzijde 8 en 9: En effet, afin d’éviter une entrée en vigueur progressive de la réduction du nombre de sénateurs à chaque renouvellement partiel du Sénat, ce qui conduirait à un déséquilibre excessif entre les deux séries, il est nécessaire de prévoir une entrée en vigueur concomitante pour les deux séries.

9: Wetsvoorstel 977 artikel 14/IV. Luidt (gedeeltelijk): 3° Le mandat des sénateurs de la série 2 renouvelée en septembre 2021 prend fin en septembre 2024.

10: Wetsvoorstel 977, Schriftelijke toelichting van de regering (EXPOSE DES MOTIFS), bladzijde 8 en 9: Ainsi, le mois de septembre 2021 est la date la plus appropriée pour opérer le renouvellement intégral du Sénat sur la base des nouveaux effectifs. À cette date, le collège électoral sénatorial tiendra compte du résultat des différents scrutins locaux (renouvellement général des conseils municipaux de 2020, élections départementales et régionales de mars 2021).

11: Artikel L 280 Code électoral (gedeeltelijk): La composition du collège électoral appelé à élire les sénateurs assure, dans chaque département, la représentation des différentes catégories de collectivités territoriales et de la diversité des communes, en tenant compte de la population qui y réside. Ce collège électoral est composé : 1° Des députés et des sénateurs ; 2° Des conseillers régionaux de la section départementale correspondant au département; 3° Des conseillers départementaux ; 4° Des délégués des conseils municipaux ou des suppléants de ces délégués.

Artikel L 284 Code électoral (gedeeltelijk): Les conseils municipaux élisent parmi leurs membres dans les communes de moins de 9 000 habitants: un délégué pour les conseils municipaux de sept et onze membres; trois délégués pour les conseils municipaux de quinze membres; cinq délégués pour les conseils municipaux de dix-neuf membres; sept délégués pour les conseils municipaux de vingt-trois membres; quinze délégués pour les conseils municipaux de vingt-sept et vingt-neuf membres.

Artikel L 285 Code électoral: Dans les communes de 9 000 habitants et plus, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit. En outre, dans les communes de plus de 30 000 habitants, les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 800 habitants en sus de 30 000.

12: Artikel 46 Constitution luidt (gedeeltelijk): Les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées. Zie in gelijke zin het advies van de Conseil d’État, bladzijde 3: Le nombre de sénateurs sera réduit de 348 à 244. Le Conseil d’Etat observe qu’une telle disposition doit, dans le cadre de l’article 46 de la Constitution, être votée dans les mêmes termes par les deux assemblées.

13: Voor de Assemblée nationale gaat dit volgens de hier besproken wetsvoorstellen straks niet meer helemaal op, zie daarover mijn volgende bijdrage.

14: Zie over ordonnances in het algemeen mijn bijdrage van 15 maart: Veel slechtere arbeidsvoorwaarden voor treinpersoneel buiten Frans parlement om .

15: Wetsvoorstel Pouvoirs publics: démocratie plus représentative, responsable et efficace, no 976, Chapitre III, Habilitation à légiférer par ordonnance, Article 6 luidt (gedeeltelijk): I. – Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est habilité à prendre par ordonnance, dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la présente loi, toute mesure relevant du domaine de la loi permettant: nombre de députés élus par département. Le nombre de députés ne peut être inférieur à un pour chacun d’eux ; 2° De déterminer en conséquence, par un nouveau tableau n° 1 bis annexé au code électoral, la délimitation des circonscriptions législatives des départements, 7° De déterminer le nombre de sénateurs par département. Le nombre de sénateurs ne peut être inférieur à un pour chaque département.

II. – Les opérations conduites en vertu du I se conforment aux principes suivants : 1° Elles sont mises en oeuvre sur des bases essentiellement démographiques, sous réserve des adaptations justifiées par des motifs d’intérêt général ; 3° En aucun cas la population d’une circonscription ne peut s’écarter de plus de 20 % de la population moyenne des circonscriptions du département.

Wetsvoorstel wijziging amendementsrecht Franse parlement

VENDREDI, LE 11 MAI 2018. Op 30 maart berichtte ik (Verlaging aantal leden Franse parlement: deel I) dat de Franse regering een wetsvoorstel voorbereidt waarin het amendementsrecht van het parlement aanzienlijk wordt beperkt. Een amendement is een wijziging van een wetsvoorstel zoals dat door de regering is ingediend. In het Franse parlement hebben beide kamers een amendementsrecht. Een kleine week later deelt de regering mee dat het plan voor een aanzienlijke beperking wordt geschrapt (1). Afgelopen woensdag is het wetsvoorstel ingediend bij de Assemblée nationale: Projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (no 911). Daarin wordt het amendementsrecht weliswaar verder beperkt, maar minder ver dan oorspronkelijk was gepland.

Grondwetswijziging Beperking van het amendementsrecht is slechts een deel van de institutionele hervormingen (réforme des institutions) die de regering wil doorvoeren. Voor een beperking van het amendementsrecht is een grondwetswijziging nodig, zie de bijdrage van 30 maart. Het wetsvoorstel bevat dan ook een voorstel om de Grondwet te wijzigen.

Drie extra beperkingen Ik tel drie extra beperkingen ten opzichte van de bestaande situatie (2). Een gaat over het moment van indiening van een amendement. De andere twee gaan over de inhoud van een amendement. Het amendement mag geen materie bevatten dat de uitvoerende macht per décret (president en premier) of arrêté (minister) mag regelen. Het amendement dat dit toch doet, is ontoelaatbaar. Als ik het goed zie, is deze tweede ”extra” beperking vooral een aangescherpte formulering van een bestaande beperking. In deze bijdrage ga ik nu uitgebreider in op de derde extra beperking.

