Tag: budgetrecht

Geplaatst op

De Voorjaarsnota 2025

VRIJDAG 18 APRIL 2025 Afgelopen woensdag hebben de coalitiepartijen na 24 uur onderhandelen (!) een politieke deal over de Voorjaarsnota gesloten, zo stond er gisteren in de NRC. Gisteren is de Voorjaarsnota ook besproken in de ministerraad. Wat is de Voorjaarsnota?

NOTA De Voorjaarsnota is een nota die betrekking heeft op de rijksbegroting. De rijksbegroting geldt voor een heel jaar. Een heel kalenderjaar. De Voorjaarsnota waarover de politieke deal is gesloten gaat over de lopende rijksbegroting, de Rijksbegroting 2025.

PARLEMENT De rijksbegroting wordt op Prinsjesdag ingediend en daarna door middel van een wet vastgesteld, zie artikel 105 Grondwet. Dat betekent dat regering, Tweede Kamer en Eerste Kamer de begroting gezamenlijk moeten vaststellen, zie artikel 81 Grondwet. Zonder instemming van regering en parlement kan de rijksbegroting niet worden vastgesteld.

EERSTE KAMER Die instemming is er in de afgelopen maanden gekomen. Al ging dat niet altijd even makkelijk, denk bijvoorbeeld aan de behandeling van de begroting van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in de Eerste Kamer (zie hierover mijn vorige blog). 

WIJZIGING De Rijksbegroting 2025 is er dus al. Wat is dan het nut van de Voorjaarsnota? Het nut van de Voorjaarsnota heeft ermee te maken dat een eenmaal vastgestelde rijksbegroting in de loop van het begrotingsjaar gewijzigd kan worden. Deze wijzigingen gebeuren door middel van zogenaamde suppletoire begrotingen. De Voorjaarsnota geeft een overzicht van de wijzigingen op de oorspronkelijke begroting gedurende de eerste maanden van het begrotingsjaar; die wijzigingen betreffen zowel de inkomstenkant als de uitgavenkant, zie artikel 2.26 Comptabiliteitswet 2016.  

SUPPLETOIRE BEGROTINGEN Suppletoire begrotingen worden gedurende het hele jaar ingediend. In de eerste helft van het jaar worden tegenwoordig de meeste tegelijk met de Voorjaarsnota ingediend. Al die suppletoire begrotingsvoorstellen moeten net als de oorspronkelijke begroting bij wet worden vastgesteld; ook zij kunnen dus alleen met instemming van regering en parlement worden vastgesteld.

MINISTER VAN FINANCIËN De minister van Financiën moet de oorspronkelijke begroting indienen op de derde dinsdag van september (Prinsjesdag) bij de Tweede Kamer, zie artikelen 105 en 65 van de Grondwet. Dat is dus enkele maanden vóór het begrotingsjaar. Hij moet de Voorjaarsnota vóór 1 juni indienen bij de Tweede Kamer, zie artikel 2.26 Comptabiliteitswet 2016. Dat is dus 1 juni van het lopende begrotingsjaar. Op 1 juni is het nog lente: vandaar de naam voorjaarsnota.

COALITIE De coalitiepartijen hebben er afgelopen dinsdag en woensdag 24 uur over onderhandeld, zo berichtte NRC. Het onderhandelingsresultaat is gisteren besproken in de ministerraad. Dat betekent dat de coalitiepartijen een flinke vinger in de pap hebben bij deze voorjaarsnota. Wat als de ministerraad dit onderhandelingsresultaat niet in de vorm van suppletoire begrotingsvoorstellen had willen indienen bij de Tweede Kamer, bijvoorbeeld omdat het kabinet-Schoof toch bedoeld was als een extraparlementair kabinet? Dan had een Kamerlid (van de coalitie) dat zelf mogen doen. Tweede Kamerleden hebben weliswaar geen initiatiefrecht voor de oorspronkelijke begroting, maar wel voor suppletoire begrotingen.      

