Maakt de Verenigde Vergadering het parlement sterker?

VRIJDAG 18 SEPTEMBER 2020 Afgelopen dinsdag was het Prinsjesdag. Elk jaar is er op de derde dinsdag van september de Verenigde Vergadering van het parlement. Op die dag wordt het parlementaire jaar geopend. Wat is de Verenigde Vergadering, en maakt die vergadering het parlement ook sterker?

TROONREDE De koning geeft elk jaar op Prinsjesdag een uiteenzetting van het door de regering te voeren beleid. Dit heet de Troonrede. Hij spreekt de Troonrede uit namens de regering. Hij doet dat in een vergadering waaraan alle Tweede Kamerleden en alle Eerste Kamerleden deel kunnen nemen. Dat is de Verenigde Vergadering. In die vergadering worden de Tweede Kamer en de Eerste Kamer als één beschouwd. Die ene kamer bestaat dan dus uit 225 Kamerleden, namelijk uit 150 Tweede Kamerleden en 75 Eerste Kamerleden. Tenminste, als alle Kamerleden present zijn. Normaliter zijn er bij de Troonrede ook nog bijna 800 (genodigde) gasten aanwezig. Vanwege corona zijn dat er dit jaar slechts enkele tientallen. De rede wordt normaliter in de Ridderzaal uitgesproken, maar dit jaar gebeurde dat in de (veel grotere) Grote Kerk in Den Haag.

BERAADSLAGEN EN BESLUITEN De Troonrede is niet de enige gebeurtenis die in de Verenigde Vergadering plaatsvindt. De Verenigde Vergadering wordt bijeengeroepen als de voorzitter dat nodig vindt of als minstens elf Kamerleden daar om vragen. Voorzitter is de voorzitter van de Eerste Kamer; dat is Jan Anthonie Bruijn. De Troonrede is voor de Kamerleden alleen een kwestie van luisteren. In de Verenigde Vergadering kúnnen echter ook debatten plaatsvinden, besluiten worden genomen en wetten worden vastgesteld. Zowel Kamerleden als ministers en staatssecretarissen mogen aan die debatten deelnemen. Voor de totstandkoming van besluiten en wetten is geen toestemming nodig van de Tweede Kamer of van de Eerste Kamer afzónderlijk. Debatteren, besluiten nemen en wetten vaststellen is echter alleen over bepaalde onderwerpen voorbehouden aan de Verenigde Vergadering. In de Grondwet staat welke onderwerpen dat zijn.

DECLARATION OF WAR Welke onderwerpen zijn dat zoal? Oorlogsverklaringen en de beëindiging daarvan. De noodtoestand die de regering heeft afgekondigd (wel of niet) laten voortduren. Diverse onderwerpen die met de koning en de monarchie te maken hebben, zoals toestemming geven voor het huwelijk van de koning. Het gaat dus om vrij uitzonderlijke onderwerpen.

107/225 Hoeveel stemmen zijn er nodig voor het nemen van besluiten en de totstandkoming van een wet in de Verenigde Vergadering? In de regel is daarvoor een gewone meerderheid voldoende, dat wil zeggen: de helft plus één van de aanwezigen. Als alle Kamerleden aanwezig zijn, dan is dit de helft plus een van 225, dat zijn 113 stemmen. Daarvoor zijn alle stemmen van Eerste Kamerleden tezamen dus niet voldoende, want dat zijn er slechts 75. Daarentegen zijn de stemmen van alle Tweede Kamerleden meer dan voldoende, want dat zijn er 150. Nu is het in de politieke praktijk niet zo dat alle Tweede Kamerleden anders stemmen dan alle Eerste Kamerleden. Wel kan het voorkomen dat de meerderheid van de Tweede Kamerleden anders stemt dan de meerderheid van de Eerste Kamerleden. Bijvoorbeeld omdat de politieke samenstelling van beide Kamers verschilt. De gewone meerderheid van alleen de Tweede Kamerleden is uiteraard nog geen meerderheid in de Verenigde Vergadering. VVD, D66, CDA en ChristenUnie zijn de huidige coalitiepartijen: zij steunen de huidige regering en de ministers en staatssecretarissen zijn lid van deze partijen. In de Tweede Kamer hebben zij 75 zetels, net één te weinig voor de meerderheid. In de Verenigde Vergadering bezetten zij 107 zetels, 6 zetels te weinig voor een meerderheid. De huidige regering moet dus voor het maken van de door haar gewenste wetten en besluiten in de Verenigde Vergadering op zoek naar 6 stemmen van 118 andere Kamerleden in de Verenigde Vergadering.