Direct verband In het voorstel wordt de Grondwet zodanig gewijzigd dat het amendement een direct verband moet hebben met het wetsvoorstel zoals dat door de regering is ingediend. Het amendement dat daaraan niet voldoet, is ontoelaatbaar(3). Nu eist de Grondwet slechts dat het amendement een verband heeft met het wetsvoorstel. Dat verband mag ook indirect zijn (4).

Motivering De Franse regering wil met deze grondwetswijziging bijdragen aan een beter parlementair debat en daardoor aan betere wetten (5).

Nederland Het Nederlandse amendementsrecht van de Tweede Kamer is evenmin onbeperkt, maar de beperkingen gaan minder ver dan in de huidige Franse situatie, zie de bijdrage van 30 maart. De voorgestelde Franse grondwetswijziging zal ertoe leiden dat die verschillen nog groter worden.

NOTEN

1: Dagblad Le Figaro 5 april 2018

2: Zie de voorgestelde artikelen 41 en 42 Constitution

3: Artikel 41 Constitution zoals het in het wetsvoorstel luidt (gedeeltelijk): ”Les amendements qui sont sans lien direct avec le texte déposé ne sont pas recevables.”

4: Artikel 45 Constitution zoals het nu luidt (gedeeltelijk): ”Tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé.”

5: Exposé des motifs, bladzijde 6 luidt (gedeeltelijk):” Le texte propose de mieux définir la notion de ”cavalier législatif” afin que le débat législatif se tienne sur le projet en discussion et non sur des éléments périphériques. Ce faisant, le Parlement pourra débattre de manière plus approfondie sur les amendements qui ont une réelle portée et la loi adoptée sera de meilleure qualité.”

Wijziging kiesstelsel Franse parlement: deel I

VENDREDI LE 27 AVRIL 2018. De Franse regering heeft begin april haar plannen voor staatsrechtelijke hervormingen, réforme des institutions, verder uiteengezet. Er zijn onder andere plannen voor de invoering van een kiesstelsel met beperkte evenredige vertegenwoordiging. De wetsvoorstellen hiervoor worden in mei ingediend (1). Wat voor stelsel is er nu? Welke parlementaire steun is er nodig voor wijzigingen via de parlementaire weg?

Parlement Het Franse parlement zetelt in Parijs en bestaat uit twee kamers: Assemblée nationale en Sénat (2). Voor parlementaire wetswijzigingen is altijd steun nodig in de Assemblée nationale maar niet altijd in de Sénat. In de Assemblée nationale heeft de grootste regeringspartij La République En Marche (LREM) de absolute meerderheid. Wetsvoorstellen van de regering zullen hier dus op voldoende steun kunnen rekenen. In de Sénat is LREM een kleine partij, terwijl oppositiepartij Les Républicains met stip de grootste is; het is afwachten of en in hoeverre wetsvoorstellen ook hier op voldoende steun kunnen rekenen (3).

Stelsel Assemblée nationale In de Grondwet is geregeld (4) dat de burgers de kiezers zijn van de députés: het zijn dus rechtstreekse verkiezingen. In de Kieswet is geregeld (5) dat voor de verkiezing van de députés Frankrijk verdeeld is over honderden kiesdistricten, circonscriptions geheten. Er zijn er 577, dat is inclusief de districten buiten Europa. Voor die verkiezing geldt dus een districtenstelsel. In elk kiesdistrict wordt slechts één député gekozen. Heel af en toe valt het kiesdistrict samen met een departement. De meeste departementen bestaan echter uit meerdere kiesdistricten, sommige departementen hebben er zelfs meer dan 20. Vaker valt het kiesdistrict samen met een gemeente. Een gemeente kan ook uit meerdere kiesdistricten bestaan. De burgers in een district zijn de kiezers.

In de Kieswet is ook geregeld (6) dat de député in het kiesdistrict wordt gekozen door middel van een meerderheidsstelsel, scrutin majoritaire. Gekozen is de député die de meerderheid van de stemmen krijgt. Soms is er al een winnaar na één verkiezingsronde; in andere gevallen is een tweede ronde nodig. Voor een overwinning in de eerste ronde moet de kandidaat in elk geval 50% van de stemmen halen, dat heet de absolute meerderheid. Als dat niet lukt en een tweede ronde nodig is, hoeft de winnaar in de tweede ronde slechts de meeste stemmen te halen, dat heet de relatieve meerderheid.

Parlementaire steun nodig voor wijziging Assemblée nationale? Voor wijziging/afschaffing van de rechtstreekse verkiezing is steun nodig van beide kamers, omdat daarvoor een grondwetswijziging nodig is (7). Voor wijziging/afschaffing van het districtenstelsel en het meerderheidsstelsel is uiteindelijk alleen steun nodig van de Assemblée nationale, omdat daarvoor slechts de Kieswet moet worden gewijzigd (8).

Stelsel Sénat In de Grondwet is geregeld (9) dat de senatoren – anders dan de députés – niet rechtstreeks door de burgers worden gekozen maar dat zij in getrapte verkiezingen worden gekozen. Ook is daarin geregeld (10) dat de senaat de vertegenwoordiging van de lagere overheden is. In de Kieswet is geregeld (11) dat voor de verkiezing van de senatoren Frankrijk is verdeeld in kiesdistricten, net als voor de verkiezing van de députés, maar wel in veel minder kiesdistricten: ongeveer 100 kiesdistricten. Het overgrote deel van die districten valt samen met een departement. Het departement is dus meestal ook een kiesdistrict. In bijna alle departementen worden niet 1 maar minstens 2 senatoren gekozen.

In de Kieswet staat (12) dat het vooral gemeenteraadsleden zijn of afgevaardigden van gemeenteraden die een senator kiezen. Het gaat hier om raadsleden of raden van gemeenten die in het kiesdistrict liggen. De burgers hebben op hun beurt die gemeenteraadsleden gekozen.