AMENDEMENTSRECHT Inmiddels is gebleken dat de ministerraad het wel eens was met de suppletoire begrotingsvoorstellen, en dat was eigenlijk geen verrassing.Daar de coalitie een meerderheid heeft in de Tweede Kamer is het zeer waarschijnlijk dat zij weinig moeite zal hebben om in te stemmen met de suppletoire begrotingsvoorstellen van de regering. In de Eerste Kamer ontbreekt die meerderheid echter. Terwijl ook daar een meerderheid nodig is voor het aannemen van de voorstellen. Aannemelijk is daarom dat er in de Tweede Kamer in overleg met enkele oppositiepartijen wijzigingen worden aangebracht in de voorstellen. Zowel regering als Tweede Kamer hebben het amendementsrecht. Dat is het recht om een wetsvoorstel (zoals een suppletoir begrotingsvoorstel) te wijzigen zolang dat nog niet door de Tweede Kamer is aangenomen, zie artikel 84 Grondwet. De Eerste Kamer heeft dat recht niet.

ZOMER Waarschijnlijk zal het daarom wel weer gelukken om ook de instemming van de Eerste Kamer te verkrijgen. Maar tegen die tijd is het alweer zomer geworden.          

NAJAARSNOTA Bestaat er ook een Najaarsnota? Ja zeker, zie artikel 2.26 Comptabiliteitswet 2016. Net als de Voorjaarsnota worden tegelijk met de Najaarsnota suppletoire begrotingsvoorstellen ingediend. Die voorstellen bevatten wijzigingen van de Rijksbegroting 2025, inclusief de al vastgestelde (suppletoire) wijzigingen daarin. De Najaarsnota moet uiterlijk 1 december worden ingediend bij de Tweede Kamer.

BRONNEN Naast bovenstaande artikelen uit Grondwet en Comptabiliteitswet 2016 zijn geraadpleegd de reactie van de Algemene rekenkamer van 3 april jl. op het verzoek van de Tweede Kamer over de gevolgen van een verworpen begroting (motie-Grinwis c.s.) en P.P.T. Bovend’Eert en H.R.M.B. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer: 2024, bladzijden 444 e.v.

Mr. Leon

Volgend blog verschijnt op vrijdag 2 mei.

Geplaatst op

Nederlandse government shutdown voor onderwijs, cultuur en wetenschap?

DONDERDAG 3 APRIL 2025 Aanstaande dinsdag wordt er in de Eerste Kamer gestemd over de begroting van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister Bruins). Wat als de begroting wordt verworpen?

VOORSTEL Elk ministerie heeft haar eigen begroting; die is opgesteld door de eigen minister, zie artikel 2.1 Comptabiliteitswet 2016. De begroting die de minister heeft opgesteld is slechts een voorstel. Het is een voorstel dat op Prinsjesdag bij de Tweede Kamer is ingediend, zie o.a. artikelen 105 en 65 van de Grondwet.

WETSVOORSTEL Het begrotingsvoorstel is een wetsvoorstel, zie artikel 105 Grondwet. Een wetsvoorstel kan pas wet worden nadat het is aangenomen door de Tweede Kamer én de Eerste Kamer, zie artikel 81 Grondwet. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel pas behandelen nadat de Tweede Kamer het heeft aangenomen, zie artikel 85 Grondwet. De Tweede Kamer kan een wetsvoorstel wijzigen (amenderen), zie artikel 84 lid 1 Grondwet. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel alleen maar aannemen of verwerpen; als de Tweede Kamer het wetsvoorstel heeft gewijzigd, dan kan de Eerste Kamer alleen dat geamendeerde wetsvoorstel aannemen of verwerpen.

BUDGETRECHT Een gewoon wetsvoorstel kan dus geen wet worden als Tweede Kamer of Eerste Kamer het wetsvoorstel hebben verworpen. Zo kan evenmin een begroting worden vastgesteld als Tweede Kamer of Eerste Kamer het begrotingsvoorstel verwerpen. Zonder vastgestelde begroting mag de minister geen uitgaven doen (in beginsel). Een minister die geen geld mag uitgeven kan niet functioneren als minister. Het recht van een Kamer om het begrotingsvoorstel te werpen is zo gezien dus een heel belangrijk recht. Dit recht wordt begrotingsrecht of budgetrecht genoemd.

AANNEMING De Tweede Kamer heeft de begroting van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor het jaar 2025 op 12 december vorig jaar aangenomen nadat ze daarin enkele wijzigingen had aangebracht. Aanneming was volgens verwachting, want de coalitie heeft in de Tweede Kamer een meerderheid. De Eerste Kamer heeft dit geamendeerde voorstel in de afgelopen weken behandeld en zal hierover aanstaande dinsdag gaan stemmen. De coalitiepartijen hebben in de Eerste Kamer geen meerderheid. Het is dan ook niet zeker of de begroting zal worden aangenomen. Wat als hij wordt verworpen?