32/75 Dat is misschien geen sinecure, maar wél minder moeilijk dan de steun die ze bij andere Kamerleden in de Eerste Kamer moet zien te vinden. Daarin heeft de huidige coalitie 32 zetels. Voor een meerderheid zijn hier 38 stemmen nodig. Ook hier moet de regering dus op zoek naar 6 stemmen van een andere fractie, maar dat zijn dan 6 van 43 andere (Eerste) Kamerleden. Puur getalsmatig is dat (veel) moeilijker dan het vinden van 6 stemmen bij 118 andere Kamerleden. Voor de (meerderheid in de) Tweede Kamer en voor de regering kan een Verenigde Vergadering dus gunstig uitpakken.

GRONDWETSHERZIENINGEN Zoals hierboven bleek mag er tot nu toe alleen over uitzonderlijke onderwerpen worden gesproken en besloten in de Verenigde Vergadering. Het kabinet Rutte-III wil dat veranderen. Ze heeft bij de Tweede Kamer namelijk een voorstel ingediend om de Verenigde Vergadering een belangrijke rol te geven bij elke herziening van de Grondwet. Nu speelt de Verenigde Vergadering geen enkele rol bij grondwetswijzigingen. Het is nu namelijk zo dat beide Kamers afzonderlijk toestemming moeten geven voor een herziening van de Grondwet. Hoe gaat die afzonderlijke toestemming in zijn werk? Beide Kamers moeten twee keer akkoord gaan met een herziening. De eerste keer gebeurt dat met een gewone meerderheid, dus de helft plus één. De tweede keer met een twee derde meerderheid. In de Grondwet wordt trouwens niet van eerste keer en tweede keer gesproken, maar van eerste lezing en tweede lezing. Tussen beide lezingen worden er Tweede Kamerverkiezingen gehouden. Het is dus altijd een nieuwe Tweede Kamer die bij de tweede lezing toestemming geeft. De Eerste Kamer is in beginsel ongewijzigd. Zoals gezegd is het wél zo dat bij de tweede lezing beide Kamers met een twee derde meerderheid toestemming moeten geven. Als alle Kamerleden present zijn, zijn dat er in Tweede Kamer 100 en in de Eerste Kamer 50.

26 EERSTE KAMERLEDEN Vooral die twee derde meerderheid in de Eerste Kamer vindt de regering zeer onwenselijk. Ten eerste omdat daardoor ‘’een beperkte minderheid van de Eerste Kamer’’ – namelijk 26 van de 75 Kamerleden – een herziening van de Grondwet kan tegenhouden die wél kan rekenen op de steun van ‘’een grote meerderheid van de Tweede Kamer’’, namelijk minstens 100 van de 150 Kamerleden. Ten tweede omdat de Eerste Kamer minder representatief is en minder democratische legitimatie heeft voor wat betreft de grondwetsherziening, want de kiezers hebben de grondwetswijziging kúnnen laten meewegen bij het uitbrengen van hun stem bij de tussenliggende Tweede Kamerverkiezingen. Om aan die onwenselijke situatie een einde te maken, stelt de regering voor om de tweede lezing in een Verenigde Vergadering te houden in plaats van in afzonderlijke vergaderingen voor Tweede en Eerste Kamer. De eis van een twee derde meerderheid blijft staan. Zodoende moeten in het regeringsvoorstel minstens 150 van de 225 Kamerleden toestemming geven. Met andere woorden: 76 Kamerleden zijn nodig om een herziening van de Grondwet tegen te houden in de tweede lezing. Stel dat er voor een bepaalde grondwetsherziening 26 tegenstemmers zijn onder de Eerste Kamerleden. In het voorstel is dat onvoldoende om de grondwetsherziening tegen te houden. Dat kan straks alleen nog maar als er bovendien minstens 50 tegenstemmers onder de Tweede Kamerleden zijn. De Raad van State gaf een negatief advies over het voorstel van de regering.