In de Kieswet staat verder (13) dat sommige kiesdistricten slechts 1 of 2 senatoren kiezen; in de andere kiesdistricten worden 3 of meer senatoren gekozen. In het kiesdistrict waarin 1 of 2 senatoren worden gekozen, geldt het meerderheidsstelsel, scrutin majoritaire. Alleen de senator die de meerderheid van de stemmen haalt, is gekozen.

De meeste senatoren worden echter gekozen in kiesdistricten die 3 of meer senatoren leveren. In de Kieswet is geregeld (14) dat in die kiesdistricten het stelsel van evenredige vertegenwoordiging geldt, représentation proportionnelle. Een kandidaat heeft dan geen meerderheid van de stemmen nodig om gekozen te worden. Hij is gekozen als hij een bepaald percentage van de stemmen haalt die in het district zijn uitgebracht: elke senator die de kiesdeler haalt, is gekozen. De kiesdeler is het quotiënt van het totaal aantal uitgebrachte stemmen in het district en het totaal aantal senatoren dat het district levert.

Parlementaire steun nodig voor wijziging senaat? Voor wijziging van de getrapte verkiezing is een grondwetswijziging nodig, en dus altijd de steun van beide kamers nodig (15). Voor uitbreiding (of beperking) van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging, lijkt mij geen steun van de senaat nodig, omdat daarvoor slechts de Kieswet gewijzigd hoeft te worden en deze Kieswet bepalingen geen bijzondere status hebben. Die wetsbepalingen zijn met name geen loi organique (15). En wat er nodig is voor wijzigingen in de samenstelling van de kiezers (nu: vooral gemeenteraadsleden) en voor wijziging/afschaffing van het districtenstelsel? Als ik me beperk tot de bewoordingen van de Grondwet en de Kieswet, denk ik dat ook hiervoor de steun nodig is van de senaat, maar ik heb zo mijn twijfels.

Conclusie: Voor de verkiezing van de Assemblée nationale geldt dus een districtenstelsel. In elk district kiezen de burgers één député door middel van een meerderheidsstelsel. Een departement bestaat uit meerdere districten. Ook voor de verkiezing van de Sénat geldt een districtenstelsel. In veruit de meeste districten worden twee of meer senatoren gekozen. De meeste senatoren worden in hun district niet door middel van een meerderheidsstelsel maar door middel van het stelsel evenredige vertegenwoordiging gekozen. Bij de senaat is dus al sprake van een zekere mate van evenredige vertegenwoordiging, maar dat is dan op het niveau van een kiesdistrict. Kiesdistrict is het departement.

NOTEN

Onderstaande wetsbepalingen zijn afkomstig van DILA. Code electoral 31.03.2018

https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070239

Constitution 06.03.2017 https://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Constitution

1: dagblad Le Figaro, 5 april 2018

2: artikel 24 Constitution

3: dagblad Le Figaro, 5 april 2018

4: Artikel 24 Constitution: Les députés à l’Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept, sont élus au suffrage direct.

5: Artikel L 124 Code électoral: Le vote a lieu par circonscription. Artikel L 125 Code électoral (gedeeltelijk): Les circonscriptions sont déterminées conformément aux tableaux n° 1 pour les départements.

6: Artikel L 123 Code électoral: Les députés sont élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. Artikel 126 Code électoral (gedeeltelijk): Nul n’est élu au premier tour de scrutin s’il n’a réuni :1° La majorité absolue des suffrages exprimés; 2° Un nombre de suffrages égal au quart du nombre des électeurs inscrits. Au deuxième tour la majorité relative suffit.

7: Artikel 89 Constitution (gedeeltelijk): L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement. Le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques.

8: Article 45 Constitution (gedeeltelijk): Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique.

Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux Assemblées, le Premier ministre (a) la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. Si la commission mixte ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun ou si ce texte n’est pas adopté, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement.

9: Artikel 24 Constitution (gedeeltelijk): Le Sénat, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit, est élu au suffrage indirect.

10: Artikel 24 Constitution (gedeeltelijk): Le Sénat, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit, est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République.

11: Artikel L 279 Code électoral: Les sièges des sénateurs représentant les départements sont répartis conformément au tableau n° 6 annexé au présent code. Tableau no 6 Election des sénateurs.

12: Artikel L 280 Code électoral (gedeeltelijk): La composition du collège électoral appelé à élire les sénateurs assure, dans chaque département, la représentation des différentes catégories de collectivités territoriales et de la diversité des communes, en tenant compte de la population qui y réside. Ce collège électoral est composé : 1° Des députés et des sénateurs ; 2° Des conseillers régionaux de la section départementale correspondant au département; 3° Des conseillers départementaux ; 4° Des délégués des conseils municipaux ou des suppléants de ces délégués.

Artikel L 284 Code électoral (gedeeltelijk): Les conseils municipaux élisent parmi leurs membres dans les communes de moins de 9 000 habitants: un délégué pour les conseils municipaux de sept et onze membres; trois délégués pour les conseils municipaux de quinze membres; cinq délégués pour les conseils municipaux de dix-neuf membres; sept délégués pour les conseils municipaux de vingt-trois membres; quinze délégués pour les conseils municipaux de vingt-sept et vingt-neuf membres.

Artikel L 285 Code électoral: Dans les communes de 9 000 habitants et plus, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit. En outre, dans les communes de plus de 30 000 habitants, les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 800 habitants en sus de 30 000.

13: Artikel L 294 Code électoral: Dans les départements où sont élus deux sénateurs ou moins, l’élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours. Nul n’est élu sénateur au premier tour du scrutin s’il n’a réuni: 1° La majorité absolue des suffrages exprimés ; 2° Un nombre de voix égal au quart des électeurs inscrits. Au second tour de scrutin, la majorité relative suffit. En cas d’égalité des suffrages, le plus âgé des candidats est élu.