NIET OP TIJD Daarover is in Grondwet en Comptabiliteitswet 2016 of andere wet niets geregeld. In de Comptabiliteitswet 2016 is wel geregeld wat de gevolgen zijn als een begroting niet op tijd wordt vastgesteld. Met op tijd wordt hier bedoeld vóór 1 januari. De begroting van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor het jaar 2025 is niet op tijd vastgesteld, want 1 januari is het al lang geweest. Voor wat betreft de gevolgen van het niet op tijd vaststelling van een begroting wordt in de regeling van de Comptabiliteitswet 2016 een onderscheid gemaakt tussen lopend beleid en nieuw beleid, zie artikel 2.25.

ERG VAAG Lopend beleid mag de minister wel uitvoeren, mits ‘met terughoudendheid’. Nieuw beleid mag de minister niet uitvoeren, tenzij de minister vindt dat uitstel ‘niet in het belang van het Rijk is’. De woorden ‘terughoudend’ en ‘in het belang van het Rijk’ zijn erg vaag en leiden daardoor tot een behoorlijke uitholling van het budgetrecht van het parlement.

VERWERPING Aannemelijk is dat artikel 2.25 Comptabiliteitswet ook kan worden toegepast bij verwerping van de begroting. Weliswaar zal daarna bij de Tweede Kamer een nieuw begrotingsvoorstel moeten worden ingediend, maar in de tussenliggende periode heeft de minister – dankzij de vaagheid van dit artikel – heel wat speelruimte om uitgaven te doen en nieuwe verplichtingen aan te gaan. Tegen de tijd dat het nieuwe begrotingsvoorstel is aangenomen, zal het begrotingsjaar grotendeels zijn afgelopen.   

IDEAAL Het belang van het budgetrecht van het parlement lijkt door dit alles toch niet zo heel groot te zijn. Ideaal is dat staatsrechtelijk gezien niet. De gevolgen van verwerping van een begroting kunnen ook anders worden geregeld. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld is dat anders geregeld. Daar leidt de verwerping of niet tijdige vaststelling van de begroting tot de beruchte government shutdowns, zoals die er zijn geweest onder de presidenten Clinton, Obama en Trump-I. Staatsrechtelijk gezien is dat misschien ideaal, maar in de praktijk is het dat allesbehalve!

BRONNEN Naast bovengenoemde artikelen uit Grondwet en Comptabiliteitswet, is geraadpleegd T.C. Borman, De begrotingswet: een wet als iedere andere?, in het tijdschrift Regelmaat 2015, bladzijden 144 e.v.; P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer: 2024; Bert van den Braak, Verwerping van een begroting: Wat zijn de gevolgen?, blog van 25 maart op denederlandsegrondwet.nl; Wikipedia (Government shutdowns in the United States); eerstekamer.nl; tweedekamer.nl en NRC van 25 maart 2025.

Mr. Leon

Volgend blog op vrijdag 18 april! 

Geplaatst op

Kabinet van PVV, BBB, NSC en VVD

VRIJDAG 1 DECEMBER 2023 Na de verkiezingen van vorige week is van de week met de kabinetsformatie een begin gemaakt. Wilders PVV is de grootste partij geworden en hij geeft de voorkeur aan een coalitie met Van der Plas BBB, Omtzigts NSC en de VVD. VVD en NSC hebben hun bedenkingen. Maar stel dat dat kabinet straks wordt benoemd en beëdigd, wat kunnen Kamerleden die dit kabinet niet zien zitten dan doen?

VERTROUWEN Een nieuw kabinet kan niet aan de slag gaan zonder het vertrouwen van een parlementaire meerderheid. Dat vertrouwen is zowel in de Tweede Kamer als in de Eerste Kamer nodig, zie professor Paul Bovend’Eert, Tekst en Commentaar Grondwet en Statuut, 2018, pagina 102.

GEEN VERTROUWEN Het is echter niet nodig dat dit vertrouwen expliciet wordt uitgesproken. Voldoende is dat het tegendeel – dat is het ontbreken van dit vertrouwen – niet blijkt, zie Bovend’Eert p 101.