UNITED WE STAND? Maakt een Verenigde Vergadering het parlement sterker? In zoverre wel, dat de Tweede Kamer er sterker van wordt; in zoverre niet, dat de Eerste Kamer er zwakker van wordt. In zoverre ook daarom niet, dat de coalitiepartijen – en daarmee de regering – er sterker van worden en oppositiepartijen zwakker.

(Mr. Leon)

Wetsvoorstel Coronawet: wat kan de burgemeester doen voor een minder streng beleid?

DONDERDAG 10 SEPTEMBER 2020 In de Tweede Kamer is deze week een begin gemaakt met de behandeling van de Coronawet, officieel geheten Tijdelijke wet maatregelen covid-19. Uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat de bestrijding van de epidemie landelijk beleid vergt. Dat is nieuw, want tot nu toe was het uitgangspunt regionaal beleid, namelijk via de noodverordening van de voorzitter van de veiligheidsregio. Nederland telt 25 veiligheidsregio’s en elke voorzitter mag zijn eigen noodverordening maken. Welke mogelijkheden krijgen de voorzitter en de burgemeester in het wetsvoorstel om dit landelijke beleid te verzachten?

BURGEMEESTER Tot nu toe was het zo dat de burgemeester geen bijzondere bevoegdheden heeft tijdens de coronacrisis. Zijn bevoegdheid om bij een crisis een noodverordening te maken gaat op grond van de Wet op de veiligheidsregio’s namelijk automatisch naar de voorzitter van de veiligheidsregio. In het wetsvoorstel wordt dit anders geregeld. Daarin staat namelijk dat de minister kán besluiten om die bevoegdheid soms aan de voorzitter van de veiligheidsregio over te dragen. Als hij dat niet besluit, blijft de bevoegdheid bij de burgemeester. Bovendien kan hij per burgemeester een ander besluit nemen, zodat de bevoegdheid door de ene burgemeester wordt behouden en door de andere burgemeester wordt verloren.

MINISTER Tot nu toe waren alle 25 noodverordeningen echter vrijwel gelijk. Dat is natuurlijk geen toeval. De voorzitters hebben dat met elkaar en met de minister afgestemd, zodat er feitelijk toch sprake was van landelijk beleid. Wel is het zo dat dit is gebeurd op vrijwillige basis. Vrijwillig in de zin van staatsrechtelijk vrijwillig. In het wetsvoorstel staat dat het landelijke beleid straks wordt opgenomen in een ministeriële regeling, nadat het in de ministerraad is besproken. Landelijk beleid betekent hier niet dat in alle gemeenten hetzelfde beleid gaat gelden. In de ministeriële regeling mag aan de ene gemeente een ander beleid worden opgelegd dan aan de andere gemeente. De minister mag zelfs aan het ene deel van een gemeente ander beleid opleggen dan aan het andere deel.

ONTHEFFINGEN De burgemeester – of de voorzitter van de veiligheidsregio als hij die bevoegdheid van de minister heeft gekregen – krijgt in het wetsvoorstel de bevoegdheid om ontheffingen te verlenen van het landelijk beleid dat aan zijn gemeente is opgelegd. Dat geldt niet voor al het landelijk coronabeleid. Het geldt bijvoorbeeld niet voor de anderhalve meter maatregel. De ontheffingen maken lokaal maatwerk bij de uitvoering van landelijk beleid mogelijk. Een ontheffing is een beschikking. Aan een ontheffing kunnen voorwaarden en voorschriften worden verbonden.

GGD Voor een ontheffing zal de burgemeester steeds een belangenafweging moeten maken. Daarbij moet hij in elk geval ook de grondrechten betrekken die zijn beperkt door het landelijk beleid. Ontheffingen mogen alleen in bijzondere omstandigheden worden verleend. De burgemeester mag nimmer ontheffing verlenen als het belang van de coronabestrijding zich daartegen verzet. Daarom moet hij altijd vooraf advies vragen aan de GGD. Hij mag dit advies vervolgens echter naast zich neerleggen.

GEMEENTERAAD De burgemeester moet zich voor zijn besluiten verantwoorden aan de gemeenteraad. Niet alleen voor de verleende ontheffingen en de voorwaarden en voorschriften waaronder hij ze verleende, maar ook voor de geweigerde ontheffingen en de daarvoor gegeven motivering. Hij mag ook beleidsregels uitvaardigen waarin bijvoorbeeld staat in welke omstandigheden hij wel of geen ontheffing gaat verlenen. Ook daarover moet hij zich verantwoorden aan de raad. Dit alles maakt een lokaal debat mogelijk, bijvoorbeeld over de vraag waarom in het ene geval wel ontheffing wordt verleend en in het andere geval niet.