14: Artikel L 295 Code électoral: Dans les départements où sont élus trois sénateurs ou plus, l’élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. Sur chaque liste, les sièges sont attribués aux candidats d’après l’ordre de présentation.

15: Artikel 89 Constitution (gedeeltelijk): L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement. Le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques. Article 45 Constitution (gedeeltelijk): Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux Assemblées, le Premier ministre (a) la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. Si la commission mixte ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun ou si ce texte n’est pas adopté, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. Article 46 Constitution (gedeeltelijk): Les lois auxquelles la Constitution confère le caractère de lois organiques sont votées et modifiées dans les conditions suivantes. La procédure de l’article 45 est applicable. Les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Verlaging aantal leden Franse parlement: deel I

VENDREDI LE 13 AVRIL 2018. De Franse regering heeft vorige week haar plannen voor staatsrechtelijke hervormingen, réforme des institutions, verder uiteengezet. Ze gaan onder andere over de invoering van een kiesstelsel met beperkte evenredige vertegenwoordiging en over minder parlementariërs. De wetsvoorstellen hiervoor worden in mei ingediend (1). Hoeveel parlementariërs zijn er nu en welke parlementaire steun nodig is om dat aantal te verlagen?

Parlement Het Franse parlement zetelt in Parijs en bestaat uit twee kamers: Assemblée nationale en Sénat (2). Voor parlementaire wetswijzigingen is altijd steun nodig in de Assemblée nationale maar niet altijd in de Sénat. In de Assemblée nationale heeft de grootste regeringspartij La République En Marche (LREM) de absolute meerderheid. De wetsvoorstellen kunnen hier dus waarschijnlijk op voldoende steun rekenen. In de Sénat is LREM een kleine partij, terwijl oppositiepartij Les Républicains met stip de grootste is; het is afwachten of en in hoeverre de wetsvoorstellen hier op voldoende steun kunnen rekenen (3).

Ook het Nederlandse parlement te Den Haag bestaat uit twee kamers: Tweede Kamer en Eerste Kamer (4a). Een wetsvoorstel in Nederland heeft altijd de steun nodig van beide kamers (4b).

Sénat: aantal leden Deze kamer bestaat uit 348 leden; een Kamerlid heet sénateur. In de Franse grondwet is slechts het maximum aantal senatoren geregeld. Ook dat is 348 (5). Er is voor een verlaging van het aantal leden dus geen grondwetswijziging nodig. Voor een grondwetswijziging is namelijk altijd de steun van beide kamers nodig (6a). Het aantal van 348 leden (niet meer maar ook niet minder) is echter vastgelegd in de Franse Kieswet, Code électoral (6b). Deze wetsbepaling is niet afkomstig uit een gewone wet maar uit een zogenaamde loi organique. Dat is belangrijk, want voor parlementaire wijziging van een loi organique is ook de steun van de senaat nodig, mits die wetsbepaling mede betrekking heeft op de senaat (7). Een parlementaire wetswijziging waardoor het aantal senatoren wordt verlaagd, heeft (mede) betrekking op de senaat. Daarvoor is dus de steun van beide kamers nodig.

De Nederlandse Eerste Kamer bestaat uit 75 leden; dat aantal (niet meer en niet minder) is in de Grondwet vastgelegd (8a). Voor grondwetswijziging is steun van beide Kamers nodig (8b).

Assemblée nationale: aantal leden Deze kamer bestaat uit 577 leden; een Kamerlid heet député. In de Franse grondwet is ook nu weer slechts het maximum aantal geregeld. Ook dat is 577 (9). Er is voor een verlaging van het aantal députés dus geen grondwetswijziging nodig. Het aantal van 577 (niet meer maar ook niet minder) is ook weer geregeld in de Franse Kieswet (10). Ook die wetsbepaling is afkomstig uit een loi organique. Echter, het aantal députés heeft geen betrekking op de senaat. Daarom neem ik aan dat daarvoor uiteindelijk geen steun nodig is in de senaat; bespreking in de senaat is echter wel nodig (11).

De Nederlandse Tweede Kamer bestaat uit 150 leden. In de Nederlandse grondwet is dat aantal vastgelegd (niet meer en niet minder) (12). Voor grondwetswijziging is steun van beide Kamers nodig.

NOTEN

1: dagblad Le Figaro, 5 april 2018

2: artikel 24 Constitution

3: dagblad Le Figaro, 5 april 2018

4a: artikel 51 Grondwet

4b: artikel 81 Grondwet

5: artikel 24 Constitution

6a: artikel 89 Constitution

6b: artikel LO 119 Code électoral: daarin staat het aantal van 326 senatoren, maar dit aantal is exclusief de senatoren gekozen door de overzeese gebiedsdelen en de Fransen in het buitenland

7: artikel 46 en 45 Constitution

8a: artikel 51 Grondwet

8b: artikel 137 en 81 Grondwet

9: artikel 24 Constitution

10: artikel LO119 Code électoral

11: artikel 46 en 45 Constitution

12: artikel 51 Grondwet

Het amendementsrecht van het Franse parlement: deel I

Jeudi, le 29 mars 2018. De Franse regering bereidt een wetsvoorstel voor waarin het amendementsrecht van het parlement aanzienlijk wordt beperkt; dit wetsvoorstel zal waarschijnlijk begin mei worden ingediend (1). In dit deel van mijn bijdrage gaat het over het geldend amendementsrecht. In het tweede deel gaat het over het wetsvoorstel.

Parlement Het nationale Franse parlement bestaat net als de Nederlandse Staten-Generaal uit twee kamers: Assemblée nationale (Tweede Kamer) en Sénat (Eerste Kamer) (2).

Totstandkoming van een wet Zowel in Frankrijk als in Nederland moeten beide kamers worden betrokken bij de vaststelling van wetten (3). De Franse regering mag een wetsvoorstel bij elke kamer indienen (4); de Nederlandse regering mag een wetsvoorstel alleen bij de Tweede Kamer indienen (5).

