VRIJDAG 2 FEBRUARI 2024 Frankrijk heeft enkele weken geleden een nieuwe premier gekregen. De nieuwe premier ministre van Frankrijk heet Gabriel Attal. Zijn onmiddellijke voorganger was Elisabeth Borne. Wat voor rol had de president van Frankrijk bij hun benoemingen?
PRÉSIDENT De president van Frankrijk is het staatshoofd (chef de l’Etat). De premier is de regeringsleider (chef du Gouvernement), zie artikel 21 van de grondwet.
KONING In Nederland is de koning het staatshoofd en is de premier (de minister-president) feitelijk de regeringsleider. Benoeming en ontslag van de premier gebeuren per koninklijk besluit, zie artikel 43 van de grondwet. Zo’n besluit is niet mogelijk zonder handtekening van de koning, zie artikel 47 van de grondwet.
FORMALITEIT Het al dan niet plaatsen van zijn handtekening is hier echter geen zelfstandige beslissing van de koning. Het is de kabinetsformateur die samen met de fractievoorzitters van de coalitiepartijen in de Tweede Kamer beslist wie de nieuwe premier wordt.
MOTIE VAN WANTROUWEN De rol van deze fractievoorzitters heeft te maken met de werking van de vertrouwensregel: de kabinetsformatie is erop gericht een kabinet te vormen (met de premier als de feitelijke regeringsleider) dat geacht mag worden het vertrouwen te hebben van een parlementaire meerderheid. Als blijkt dat dit vertrouwen er niet is, bijvoorbeeld na een aangenomen motie van wantrouwen, moet de premier zijn ontslag aanbieden aan de Koning. De vertrouwensregel staat niet in onze grondwet, het is een voorbeeld van ongeschreven staatsrecht. Voor het welsagen van een kabinetsformatie is tegenwoordig vereist dat dat kamerfracties uit de Tweede Kamer die een parlementaire meerderheid vertegenwoordigen, instemmen met het formatieresultaat.
MOTION DE CENSURE Ook in de grondwet van Frankrijk staat dat de president – hun staatshoofd – de premier benoemt en ontslaat, zie artikel 8. En ook in Frankrijk geldt de vertrouwensregel zodat de premier zijn ontslag moet aanbieden als de Tweede Kamer (Assemblée nationale) het vertrouwen in hem opzegt, bijvoorbeeld na een aangenomen motie van wantrouwen (motion de censure). In Frankrijk staat die vertrouwensregel zelfs in de grondwet, zie artikelen 20 en 50. Is het daar dan net als in ons land zo dat het staatshoofd niet zelfstandig kan beslissen wie de nieuwe premier wordt?
COHABITATION In een boek uit 2016 schrijven Franse staatsrechtgeleerden dat ondanks artikel 8 van de Franse grondwet de president slechts in beperkte mate zelfstandig kan beslissen wie de nieuwe premier ministre wordt (hij heeft hier volgens hen slechts liberté relativisée). Dat heeft te maken met de politieke verhoudingen in de Franse politiek. In die politieke verhoudingen is het steeds zo dat één politieke partij meer dan de helft van de Kamerzetels bezet. Feitelijk bepaalt die Kamerfractie in belangrijke mate wie de nieuwe premier ministre wordt. Dat kan zijn de partij van de president, maar het kan ook de oppositiepartij zijn. In dat laatste geval is er sprake van cohabitation.
MACRON (1) Maar sinds Emmanuel Macron president bestaan deze politieke verhoudingen volgens mij niet meer in Frankrijk. Macron werd in 2017 voor de eerste keer president. Bij de parlementaire verkiezingen die enkele maanden later plaatsvonden behaalde de door hemzelf opgerichte partij – La République en marche – een ruime absolute meerderheid in de Assemblée nationale.
MACRON (2) President en de partij met een absolute meerderheid aan Kamerzetels behoorden dus tot dezelfde partij. Toch is aannemelijk dat de president grotendeels (als het al niet 100% was) zelfstandig besliste over wie premier ministre werd, omdat die partij pas een jaar daarvoor was opgericht, de president de oprichter was en er tot kort voor de parlementaire verkiezingen de scepter zwaaide. De nieuwe premier ministre werd in eerste instantie Edouard Philippe, daarna Jean Castex en nog later Elisabeth Borne. Vijf jaar later – in 2022 – wordt Macron opnieuw verkozen tot president. Echter, bij de parlementaire verkiezingen die in dat jaar ook werden gehouden, behaalde zijn partij geen absolute meerderheid dit keer. De partij van de president houdt sindsdien een minderheid van de Kamerzetels.
OPPOSITION Toch is het niet zo dat één oppositiepartij sindsdien de meerderheid van de Kamerzetels bezet. De situatie is sindsdien zo dat slechts drie oppositiepartijen gezamenlijk de meerderheid van de Kamerzetels bezetten. Dat zijn de linkse partijen verenigd in de NUPES, de populistisch-rechtse Rassemblement National en de centrum-rechtse Republikeinen. Deze drie fracties houden er onderling zulke verschillende standpunten op na, dat ze niet in staat waren om een regering te vormen en een nieuwe premier ministre aan te wijzen. Het was in 2022 dan ook opnieuw president Macron die zelfstandig besliste wie de nieuwe premier ministre werd. Dat werd in eerste instantie (opnieuw) Elisabeth Borne. Enkele weken geleden is zij echter ‘vervangen’ door Gabriel Attal; ik denk dat ook de keuze voor Attal een zelfstandige beslissing van Macron was. Borne en Attal zijn dus regeringsleiders van een minderheidsregering, zelfs als je de steun van de twee andere coalitiepartijen meerekent (Horizons en MoDem). La République en marche heet trouwens tegenwoordig Renaissance.
MOTION DE CENSURE? De onderlinge verdeeldheid tussen NUPES, Rassemblement National en de Republikeinen staat er ook aan in de weg dat het parlement het vertrouwen in de regering opzegt, en daardoor de regering naar huis kan sturen. Dat zou ook onmiddellijk na haar aantreden kunnen gebeuren. Er zijn in de afgelopen twee jaar heel wat moties van wantrouwen ingediend, maar geen enkele daarvan is aangenomen. De meeste maakten tot nu toe geen schijn van kans, op eentje na. In maart vorig jaar werd deze motion de censure op slechts negen stemmen na aangenomen (9 van de 577!). Dat had de regering vooral te danken aan enkele Republikeinse Kamerleden die de motie niet wilden steunen. Die motie van wantrouwen werd trouwens ingediend naar aanleiding van de pensioenhervormingen (verhoging pensioenleeftijd van 62 naar 64 jaar). Zoals gezegd beslist president Macron zelfstandig over de benoeming van een nieuwe premier (en dus het ontslag van de oude). Ook voor hem was deze motie van wantrouwen toen geen reden om een nieuwe premier ministre te benoemen; dat gebeurde namelijk pas ruim negen maanden, in januari 2024.
CONCLUSIE De rol van president Emmanuel Macron bij de benoemingen van de laatste vier premiers in Frankrijk was dus heel groot.
BRONNEN Website denederlandsegrondwet.nl, eenvoudige uitleg op artikel 43; professor Paul Bovend’Eert in het boek Tekst en Commentaar op Grondwet en Statuut (2018), bladzijden 100 – 102; Droit constitutionnel, 19e druk (2016), uitgeverij Dalloz, bladzijde 708-709; Wikipedia: via Renaissance (parti).
Mr. Leon
Volgend blog: waarschijnlijk op vrijdag 9 februari