Tag: comptabiliteitswet

Geplaatst op

De Rijksbegroting

VRIJDAG 18 SEPTEMBER 2026 Afgelopen dinsdag was het Prinsjesdag. Zoals altijd op de derde dinsdag van september. Dan dient de minister van Financiën de begroting van de ontvangsten en de uitgaven voor het volgende kalenderjaar in bij de Tweede Kamer. Uiteraard heeft de hele ministerraad ingestemd met die begroting. De minister van Financiën is persoonlijk aanwezig bij de indiening in de Tweede Kamer. Hij houdt een korte toespraak in aanwezigheid van alle Tweede Kamerleden en overhandigt een schriftelijke toelichting op de begroting; die toelichting is de Miljoenennota. Is het daarmee klaar met de rijksbegroting?

Nee.

VOORSTEL Ten eerste is het niet een begroting, maar een begrotingsvoorstel, zie artikel 105 lid 2 Grondwet. Het is slechts een voorstel, omdat het parlement er nog mee akkoord moet gaan. In de grondwet staat namelijk dat de begroting bij wet wordt vastgesteld, zie artikel 105 lid 1. De rijksbegroting is dus een begrotingswet. Voor de vaststelling van een wet is nodig dat zowel Tweede Kamer als Eerste Kamer daarmee akkoord zijn gegaan, zie artikelen 81 e.v. Grondwet.

VOORSTELLEN Er is weliswaar één rijksbegroting, maar die bestaat uit verschillende begrotingen. Zo heeft elk ministerie haar eigen begroting, zie artikel 2.1 Comptabiliteitswet 2016. Zo hebben bijvoorbeeld het ministerie van Defensie, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap elk een eigen begroting. Voor elke begroting wordt een apart wetsvoorstel ingediend. De minister van Financiën dient op Prinsjesdag dus niet één begrotingsvoorstel in maar meer begrotingsvoorstellen.  

BEHANDELING Enkele weken na Prinsjesdag begint de parlementaire behandeling plaats van al die afzonderlijke begrotingsvoorstellen, (eerst) in de Tweede Kamer en (daarna) in de Eerste Kamer. De minister van Financiën is daarbij niet aanwezig; de minister van het ministerie waarop het begrotingsvoorstel betrekking heeft is daarbij wel aanwezig. Het is mogelijk dat het begrotingsvoorstel voor het ene ministerie wél wordt aangenomen, maar voor het andere ministerie wordt verworpen. De Tweede Kamer kan een begrotingsvoorstel niet alleen aannemen of verwerpen, maar kan het ook wijzigen. De Tweede Kamer heeft namelijk bij alle wetsvoorstellen het recht van amendement, zie artikel 84 Grondwet.

1 JANUARI Het is de bedoeling dat het parlement zich over alle begrotingsvoorstellen vóór 1 januari heeft uitgesproken, zie artikelen 2.24 en 2.25 Comptabiliteitswet 2016. Maar niet elk jaar lukt dat voor alle begrotingsvoorstellen. Elke begrotingswet bevat evenwel een wetsartikel waarin staat dat die begrotingswet in dat geval terugwerkt tot 1 januari, zie ook artikel 2.24 Comptabiliteitswet.  

SUPPLETOIR Ook als álle begrotingsvoorstellen die op Prinsjesdag zijn ingediend door het parlement zijn aangenomen, is het echter nog niet klaar met de rijksbegroting. Tijdens het kalenderjaar waarop de rijksbegroting betrekking heeft dient de regering namelijk nog allerlei wijzigingen in op die aangenomen rijksbegroting. Dat zijn dan suppletoire begrotingen. Uiteraard behelzen ook die wijzigingen slechts voorstellen. Ook voor de wijzigingsvoorstellen geldt dat zij als wetsvoorstellen worden behandeld. De wijzigingsvoorstellen (suppletoire begrotingsvoorstellen) worden in het algemeen gebundeld ingediend. Dat gebeurt op drie momenten in het jaar.

VOORJAARSNOTA Het eerste moment is bij de Voorjaarsnota. De Voorjaarsnota behelst een schriftelijke toelichting op de wijzigingsvoorstellen. Voorjaarsnota en wijzigingsvoorstellen moeten vóór 1 juni worden ingediend bij de Tweede Kamer, zie artikel 2.26 Comptabiliteitswet 2016.  

NAJAARSNOTA Het tweede moment is bij de Najaarsnota. Najaarsnota en suppletoire begrotingsvoorstellen moeten vóór 1 december worden ingediend bij de Tweede Kamer, zie artikel 2.26 Comptabiliteitswet 2016. In de loop van december van het jaar waarop de rijksbegroting betrekking heeft en mogelijk ook nog in de eerste maanden van het daaropvolgende nieuwe jaar beslist het parlement dus om wijzigingsvoorstellen van de rijksbegroting aan te nemen of te verwerpen!

SLOTWET In mei van het nieuwe jaar volgt het derde en laatste moment: de procedure waarmee de slotwetten beginnen, zie artikel 2.39 Comptabiliteitswet. Een slotwet is een wet waarmee de (in de begroting) geraamde uitgaven en ontvangsten formeel in overeenstemming worden gebracht met de werkelijke uitgaven en ontvangsten. Er zijn dus uitgaven gedaan waarvoor geen suppletoire begroting is ingediend. Voor elke begroting wordt een (apart) voorstel voor een slotwet ingediend bij de Tweede Kamer, zie artikel 2.36 Comptabiliteitswet.

BRONNEN Naast bovenstaande wetsartikelen zijn geraadpleegd P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Wolters Kluwer: 2024, bladzijde 444 e.v.; T.C. Borman, De begrotingswet: een wet als iedere andere? (Tijdschrift) Regelmaat 2015, nummer 2, bladzijde 144 e.v.  