Amendement Een amendement is een wijziging van het wetsvoorstel zoals dat door de regering is ingediend. In het Franse parlement hebben beide kamers een amendementsrecht (6), terwijl dat recht in het Nederlandse parlement is voorbehouden aan de Tweede Kamer (7).

Frans amendement Beide kamers in Frankrijk kunnen het wetsvoorstel van de regering wijzigen. Elke kamer kan andere wijzigingen aanbrengen. Daardoor kan het wetsvoorstel dat in de ene kamer wordt aangenomen verschillen van het wetsvoorstel dat in de andere kamer is aangenomen. Ter illustratie: de regering dient het wetsvoorstel in bij de Assemblée nationale; deze kamer wijzigt artikel 3; vervolgens gaat het gewijzigde wetsvoorstel naar de Sénat; de Sénat wijzigt artikel 4 en neemt de wijziging van artikel 3 al dan niet over. De artikelen 3 en 4 verschillen daardoor in de aangenomen versies van het wetsvoorstel. In dat geval wordt het wetsvoorstel zoals het door de Sénat is aangenomen, nogmaals behandeld in de Assemblée nationale. Enzovoorts. Als beide kamers twee keer verschillende versies hebben aangenomen, wordt een commissie ingesteld die bestaat uit leden van beide kamers, van elke kamer evenveel: commission mixte paritaire. Taak van deze commissie is om tot een gemeenschappelijke versie van het wetsvoorstel te komen. Vervolgens wordt in beide kamers over die versie gestemd. Nu kan het gebeuren dat het de commissie niet lukt om tot een gemeenschappelijke versie te komen of dat die versie vervolgens niet in beide kamers wordt aangenomen. De regering mag in dat geval de Sénat buiten spel zetten en het aannemen van het wetsvoorstel alleen van de Assemblée nationale laten afhangen (8). Er zijn uitzonderingen op het recht van de regering om de Sénat buiten spel te zetten (9). De Nederlandse regering kan de Eerste Kamer nooit buiten spel zetten (10).

Beperkingen aan het geldend amendementsrecht Het Frans amendementsrecht is in het geldend recht niet onbeperkt. Ontoelaatbaar is ten eerste het amendement dat leidt tot minder belastinginkomsten of tot meer overheidstaken (charge publique) (11). Ontoelaatbaar is ook het amendement dat geen onderwerp is dat door een parlementaire moet worden geregeld (n’est pas du domaine de la loi), hetzij nooit (12) hetzij na parlementaire goedkeuring (13), dit ter beoordeling van de Kamervoorzitter en de regering (14). Ook ontoelaatbaar is het amendement als er geen verband bestaat tussen de materie van het amendement en die van het wetsvoorstel; een indirect verband voldoet (15). Ten slotte is ontoelaatbaar het amendement dat na opening van het plenaire debat wordt ingediend (16). Verder mag de regering verlangen dat alleen wordt gestemd over de amendementen die de regering heeft overgenomen; in dat geval wordt evenmin over de afzonderlijke artikelen van het wetsvoorstel gestemd en wordt in plaats daarvan het hele wetsvoorstel in een keer in stemming gebracht (17). Een amendement moet schriftelijk worden ingediend en zijn voorzien van een summiere motivering (18).

Het Nederlandse amendementsrecht is ook niet onbeperkt, maar wel veel minder beperkt dan het Franse nu al is. Het amendement is in Nederland slechts ontoelaatbaar, indien het een strekking heeft tegengesteld aan die van het voorstel van wet, of indien er tussen de materie van het amendement en die van het voorstel geen rechtstreeks verband bestaat, dit ter beoordeling van de Kamer (19). Deze beperking staat bovendien niet in de Grondwet of in een parlementaire wet, maar is opgenomen in een regeling die de Tweede Kamer zelf heeft vastgesteld (20).

NOTEN

1: Dagblad Le Monde 14 maart 2018

2: Artikel 24 Constitution en artikel 51 Grondwet

3: Artikel 45 Constitution en artikel 81 Grondwet

4: Artikel 45 Constitution

5: Artikel 83 Grondwet

6: Artikel 44 Constitution

7: Artikelen 84 en 85 Grondwet

8: Artikel 45 Constitution

9: Artikel 46 Constitution

10: Artikel 81 Grondwet

11: Artikel 40 Constitution

12: Artikel 41 Constitution

13: Artikel 41 juncto 38 Constitution; zie over ”met parlementaire goedkeuring” ook mijn eerdere bijdrage Veel slechtere arbeidsvoorwaarden voor treinpersoneel buiten Frans parlement om

14: En bij geschil tussen regering en Kamervoorzitter door de Conseil constitutionnel, artikel 41 Constitution

15: Artikel 45 Constitution

16: Artikel 13 Loi organique 2009/403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution; zie ook artikel 44 Constitution

17: Artikel 44 Constitution

18: Artikel 13 Loi organique 2009/403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution

19: Artikel 97 Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

20: Artikel 72 Grondwet

Veel slechtere arbeidsvoorwaarden voor treinpersoneel buiten Frans parlement om

Jeudi le 15 mars 2018. De Franse regering wil ingrijpende veranderingen doorvoeren bij de nationale spoorwegen, de SNCF. Hierbij wil zij een weg volgen die het Franse parlement zoveel mogelijk buiten spel zet. Alle oppositiepartijen hebben daarop felle kritiek geuit (1). De ingrijpende veranderingen bestaan onder andere uit verslechtering van de arbeidsvoorwaarden voor nieuwe SNCF werknemers.

SNCF SNCF is een afkorting voor Société nationale des chemins de fers français.

