Maand: oktober 2019

VRIJDAG 18 OKTOBER 2019 Sinds enkele weken wordt er door veehouders en andere boeren gedemonstreerd. Op het Malieveld in Den Haag tegen de regering, bij het RIVM in De Bilt en bij provinciehuizen. Ze protesteren tegen nieuw overheidsbeleid voor stikstof omdat ze vrezen dat dit voor hen veel strenger gaat uitpakken. Nieuw overheidsbeleid is nodig na de uitspraken van de Raad van State van 29 mei jl. Waarom wordt ook bij provinciehuizen gedemonstreerd, en is dat terecht?

PROVINCIES De provincies gaan over de verlening van natuurvergunningen. De provinciale bevoegdheid om al dan niet een natuurvergunning te verlenen staat in de Wet natuurbescherming. Veehouders in de buurt van een Natura 2000-gebied hebben een natuurvergunning nodig, voor bijvoorbeeld exploitatie en uitbreiding van hun bedrijf. De twaalf provincies hebben op 8 oktober met elkaar afspraken gemaakt, onder andere over externe saldering bij het verlenen van natuurvergunningen. Volgens die afspraken kan een natuurvergunning worden verleend voor bedrijfsuitbreiding als er sprake is van externe saldering. Van extern salderen is sprake als de veehouderij van een ander in de buurt wordt gekocht. De koper kan dan een natuurvergunning krijgen voor uitbreiding van zijn bedrijf. Stel dat dit een rundveebedrijf is. De koper mag dan in zijn oude stal 70% van de koeien bijplaatsen die de verkoper had staan; in de stal van de verkoper mag daarna geen enkele koe meer staan. De koper kan zodoende zijn bedrijf uitbreiden terwijl de veestapel per saldo kleiner wordt (waarschijnlijk zal hij wel een grotere stal moeten bouwen). De koper mag in zijn oude stal nooit meer dan 70% van de koeien bijplaatsen die in de stal van verkoper stonden: het maakt hierbij niet uit dat de verkoper natuurvergunning had om meer koeien te houden dan er in zijn stal stonden, zelfs als zijn stal daadwerkelijk ruimte bood aan meer koeien dan er stonden (en het dus zijn bedoeling was om op termijn meer koeien te gaan houden).

REGERING Minister Schouten had enkele dagen eerder – op 4 oktober – een brief aan de Tweede Kamer geschreven over stikstofmaatregelen die de regering op korte termijn wil gaan nemen. Een van die maatregelen gaat over externe saldering. Deze maatregel is minder streng dan die van de provincies: als de verkoper natuurvergunning had om meer koeien te houden dan er in zijn stal stonden én zijn stal daadwerkelijk ruimte bood aan meer koeien dan er stonden, dan mag de koper 70% van de koeien in zijn stal bijplaatsen waarvoor de stal van koper daadwerkelijk ruimte bood én vergunning had. De koper kan daardoor per saldo meer koeien bijplaatsen in zijn oude stal dan er in verkoper’s stal stonden; de koper kan in deze regeling dus meer uitbreiden dan in de provinciale regeling. De veestapel wordt ook in het voorstel van de regering per saldo kleiner, maar minder klein dan in de regeling van de provincies.

GELDEND RECHT Er is een wetswijziging nodig voor de regeling die de regering wil. De minister schrijft in de Kamerbrief dat op zeer korte termijn een wetsvoorstel wordt ingediend. Voor de regeling van de provincies is geen wetswijziging nodig. Sterker nog: de regeling van de provincies is al een week geldend recht. De afspraak die de provincies op 8 oktober met elkaar gemaakt hebben was op zichzelf nog geen geldend recht. Dat gebeurde pas nadat elke provincie die afspraak had omgezet in een beleidsregel. Dat is inmiddels gebeurd. De meeste provincies hebben deze beleidsregel Beleidsregel intern en extern salderen genoemd. Vier provincies hebben onder invloed van de boerenprotesten gezegd dat ze deze Beleidsregel weer (gaan) intrekken, te weten Drenthe, Overijssel, Gelderland en Friesland.