Mr. Leon

Volgend blog op vrijdag 2 oktober!

Geplaatst op

Nederlandse government shutdown voor onderwijs, cultuur en wetenschap?

DONDERDAG 3 APRIL 2025 Aanstaande dinsdag wordt er in de Eerste Kamer gestemd over de begroting van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister Bruins). Wat als de begroting wordt verworpen?

VOORSTEL Elk ministerie heeft haar eigen begroting; die is opgesteld door de eigen minister, zie artikel 2.1 Comptabiliteitswet 2016. De begroting die de minister heeft opgesteld is slechts een voorstel. Het is een voorstel dat op Prinsjesdag bij de Tweede Kamer is ingediend, zie o.a. artikelen 105 en 65 van de Grondwet.

WETSVOORSTEL Het begrotingsvoorstel is een wetsvoorstel, zie artikel 105 Grondwet. Een wetsvoorstel kan pas wet worden nadat het is aangenomen door de Tweede Kamer én de Eerste Kamer, zie artikel 81 Grondwet. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel pas behandelen nadat de Tweede Kamer het heeft aangenomen, zie artikel 85 Grondwet. De Tweede Kamer kan een wetsvoorstel wijzigen (amenderen), zie artikel 84 lid 1 Grondwet. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel alleen maar aannemen of verwerpen; als de Tweede Kamer het wetsvoorstel heeft gewijzigd, dan kan de Eerste Kamer alleen dat geamendeerde wetsvoorstel aannemen of verwerpen.

BUDGETRECHT Een gewoon wetsvoorstel kan dus geen wet worden als Tweede Kamer of Eerste Kamer het wetsvoorstel hebben verworpen. Zo kan evenmin een begroting worden vastgesteld als Tweede Kamer of Eerste Kamer het begrotingsvoorstel verwerpen. Zonder vastgestelde begroting mag de minister geen uitgaven doen (in beginsel). Een minister die geen geld mag uitgeven kan niet functioneren als minister. Het recht van een Kamer om het begrotingsvoorstel te werpen is zo gezien dus een heel belangrijk recht. Dit recht wordt begrotingsrecht of budgetrecht genoemd.

AANNEMING De Tweede Kamer heeft de begroting van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor het jaar 2025 op 12 december vorig jaar aangenomen nadat ze daarin enkele wijzigingen had aangebracht. Aanneming was volgens verwachting, want de coalitie heeft in de Tweede Kamer een meerderheid. De Eerste Kamer heeft dit geamendeerde voorstel in de afgelopen weken behandeld en zal hierover aanstaande dinsdag gaan stemmen. De coalitiepartijen hebben in de Eerste Kamer geen meerderheid. Het is dan ook niet zeker of de begroting zal worden aangenomen. Wat als hij wordt verworpen?

NIET OP TIJD Daarover is in Grondwet en Comptabiliteitswet 2016 of andere wet niets geregeld. In de Comptabiliteitswet 2016 is wel geregeld wat de gevolgen zijn als een begroting niet op tijd wordt vastgesteld. Met op tijd wordt hier bedoeld vóór 1 januari. De begroting van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor het jaar 2025 is niet op tijd vastgesteld, want 1 januari is het al lang geweest. Voor wat betreft de gevolgen van het niet op tijd vaststelling van een begroting wordt in de regeling van de Comptabiliteitswet 2016 een onderscheid gemaakt tussen lopend beleid en nieuw beleid, zie artikel 2.25.

ERG VAAG Lopend beleid mag de minister wel uitvoeren, mits ‘met terughoudendheid’. Nieuw beleid mag de minister niet uitvoeren, tenzij de minister vindt dat uitstel ‘niet in het belang van het Rijk is’. De woorden ‘terughoudend’ en ‘in het belang van het Rijk’ zijn erg vaag en leiden daardoor tot een behoorlijke uitholling van het budgetrecht van het parlement.

VERWERPING Aannemelijk is dat artikel 2.25 Comptabiliteitswet ook kan worden toegepast bij verwerping van de begroting. Weliswaar zal daarna bij de Tweede Kamer een nieuw begrotingsvoorstel moeten worden ingediend, maar in de tussenliggende periode heeft de minister – dankzij de vaagheid van dit artikel – heel wat speelruimte om uitgaven te doen en nieuwe verplichtingen aan te gaan. Tegen de tijd dat het nieuwe begrotingsvoorstel is aangenomen, zal het begrotingsjaar grotendeels zijn afgelopen.   

IDEAAL Het belang van het budgetrecht van het parlement lijkt door dit alles toch niet zo heel groot te zijn. Ideaal is dat staatsrechtelijk gezien niet. De gevolgen van verwerping van een begroting kunnen ook anders worden geregeld. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld is dat anders geregeld. Daar leidt de verwerping of niet tijdige vaststelling van de begroting tot de beruchte government shutdowns, zoals die er zijn geweest onder de presidenten Clinton, Obama en Trump-I. Staatsrechtelijk gezien is dat misschien ideaal, maar in de praktijk is het dat allesbehalve!

BRONNEN Naast bovengenoemde artikelen uit Grondwet en Comptabiliteitswet, is geraadpleegd T.C. Borman, De begrotingswet: een wet als iedere andere?, in het tijdschrift Regelmaat 2015, bladzijden 144 e.v.; P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer: 2024; Bert van den Braak, Verwerping van een begroting: Wat zijn de gevolgen?, blog van 25 maart op denederlandsegrondwet.nl; Wikipedia (Government shutdowns in the United States); eerstekamer.nl; tweedekamer.nl en NRC van 25 maart 2025.

Mr. Leon

Volgend blog op vrijdag 18 april!