Huidige arbeidsvoorwaarden Het overgrote deel van de machinisten, conducteurs en andere werknemers bij SNCF heeft in vergelijking met de marktsector veel gunstigere arbeidsvoorwaarden: op hun is het zogenaamde statut de cheminot van toepassing (2). Het betekent bijvoorbeeld dat ze heel moeilijk kunnen worden ontslaan: praktisch gesproken hebben ze net als ambtenaren in Frankrijk een contract voor het leven. Het betekent bijvoorbeeld ook dat machinisten en conducteurs al op hun 52e met pensioen mogen gaan.

Ordonnance Deze ingrijpende verandering gaat over een onderwerp dat eigenlijk door middel van een parlementaire wet zou moeten worden geregeld. Het zal echter worden geregeld door middel van een ordonnance. Een ordonnance is een regeringswet; het is geen parlementaire wet. De regering mag niet zomaar gebruik maken van de ordonnance. In elk geval moet ze twee wetsvoorstellen bij het parlement indienen en is nodig dat het parlement beide uiteindelijk aanneemt (3).

Eerste wetsvoorstel (vooraf) Ten eerste heeft de regering voor wetgeving bij ordonnance de goedkeuring van het parlement nodig, zowel vooraf als achteraf (4). De regering dient een eerste wetsvoorstel in om die goedkeuring vooraf te verkrijgen. Dat wetsvoorstel heet projet de loi d” habilitation. In dat wetsvoorstel wordt duidelijk gemaakt waarover de ordonnance zal gaan en waarom niet voor een gewone wet wordt gekozen. Het parlement moet dat wetsvoorstel aannemen; pas dan is de parlementaire goedkeuring vooraf gegeven. Beide kamers – Assemblée nationale en Sénat – kunnen het wetsvoorstel amenderen, maar uiteindelijk moeten beide kamers dezelfde versie aannemen. Zo nodig wordt een werkgroep ingesteld die bestaat uit leden van beide Kamers. Die werkgroep heet Commission mixte paritaire. Als ook dat niet helpt, is uiteindelijk voldoende dat de Assemblée nationale het wetsvoorstel aanneemt. Een wet die op zo’n wijze wordt aangenomen, noemt men ”petite loi”. De partij van Emmanuel Macron – La République en Marche – heeft in de Assemblée nationale een ruime absolute meerderheid, maar in de senaat is het een van de kleinere fracties (met 21 van de 348 zetels). Aannemen van een petite loi is getalsmatig gezien dus geen enkel probleem.

Eerste wetsvoorstel SNCF (vooraf) Het wetsvoorstel dat de ingrijpende veranderingen bij de SNCF wil regelen met een ordonnance heet: le projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire. Dat is gisteren bij de Assemblée nationale ingediend (ingeschreven onder nummer 2018-764). Uit artikel 1 van het wetsvoorstel volgt dat (per ordonnance zal worden geregeld dat) het statut de cheminot voor nieuwe werknemers komt te vervallen, zodat de kosten van SNCF omlaag gaan. Lagere personeelskosten betekent hogere efficiency van SNCF. Hogere efficiency wordt voor SNCF van levensbelang, omdat uit onderzoek is gebleken dat die kosten nu relatief hoog zijn (5) en Europese richtlijnen binnenkort gaan eisen dat (ook) Frankrijk concurrentie op het spoor toelaat. De implementatietermijn voor deze richtlijnen verloopt eind 2018. Dat is kort dag, en dat is dan ook de motivering van de regering voor de keuze voor een ordonnance in plaats van een gewone wet (6).

Eerder voorbeeld (en behandeling) van zo’n eerste wetsvoorstel Ruim een half jaar geleden heeft dezelfde regering ook gebruik gemaakt van wetgeving per ordonnance: dat ging toen ook over arbeidsrecht, maar dan voor alle werknemers (niet beperkt tot SNCF werknemers). Het eerste wetsvoorstel heette hier: projet de loi d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social. Beide kamers hebben dat wetsvoorstel vervolgens (verschillend) geamendeerd. Een werkgroep (Commission mixte paritaire) bleek noodzakelijk maar ook voldoende om de verschillen eruit te halen. Uiteindelijk namen beide kamers dezelfde versie van het wetsvoorstel aan. Dat was voor de Assemblée nationale niet zo vreemd. Maar ook in de senaat werd het wetsvoorstel met een ruime meerderheid op 2 augustus 2017 aangenomen (7). Die meerderheid werd onder andere gevormd door de met stip grootste fractie in de Sénat: Les Républicains (met 146 van de 348 zetels). Deze fractie is een oppositiepartij. Of zij ook zal meewerken aan het eerste wetsvoorstel SNCF, is echter nog maar de vraag. Wellicht zal die wet uiteindelijk als ”petite loi” moeten worden aangenomen door alleen de Assemblée nationale.

Tweede wetsvoorstel (achteraf) Ten tweede moet de regering na verloop van tijd een tweede wetsvoorstel indienen (8): projet de loi de ratification of projet de non-caducité. Door het aannemen van dit tweede wetsvoorstel bekrachtigt het parlement de inmiddels uitgevaardigde ordonnances. Aanneming van dit wetsvoorstel is alleen mogelijk als het uitdrukkelijk gebeurt. Indiening van het tweede wetsvoorstel moet gebeuren voor een bepaalde datum; die datum moet zijn genoemd in de wet waarmee het eerste wetsvoorstel is aangenomen. Als het wetsvoorstel te laat wordt ingediend, vervallen de ordonnances van rechtswege! Datzelfde geldt als het parlement het tweede wetsvoorstel uiteindelijk niet aanneemt.

Tweede wetsvoorstel SNCF (achteraf) Zover is het natuurlijk nog niet. In het gisteren indiende eerste wetsvoorstel SNCF is in artikel 8 echter wel een (uiterste) datum genoemd, namelijk 3 maanden na publicatie van de ordonnance. Het tweede wetsvoorstel in mijn bovengenoemde eerdere voorbeeld is trouwens op tijd ingediend en door beide kamers aangenomen.