BRUILOFT De minister kan aan de gemeente een groepsverbod opleggen. Dat kan voor een enkele plaats in de gemeente of voor de hele gemeente (met uitzondering van woningen). De minister bepaalt daarbij vanaf hoeveel personen sprake is van een groep. Mensen die bij elkaar staan, vormen niet altijd een groep: zo vormen mensen die met elkaar bij een bus- of tramhalte wachten geen groep. De burgemeester kan besluiten om bijvoorbeeld ontheffing te verlenen voor bruiloften. Maar: de anderhalve meter blijft van kracht. Ook als de bruiloftsgasten op een bordes staan!

CAFÉS De minister kan publieke plaatsen aanwijzen waar het publiek niet meer mag komen, zoals alle of sommige horeca, winkels, dierentuinen, bioscopen, musea en recreatiegebieden. De burgemeester kan een gedupeerde exploitant hiervan ontheffing verlenen zodat hij zijn restaurant enzovoorts toch mag openstellen voor publiek, al dan niet onder voorwaarden en voorschriften.

WEDSTRIJDEN De minister kan evenementen aanwijzen die niet meer mogen worden georganiseerd of die alleen onder bepaalde voorwaarden – zoals met een maximumaantal deelnemers – gehouden mogen worden. Evenementen zijn bijvoorbeeld markten, discotheken en sportwedstrijden. De burgemeester kan ontheffing verlenen van voorwaarde of van verbod. Hij kan bijvoorbeeld ontheffing verlenen aan de organisator van de wekelijkse markt in het centrum of aan voetbalclub X voor haar zaterdagse amateurwedstrijden.

WET PUBLIEKE GEZONDHEID De voorgestelde wettekst die nu bij de Tweede Kamer ligt zal worden opgenomen in de Wet publieke gezondheid. Aan die wet wordt daarvoor een nieuw hoofdstuk toegevoegd. Dat hoofdstuk heet Tijdelijke bepalingen bestrijding epidemie COVID-19. De Raad van State adviseerde om een geheel n De voorgestelde wettekst vervalt na een half jaar; de regering kan besluiten om er nog drie maanden aan toe te voegen. Daarom adviseerde de Raad van State om de wettekst in een aparte wet op te nemen, maar de regering heeft dit advies niet overgenomen.

(Mr. Leon)

OVSE wil Belarus (Wit-Rusland) helpen. Wat is de OVSE?

VRIJDAG 4 SEPTEMBER 2020 Afgelopen vrijdag heeft de voorzitter van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa aan Belarus (Wit-Rusland) hulp aangeboden, mits de mensenrechtensituatie in het land op de korte termijn wordt verbeterd. Wat is dit voor organisatie?

VERKIEZINGSUITSLAG Eerst even iets over de situatie in Wit-Rusland. Begin augustus waren er presidentsverkiezingen in Belarus. Volgens de officiële uitslag heeft zittend president Alexandr Loekasjenko gewonnen. Die uitslag wordt echter betwist. Sindsdien vinden er op grote schaal demonstraties plaats. De autoriteiten reageren daarop met veel geweld. Demonstranten worden gearresteerd, gemarteld en gedood.

CVSE De Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa is in de jaren zeventig van de vorige eeuw opgericht (in de Helsinki Akkoorden). Het was in de eerste jaren nog geen echte organisatie, maar slechts een conferentie. Tot midden jaren negentig heette het daarom Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa. Met de ondertekening van o.a. de Charter of Paris for a New Europe en de Helsinki Document Challenges of Change kreeg het meer structuur en werd het een organisatie. Er is echter nooit een echt verdrag gesloten.

OVSE is de Nederlandse afkorting voor de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa. Nederlands is echter geen officiële werktaal van de OVSE. Engels is dat wel, en de (officiële) Engelse naam is Organization for Security and Co-operation in Europe, afgekort tot OSCE. Inmiddels zijn er 57 landen lid van, waarvan Nederland er een is. Alle EU-landen zijn lid net als bijvoorbeeld Rusland, Turkije, Albanië, Oekraïne, Verenigde Staten en Canada. En Belarus. Belarus grenst zowel aan Rusland als aan de Europese Unie, namelijk aan Litouwen, Letland en Polen.