BELEIDSREGELS De Beleidsregel intern en extern salderen is een beleidsregel. Provincies stellen voor tal van hun bevoegdheden beleidsregels vast. Dat gebeurt dus ook voor provinciale bevoegdheden die in heel andere wetten zijn geregeld en die met natuurbescherming niets te maken hebben, zoals beleidsregels voor kunst en cultuur. Ook de andere overheden, zoals gemeenten en ministeries, stellen voor hun bevoegdheden beleidsregels vast, zoals de sluiting van woonhuizen omdat. Een beleidsregel is iets anders dan een wet. De Wet natuurbescherming en de provinciale omgevingsverordening zijn voorbeelden van wetten. Wie beleidsregels mag vaststellen en welke rechtsgevolgen daaraan zijn verbonden, is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht.

GEDEPUTEERDE STATEN De Beleidsregel interne en externe saldering is vastgesteld door gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten bestaat uit alle gedeputeerden en de commissaris van de koning. Elke provincie heeft een gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten is het dagelijks bestuur van de provincie. Gedeputeerde staten is het bestuursorgaan dat gaat over de verlening van natuurvergunningen voor exploitatie of uitbreiding van veehouderijen. Wie een vergunning aanvraagt om koeien of ander vee te gaan houden in de buurt van een Natura 2000-gebied, heeft een natuurvergunning van gedeputeerde staten nodig. Het is dan ook gedeputeerde staten dat de Beleidsregel mocht vaststellen.

BELEIDSREGELS Gedeputeerde staten heeft een zekere vrijheid bij het wel of niet verlenen van een natuurvergunning. Ze kan aan de buitenwereld – zoals veehouders – bekend maken hoe van die vrijheid gebruik wordt gemaakt. Dat gebeurt dan in de vorm van een beleidsregel. De inhoud van de beleidsregel kan per provincie verschillen, maar op 8 oktober hebben alle provincies met elkaar afgesproken om het intern en extern salderen voor natuurvergunningen op dezelfde manier te doen door daarvoor eenzelfde beleidsregel vast te stellen. Gedeputeerde staten van elke provincie heeft inmiddels die beleidsregel vastgesteld en bekendgemaakt. Echter, gedeputeerden uit vier provincies hebben in de afgelopen dagen gezegd dat de beleidsregel in hun provincie weer wordt ingetrokken. Intrekking is net als vaststelling een besluit van gedeputeerde staten, en dus niet alleen van de gedeputeerde die portefeuillehouder is voor natuurvergunningen aan veehouderijen.

ZIJN JURIDISCH BINDEND Beleidsregels zijn juridisch bindend. In beginsel mag gedeputeerde staten besluiten conform de beleidsregel: een natuurvergunning mag worden geweigerd, als vergunningverlening in strijd zou zijn met de beleidsregel. Die weigering hoeft niet gemotiveerd te worden; volstaan kan worden met een verwijzing naar de beleidsregel, meer uitleg is niet nodig. Als iemand een natuurvergunning vraagt voor het houden van meer koeien en dat in strijd zou zijn met de Beleidsregel intern en extern salderen, mag de vergunning met een enkele verwijzing naar deze beleidsregel geweigerd worden.

MINDER JURIDISCH BINDEND Beleidsregels zijn juridisch bindend, maar minder juridisch bindend dan wettelijke voorschriften, zoals de Wet natuurbescherming en een provinciale omgevingsverordening. Daarom mag gedeputeerde staten in sommige gevallen geen vergunning weigeren, ook al zou vergunningverlening dan in strijd zijn met de Beleidsregel. Gedeputeerde staten moet dan van die Beleidsregel afwijken. Dat is zo geregeld in de Algemene wet bestuursrecht: dan gaat het om gevallen waarin weigering voor de veehouder die de natuurvergunning aanvraagt gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met weigering worden gediend. In de Beleidsregel intern en extern salderen worden deze bijzondere omstandigheden als volgt ingevuld: van zulke bijzondere omstandigheden kan alleen sprake zijn als zo min mogelijk afbreuk wordt gedaan aan reductie van de stikstofdepositie in het (naburige) Natura 2000-gebied. Is deze invulling wel in overeenstemming met de Algemene wet bestuursrecht? Is het niet zo volgens uitspraken van de Raad van State uit 2016 dat deze wet eist dat alle bijzondere omstandigheden tot een afwijking van beleidsregels kunnen noodzaken?

TERECHT PROTEST? Enerzijds bevat de provinciale Beleidsregel intern en extern salderen voor veehouderijen strengere regels dan de wet die de minister in het vooruitzicht heeft gesteld. Anderzijds biedt een beleidsregel naar zijn aard meer mogelijkheden om er ten gunste van de veehouderijen van af te (moeten) wijken.