Strike naleving Aan naleving van onder andere deze twee voorwaarden wordt strikt de hand gehouden. Parlementariërs kunnen zo nodig de hulp inroepen van de Conseil constitutionnel om de naleving af te dwingen (over de conseil constitutionnel in het algemeen: zie mijn eerdere blog hyperlink).

NOTEN

1: dagblad Le Monde 1 maart 2018

2: dagblad Le Monde 28 februari 2018

3: artikel 38 Constitution

4: artikel 45 Constitution

5: Rapport Spinetta van 15 februari 2018, geschreven in opdracht van de regering

6: zie de exposé des motifs in het Projet de loi pour un nouveau pacte ferrovaire

7: officieel verslag van de senaatsvergadering

8: artikel 45 Constitution

Frankrijk, Europese verkiezingen en nationale kandidatenlijsten

Woensdag 28 februari 2018. In mei volgend jaar zijn er Europese verkiezingen in alle landen van de Europese Unie. De verkiezingen worden om de vijf jaar gehouden. Volgend jaar telt de Europese Unie 28 lidstaten.

Europees Parlement. Er zijn momenteel 751 zetels in het Europees Parlement. Frankrijk heeft er daarvan 74 en Nederland 26. Het Europees Parlement stelt voor dat Frankrijk na de brexit vijf extra zetels krijgt en Nederland 3. De leden van het Europees Parlement worden in elk land rechtstreeks verkozen in algemene verkiezingen. De burgers van dat land kiezen dus dus hun eigen Europarlementariërs. Bij het kiesstelsel mag geen afbreuk worden gedaan aan het beginsel van evenredige vertegenwoordiging (1).

Voorkeursstemmen en kiesdrempel. Een lidstaat mag voorkeursstemmen uitsluiten en een kiesdrempel hanteren (Artikel 3 Europese Akte). Nederland heeft beide niet gedaan; net als voor de Tweede Kamer verkiezingen kan een voorkeursstem worden uitgebracht en geldt er geen kiesdrempel (2). Frankrijk heeft beide wel gedaan. De Franse kiesdrempel bedraagt 5% van alle stemmen die zijn uitgebracht (3). De Franse burger kan geen voorkeursstem uitbrengen (4).

Regionale lijsten. Een lidstaat mag de kiezers verdelen over regionale kiesdistricten (5). Nederland heeft dat niet gedaan: hier gelden nationale lijsten (6). Frankrijk heeft dat wel gedaan: hier zijn acht kiesdistricten. De 74 zetels voor Frankrijk worden kort voor de verkiezingen verdeeld over deze kiesdistricten (7). Die verdeling gebeurt op basis van de bevolkingsomvang; het ene kiesdistrict kan dus meer zetels toebedeeld krijgen dan het andere.

President Macron en nationale lijsten. De Franse president Macron wil graag nationale kandidatenlijsten in plaats van regionale kandidatenlijsten. Hij hoopt dat dit resulteert in twee lijsten, een lijst met pro Europa kandidaten en een lijst met anti Europa kandidaten. Zijn partij La République en Marche (LREM) is een uitgesproken voorstander van de Europese Unie. Een partij als Front national is een uitgesproken tegenstander. Veel andere partijen zijn in meer of mindere mate intern verdeeld, zoals het meer linkse Parti socialiste en het meer rechtse Les Républicains. Een nationale lijst met uitgesproken voorstanders en een met uitgesproken tegenstanders zou voor deze laatste partijen tot grote problemen kunnen leiden. Zij staan dan ook niet bepaald te juichen voor twee nationale lijsten. Voor de invoering van nationale lijsten is hun instemming uiteindelijk niet nodig, omdat LREM de meerderheid heeft in de Assemblée nationale en voor wetswijziging instemming van de senaat uiteindelijk niet nodig is (8). Voor de samenstelling van een lijst met pro Europa kandidaten afkomstig van alle partijen, is in de praktijk wel de instemming van alle betrokken fracties in de Assemblée nationale en Sénat nodig.

NOTEN

1: artikelen 1 en 2 Europese Akte 1976

2: artikel Y 2 Kieswet

3: artikel 3 Loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen

4: artikel 3 Loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen

5: artikel 2 Europese Akte 1976

6: artikel Y 12 Kieswet

7: artikel 4 Loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen

8: artikel 45 Constitution.

Grondwettelijk hof in Frankrijk: de Conseil constitutionnel

Woensdag 31 januari 2018 Frankrijk heeft sinds 1958 een grondwettelijk hof (Conseil constitutionnel). Dat is de rechter die toetst aan de Grondwet (Constitution) en aan bijvoorbeeld de Kieswet (Code électoral).

Nederland heeft geen grondwettelijk hof. Geen enkele rechter in ons land mag parlementaire wetten toetsen aan de Grondwet. De Nederlandse rechter mag wel andere wetten, zoals gemeentelijke verordeningen, toetsen aan de grondrechten in de Grondwet (1).

Gekozen leden De Conseil constitutionnel bestaat uit gekozen en niet gekozen leden. Er zijn negen gekozen leden. Een lid wordt gekozen voor negen jaar; hij kan tussentijds niet worden ontslaan. Driejaarlijks worden drie van hen vervangen. De voorzitters van de senaat en de Assembleé nationale kiezen ieder drie leden, net als de president van Frankrijk (2). Zij maken hun keuze in alle vrijheid; echter, een specifieke commissie uit senaat en uit Assemblée nationale kan de keuze van haar eigen Kamervoorzitter overrulen (3). De keuze van de president van Frankrijk kan door beide commissies worden overruled.