TOPPEN De OVSE bestaat uit verschillende organen, de Formal Bodies. Hoogste orgaan zijn de bijeenkomsten van staatshoofden of regeringsleiders, de Toppen (Summits). Een van de lidstaten treedt dan op als gastland. Welke dat is, kan per keer verschillen. Echte toppen waren er maar af en toe. In de jaren negentig werden er vijf gehouden, o.a. in 1996 in Portugal en in 1999 in Turkije. In de afgelopen twintig jaar was er tot nog toe nog maar één, in Kazachstan in 2010. Een Top duurt in de regel hooguit twee dagen.

MINISTERRAAD Het tweede orgaan is de Ministerraad, de Ministerial Council. Hij bestaat uit de ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten. Het is de regering van de OVSE tussen de Toppen, de central decision-making and governing body of the OSCE between Summits. De Ministerraad voert bijvoorbeeld de besluiten uit die op de toppen zijn genomen. Hij komt minstens eens per jaar bijeen, veel vaker dus dan de Toppen. Ook een raad duurt in de regel hooguit twee dagen. En ook zijn bijeenkomsten worden steeds in een andere lidstaat gehouden. Dit jaar is dat Albanië. Voorzitter is altijd de minister van het gastland; hij is voorzitter voor een heel kalenderjaar. Vorig jaar was dat Slowakije. Nederland was het in 2003. De Ministerraad kwam toen bijeen in Maastricht. Het grootste deel van dat jaar was Jaap de Hoop Scheffer minister van Buitenlandse Zaken, en dus voorzitter van de Ministerraad. Op de agenda van de Ministerraad stonden toen o.a. de regionale conflicten in Georgië en Moldavië. Nu is Albanië gastland. De Albanese minister is Edi Rama; hij is tevens de premier van het land.

PERMANENTE RAAD Het derde orgaan is de Permanente Raad, de Permanent Council. Het is de regering tussen de bijeenkomsten van de Ministerraad, the principal decision-making body for regular political consultations and for governing the day-to-day operational work. Ook voert het zowel besluiten van de Ministerraad als van de Toppen uit. De Permanente Raad bestaat uit zogenaamde ambassadeurs, Ambassadors. Elk land wijst een eigen ambassadeur aan. De voorzitter van de Ministerraad coördineert ook de Permanente Raad, co-ordination of and consultation on current OSCE business. De Permanente Raad komt wekelijks bijeen in Wenen. De OVSE heeft meer dan deze drie organen.

BESLUITVORMING Geen bijeenkomst zonder agenda. De agenda’s voor een Top, voor de Ministerraad en voor de Permanente Raad worden opgesteld door de Voorzitter. De Top en de Ministerraad kunnen besluiten om zijn voorstel niet (helemaal) over te nemen. Vervolgens kunnen op alle bijeenkomsten besluiten worden genomen waaraan de lidstaten zijn gebonden. Dat zijn geen meerderheidsbesluiten. Besluiten worden namelijk alleen unaniem genomen. Dus heeft op een Top ieder staatshoofd of regeringsleider, in de Ministerraad elke minister en in de Permanente Raad iedere ambassadeur vetorecht. Volgens de Rules of Procedure is het zo dat wie het niet eens is met een voorgesteld besluit, zijn bezwaar kenbaar moet maken; wie dat nalaat, wordt geacht in te stemmen; ook wie afwezig is, wordt geacht in te stemmen.

OVSE-HULP? De OVSE-hulp die de voorzitter van de Ministerraad afgelopen vrijdag in een toespraak in de Permanente Raad aanbood aan de autoriteiten van lidstaat Belarus, heeft o.a. de steun van de Zweedse minister van Buitenlandse Zaken, Ann Linde. Dat is belangrijk, want Zweden is over vier maanden de nieuwe voorzitter. Gaan de Wit-Russische autoriteiten gebruik maken van het aanbod? Vandaag staat in de krant dat er vergaande plannen zijn voor de vorming van een uniestaat tussen Belarus en Rusland; waarschijnlijk vindt ondertekening van het integratieakkoord al binnen een week plaats. Het lijkt daarom niet aannemelijk dat van het OVSE-aanbod gebruik zal worden gemaakt.

(Mr. Leon)