NEGATIEF VERTROUWEN Het ontbreken van vertrouwen mag niet blijken bij de start van een kabinet. Maar evenmin op een later moment: zolang het kabinet regeert mag er geen blijk zijn van het ontbreken van vertrouwen. Het ontbreken van vertrouwen wordt ook wel negatief vertrouwen genoemd, zie Bovend’Eert p 100.

VERTROUWENSREGEL Zodra wél blijkt van negatief vertrouwen moet het kabinet haar ontslag aanbieden aan de Koning. Dat is de vertrouwensregel. Dankzij de vertrouwensregel heeft in ons land het parlement bij een conflict met het kabinet altijd het laatste woord, zie Bovend’Eert p 100.

KAMERONTBINDING Maar ik ben hier niet volledig: dat is slechts de vertrouwensregel tot op zekere hoogte. Een toevoeging is nodig. Als blijkt van negatief vertrouwen moet het kabinet zijn ontslag aanbieden aan de Koning (en wordt daardoor demissionair), tenzij de regering de Tweede Kamer ontbindt. De regering mag de Tweede Kamer namelijk ontbinden, zie artikel 64 van de Grondwet. Het kabinet blijft dan gewoon zitten en wordt niet demissionair. Wel is het zo dat daarna binnen enkele maanden Tweede Kamerverkiezingen moeten worden gehouden. Als na die verkiezingen blijkt dat ook de nieuwe Tweede Kamer geen vertrouwen heeft in het kabinet, dan moet het kabinet toch echt haar ontslag aanbieden aan de Koning, zie Bovend’Eert p 100.

NIET IN GRONDWET De vertrouwensregel is ruim anderhalve eeuw geleden ontstaan, in de jaren zestig van de negentiende eeuw. De regel is in de parlementaire praktijk ontstaan. Ze stond toen namelijk niet in de grondwet. Ze staat daar trouwens nog steeds niet in. Het is dan ook een regel van ongeschreven staatsrecht, zie Paul Bovend’Eert en Henk Kummeling, Het Nederlands parlement, 2017, p 430-433.

MOTIE Hoe kan dat negatief vertrouwen blijken? Op allerlei manieren. Elke manier voldoet. Ik noem hier twee tamelijk ‘harde’ manieren. Te denken valt bijvoorbeeld aan een motie van wantrouwen. Zo’n motie werd aangenomen in 1939. Ze leidde toen tot de val van het vijfde kabinet Colijn. Colijn V bestond slechts twee dagen (!), zie professor P.J. Oud, Honderd jaren, 1971, p 304 e.v.

BEGROTING Een andere manier voor een parlementaire meerderheid om haar negatief vertrouwen te laten blijken is naar gangbare opvatting de verwerping van (delen van) de rijksbegroting, zie Bovend’Eert p 101. Dit was de manier waarop de Tweede Kamer haar negatief vertrouwen liet blijken in de jaren zestig van de negentiende eeuw, waarmee de vertrouwensregel ontstond. De begroting werd verworpen in het kader van de zogenaamde Luxemburgse kwestie. Luxemburg is hier niet een persoon, maar het land Luxemburg. Het parlement had toen (en nu nog steeds) begrotingsrecht, ook wel budgetrecht genaamd, zie voor nu artikel 105 Grondwet (destijds artikel 119). Dit recht houdt in dat de regering zonder parlementaire medewerking geen begroting mag vaststellen. Een kabinet mag slechts de uitgaven doen en voor de doelen die in een vastgestelde begroting staan, zie Bovend’Eert. Zonder uitgaven te doen kan een regering niet regeren.

PARLEMENTAIR STELSEL Kamerleden kunnen dus iets doen aan een kabinet dat ze niet zien zitten. Ze kunnen gaan werken aan een meerderheid. Dat kan bij de start van het kabinet (zoals het kabinet Colijn V overkwam), maar het kan ook later en zelfs veel later. Elk Kamerlid telt voor één (stem); ook Kamerleden van een coalitiefractie tellen mee. Een parlementaire meerderheid in de Eerste Kamer óf in de Tweede Kamer voldoet. In een parlementair stelsel heeft het parlement altijd het laatste woord!

Mr. Leon

Volgend blog: vrijdag 12 januari 2024