Politieke benoemingen De keuze valt vaak op personen die politiek verwant zijn aan de ambtsdrager die de keuze maakt. Zo heeft François Hollande tijdens zijn presidentschap de oud-premiers Laurent Fabius en Lionel Jospin gekozen, alle drie (destijds) lid van de Parti socialiste.

Niet-gekozen leden De Conseil constitutionnel bestaat verder uit de oud-presidenten van Frankrijk zolang als zij er deel van willen uitmaken (4). Velen kiezen daar voor langere of kortere tijd voor. Zo hebben Jacques Chirac en Nicolas Sarcozy er enkele jaren deel van uitgemaakt. Giscard d’Estaing is momenteel de enige oud-president.

Afschaffing niet-gekozen leden Sinds tien jaar worden er voorstellen gedaan om het lidmaatschap van oud-presidenten af te schaffen, maar tot nu toe zonder resultaat. Ook Emmanuel Macron wil dat afschaffen. Daarvoor is een wijziging van de Grondwet nodig; het ziet ernaar uit dat daarvoor in de loop van dit jaar voorstellen worden ingediend. In Frankrijk kan één parlement de Grondwet wijzigen (5).

Anders dan in Nederland is dus niet nodig dat er verkiezingen worden gehouden en dat ook het nieuwe parlement met de voorgestelde Grondwetswijziging instemt (6).

Ongeldig verklaren verkiezingen De Conseil constitutionnel waakt over de gang van zaken bij de presidentsverkiezingen (7), de Kamerverkiezingen (8) en de referenda (9). Op 16 november van het afgelopen jaar heeft zij de verkiezingen voor de Assemblée nationale van juni 2017 in het eerste kiesdistrict van Val-d’Oise ongeldig verklaard, omdat ze in strijd met de Kieswet waren verlopen (10). Die toetsing is gebeurd op verzoek van de verliezende kandidaten. Er moesten nieuwe verkiezingen worden gehouden. Dat is afgelopen zondag gebeurd. Net als in juni vorig jaar heeft geen kandidaat de absolute meerderheid gehaald (11), zodat ook nu een tweede verkiezingsronde nodig is. Die wordt aanstaande zondag gehouden. Val-d’Oise ligt in Ile-de-France (regio rond Parijs).

Oppositie Wetten kunnen voor hun inwerkingtreding worden voorgelegd aan de Conseil constitutionnel die ze dan zal toetsen aan de grondwettelijke grondrechten; alleen de president, een Kamervoorzitter of 60 Kamerleden kunnen wetten voorleggen (12). Wetten die de grondwettelijke toetsing niet doorstaan, treden niet in werking (13). Een oppositiepartij als Les Républicains in de Assemblée nationale is met bijna honderd Kamerleden groot genoeg om elke wet voor te leggen. De meeste wetten doorstaan zo’n grondwettelijke toetsing. Zo hebben ongeveer zeventig Kamerleden – merendeels Les Républicains – eind 2017 La loi pour la confiance dans la politique voorgelegd. Volgens deze wet mogen Kamerleden hun vaste levenspartner of hun familieleden niet meer als medewerker met salaris aanstellen. Emmanuel Macron heeft deze wet in zijn verkiezingscampagne aangekondigd, mede naar aanleiding van de gebeurtenissen rondom andere kandidaat François Fillon. Volgens de zeventig Kamerleden was de wet onverenigbaar met het gelijkheidsbeginsel, de contracteervrijheid, de huwelijksvrijheid en de privacy. De Conseil constitutionnel was het daarmee niet eens (14). Sommige wetten moeten altijd voor hun inwerkingtreding aan de Conseil constitutionnel worden voorgelegd ter grondwettelijke toetsing (15).

Burger Ook de rechtzoekende burger kan een grondwettelijke toets voorleggen, maar wel slechts indirect. Dat kan namelijk alleen gebeuren in het kader van een rechtszaak waarin hij partij is: een geschil met de overheid, een strafzaak of een civiele zaak. Als hij namelijk in zo’n rechtszaak stelt dat een toepasselijke wetsbepaling strijdig is met de grondrechten in de Grondwet, dan kunnen de hoogste rechters (Conseil d’État en Cour de cassation) de Conseil constitutionnel vragen om die wetsbepaling te toetsen (16). Wetsbepalingen die deze toets niet doorstaan, gelden niet meer (17). Een voorbeeld is een beslissing van 24 januari 2017 (18). Een mevrouw is verdachte in een strafzaak omdat zij met een veroordeelde gevangene heeft gecommuniceerd op een wijze die in strijd was met het gevangenisreglement. Dat gevangenisreglement is gebaseerd op artikel 434-35 Wetboek van Strafrecht (Code pénal). Daarin staat onder andere dat strafbaar is ”communiquer par tout moyen avec une personne détenue, en dehors des cas autorisés par les règlements”. De Conseil constitutionnel besliste dat artikel 434-35 ongrondwettig is, omdat de delictsomschrijving te vaag is en daarmee in strijd met artikel 34 van de Grondwet en artikel 8 van de Declaration des droits de l’homme et du citoyen uit 1789 (waaraan in dit kader dus ook wordt getoetst).

NOTEN

1: artikel 120 Grondwet

2: artikel 56 Constitution (1958)

3: artikel 56 juncto artikel 13 laatste alinea Constitution

4: artikel 56 Constitution

5: artikel 89 Constitution

6: artikel 137 Grondwet

7: artikel 58 Constitution

8: artikel 59 Constitution

9 artikel 60 Constitution

10: Conseil constitutionnel 2017-4999, AN, 16 november 2017

11 : Le Figaro 30 januari 2018

12: artikel 61 Constitution

13: artikel 62 Constitution

14: Conseil constitutionnel 2017-752, DC, 8 september 2017

15: namelijk les lois organiques: artikel 61 Constitution

16: artikel 61 Constitution

17: artikel 62 Constitution

18: Conseil constitutionnel 2016-608, QPC, 24 januari 2017