(Mr. Leon)

VRIJDAG 11 OKTOBER 2019 De (afdeling Bestuursrechtspraak van de) Raad van State heeft op 29 mei twee vernietigende uitspraken gedaan over het stikstofbeleid van de overheid. Die uitspraken hebben geleid tot bijvoorbeeld het opschorten van woningbouwprogramma’s en van plannen om de maximumsnelheid op snelwegen te verlagen, en niet te vergeten de tractor protesten in Den Haag in reactie op de aanbevelingen van het adviescollege Stikstofproblematiek (Remkes). Het stikstofbeleid in de uitspraken van de Raad van State speelt onder andere bij veehouderijen, zoals melkveehouderijen (bedrijven waar koeien worden gehouden voor de melk). Het stikstofbeleid van de rijksoverheid is vastgelegd in het PAS, dat is de afkorting voor Programma Aanpak Stikstof. Wat hebben koeien met stikstof te maken en waarom heeft de rechter het stikstofbeleid vernietigd?

KOEIEN Te veel stikstof is slecht voor de natuur, voor de biodiversiteit, voor de soortenrijkdom van wilde planten en dieren. In de ontlasting van dieren zit veel stikstof. In ons land zijn veehouderijen de grootste producent van stikstof. Die stikstof komt vervolgens terecht in bodem en water. Bodem en water veranderen daardoor ingrijpend. Die veranderingen leiden ertoe dat op den duur veel plantensoorten verdwijnen, en daardoor ook veel diersoorten. Zowel de koe die in de wei staat als de koe die op stal staat produceert stikstof bevattende ontlasting. De ontlasting van de koe die op stal staat wordt later als mest uitgereden over het land. Ontlasting bestaat niet alleen uit zichtbare koeienvlaaien maar ook uit onzichtbare stikstof bevattende gassen, zoals ammoniak. Ammoniak verplaatst zich door de lucht en slaat dan in de buurt neer in bodem en water (stikstofdepositie), dat kan bijvoorbeeld een natuurgebied zijn. Neergeslagen ammoniak in bodem of water heeft een soortgelijk effect op de biodiversiteit als koeienvlaaien.

NATURA 2000-GEBIEDEN In de uitspraken van de Raad van State gaat het om koeien die het hele jaar op stal staan of die een deel van het jaar in de wei staan, in Gelderland, Limburg of Noord-Brabant. Deze melkveehouderijen staan allemaal in een Natura 2000-gebied, of in de buurt daarvan. Natura 2000-gebieden zijn natuurgebieden die worden beschermd door de Europese Unie, de EU. Ze ontlenen hun bescherming bijvoorbeeld aan de Habitatrichtlijn.

HABITATRICHTLIJN De Habitatrichtlijn is een EU-wet. In deze richtlijn staat onder andere dat nieuwe plannen of projecten – zoals de exploitatie of uitbreiding van een melkveehouderij – niet de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied mogen aantasten. De overheid mag een nieuw project alleen toelaten als ze er zeker van is dat deze natuur niet wordt aangetast.

PAS In Nederland zijn er enkele tientallen Natura 2000-gebieden. De meeste van die gebieden zijn (extra) gevoelig voor stikstof. Voor elk van die natuurgebieden heeft het PAS in 2015 een analyse gemaakt van de hoeveelheid stikstof die daar toen al aanwezig was. In Gelderland is dat gebeurd met bijvoorbeeld de Veluwe, Lingedijk en Loevesteijn. In Limburg met bijvoorbeeld Leudal, Roerdal en Geuldal en in Noord-Brabant met bijvoorbeeld de Loonse en Drunense Duinen, Leenderbos en Groote Peel. Naast deze gebiedsanalyses zijn in het PAS overheidsmaatregelen opgenomen, zoals ander veevoer (een bronmaatregel) of extra vaak maaien in het natuurgebied (een herstelmaatregel). Die maatregelen hebben tot doel om nog meer stikstof in zo’n gebied te voorkomen en om – op de langere termijn – zelfs een verlaging te realiseren. Het PAS gaat ervan uit dat beide doelen in alle Natura 2000-gebieden gerealiseerd (zullen) worden en dat er daarom in of bij elk van die gebieden ruimte was voor meer economische activiteit, zoals meer of grotere melkveehouderijen.

WET NATUURBESCHERMING De Habitatrichtlijn is een Europese wet uit begin jaren negentig. De EU-landen moesten destijds op basis van deze richtlijn een nationale wet maken. In ons land is dat tegenwoordig de Wet natuurbescherming. Daarin staat onder andere dat – kort samengevat – voor elk project dat een Natura 2000-gebied kan verslechteren of dat op zo’n gebied een significant verstorend effect kan hebben een provinciale vergunning nodig is, en wel van gedeputeerde staten van de provincie. Voorbeelden van zulke projecten zijn de exploitatie of uitbreiding van een melkveehouderij.

EXPLOITATIE EN UITBREIDING Noord-Brabant heeft vergunningen verleend voor de exploitatie, uitbreiding en wijziging van melkveehouderijen. Hierbij hebben gedeputeerde staten zich gebaseerd op het PAS en op de regelgeving van het Rijk die op dit PAS is gebaseerd. Een Brabantse milieuorganisatie heeft de verleende vergunningen aangevochten bij de Raad van State, omdat het PAS en de daarop gebaseerde regelgeving in strijd zou zijn met de Habitatrichtlijn.

HOF VAN JUSTITIE Omdat niet meteen duidelijk was hoe de Habitatrichtlijn moet worden uitgelegd, heeft de Raad van State aan het Hof van Justitie – dat is de rechter van de EU – gevraagd om uitleg. Het Hof heeft op 7 november geantwoord dat het PAS inderdaad in strijd met de Habitatrichtlijn kan zijn, namelijk als de beoogde gevolgen van de maatregelen die in het PAS worden genoemd niet vaststaan. Anders gezegd: als het niet zeker is dat de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied afneemt door het nemen van bronmaatregelen, herstelmaatregelen en de andere in het PAS genoemde maatregelen en ontwikkelingen.

RAAD VAN STATE De Raad van State is verplicht om die uitleg overnemen in haar uitspraak. In haar uitspraak van 29 mei van dit jaar stelt de Raad van State vast dat het niet zeker is dat de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied afneemt en concludeert dus dat het PAS in strijd is met de Habitatrichtlijn. Het PAS en daarop gebaseerde regelgeving wordt gedeeltelijk onverbindend verklaard en de verleende vergunningen worden vernietigd.

KOEIEN IN DE WEI In Gelderland en Limburg ging het niet over exploitatie en uitbreiding maar over het weiden van vee en het uitrijden van mest. Bij het weiden van vee staan de koeien een deel van het jaar in de wei en de rest van het jaar op stal. Bij het uitrijden van mest wordt de ontlasting van de koeien die op stal staan uitgereden over het land. Beide provincies hebben in hun omgevingsverordeningen geregeld dat voor het weiden van vee en het uitrijden van mest nooit een aparte vergunning nodig is, omdat in het PAS staat dat – kort gezegd – deze handelingen geen significante gevolgen kunnen hebben op de stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied. Milieuorganisaties hebben beide provincies dan ook vergeefs verzocht om handhavend op te treden tegen melkveehouderijen die hun vee weiden of mest uitrijden in een Natura 2000-gebied of in de buurt daarvan. Die organisaties zijn daarna naar de Raad van State gestapt en hebben daar gesteld dat deze categorale vrijstelling van de vergunningseis in strijd is met de Habitatrichtlijn. De Raad van State heeft ook deze kwestie voorgelegd aan het Hof van Justitie.

HOF VAN JUSTITIE Weer geeft het Hof de milieuorganisaties gelijk. Het antwoordt namelijk dat weiden van vee en uitrijden van mest wel degelijk significante gevolgen kunnen hebben op de stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied. Slechts bij uitzondering zal dat niet het geval zijn. Of zo’n uitzondering zich voordoet, kan alleen per melkveehouderij worden beoordeeld en dus niet in een landelijke regeling als het PAS. Daarvoor is een individuele passende beoordeling nodig. Het Hof heeft de Brabantse rechtszaak en de Gelderse/Limburgse rechtszaak trouwens samengevoegd en de vragen in dezelfde beslissing van begin november vorig jaar beantwoord.

RAAD VAN STATE In haar uitspraak verklaart de Raad van State dat de betreffende regeling in de provinciale omgevingsverordeningen niet verbindend zijn. Ze gelden dus niet. Bovendien wordt het besluit van gedeputeerde staten om niet handhavend op te treden vernietigd, want een uitzondering zoals in de vorige alinea bedoeld doet zich hier niet voor. Ook deze uitspraak is op 29 mei van dit jaar gedaan, maar niet in dezelfde uitspraak.

(Mr. Leon)