Ministers en ministeries in Rutte IV

VRIJDAG 7 JANUARI 2022 Naar alle waarschijnlijkheid wordt a.s. maandag het nieuwe kabinet gepresenteerd met een officiële bordesfoto. Opnieuw een kabinet met Mark Rutte als premier, voor de vierde keer op rij. Een nieuw kabinet betekent nieuwe ministers, en soms ook nieuwe ministeries. Wat is eigenlijk de relatie tussen een minister en een ministerie?

MINISTERIES zijn onderdeel van de rijksdienst waar het beleid wordt voorbereid en (vaak) uitgevoerd. Het wordt in Nederland ook wel departement genoemd. Ministeries moeten volgens de Grondwet worden ingesteld door de regering. Elke regering mag zelf bepalen hoeveel ministeries worden ingesteld en welke dat dan zijn, zolang het er maar meer dan één is. Ministers moeten aan het parlement verantwoording afleggen over de ministeries die zijn ingesteld en over ministeries die niet zijn ingesteld.

BUITENLANDSE ZAKEN Sommige ministeries keren in elk kabinet terug. Dat is bijvoorbeeld het geval met de ministeries van Buitenlandse Zaken, van Financiën, van Defensie en van Algemene Zaken. In de eerste drie kabinetten Rutte waren er steeds een of meer ministeries die niet helemaal hetzelfde waren als in het kabinet ervoor. In Rutte IV zijn alle ministeries hetzelfde als in Rutte III.Rutte IV zal 12 ministeries hebben.

MINISTER-PRESIDENT Een ministerie staat onder leiding van een minister. Dat betekent volgens professor Bovend’eert dat zij o.a. bepaalt hoe de inrichting van het ministerie eruit ziet, dat zij de begroting van het ministerie beheert die door het parlement is goedgekeurd en dat zij leiding geeft aan de ambtenaren die er werken (2018). De minister gaat ook over benoeming en ontslag van de ambtenaren op het ministerie. Elk ministerie wordt door slechts één minister geleid. Rutte IV zal dus o.a. bestaan uit een minister van Buitenlandse Zaken, een minister van Financiën, een minister van Defensie en een minister van Algemene Zaken. De minister van Algemene Zaken is altijd de minister-president.

MINISTERS VAN OF VOOR Rutte IV zal niet meer dan 12 ministeries tellen, maar wél 20 ministers! Dat zijn er 8 meer. Die 8 ministers geven geen leiding aan een ministerie. Een minister die geen leiding geeft aan een ministerie wordt minister zonder portefeuille genoemd. Een voorbeeld is de minister voor Rechtsbescherming. Zowel Rutte III als Rutte IV heeft een minister voor rechtsbescherming. Een minister zonder portefeuille draagt gewoonlijk de titel ‘voor’, terwijl dat bij de andere ministers ‘van’ is. Nieuw in Rutte IV zijn o.a. een minister voor Klimaat en Energie en een minister voor Natuur en Stikstof.   

INWONEND Ministers zonder portefeuille geven geen leiding aan een ministerie. Natuurlijk doet zo’n minister al het werk waarvoor hij is benoemd niet in zijn eentje, thuis in de woonkamer. Hij ‘maakt gebruik’ van ambtenaren, computers, kantoren en de parlementair goedgekeurde begrotingsgelden van één van de ministeries. Welk ministerie dat is, wordt bij zijn benoeming geregeld.Zo maakt de minister voor Rechtsbescherming gebruik van (sommige) ambtenaren, kantoren en begrotingsgelden van het ministerie van Justitie en Veiligheid. De minister voor Klimaat en Energie zal op gelijke wijze gebruik maken van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Men zegt ook wel dat de minister zonder portefeuille ‘inwoont’ bij de minister die leiding geeft aan het ministerie. Zo zal de minister voor Rechtsbescherming – Franc Weerwind – inwonen bij de minister van Justitie en Veiligheid, Dilan Yeşilgöz-Zegerius.

MOEILIJKE SITUATIE Maar omdat een ministerie niet onder leiding staat van de (inwonende) minister zonder portefeuille is het volgens professor J.W.M. Engels formeel zo dat hij geen leiding geeft aan deze ambtenaren, dat hij geen ambtenaren kan ontslaan of nieuwe kan benoemen, dat hij niet de computers beheert, net zo min als de goedgekeurde begrotingsgelden (1990). Formeel zijn dit alles bevoegdheden van de minister bij wie hij inwoont. Formeel zijn deze bevoegdheden bijvoorbeeld in handen van de minister van Justitie en Veiligheid, en niet de minister voor Rechtsbescherming. Formeel: in de praktijk zal zij er weinig gebruik van maken buiten zijn medewerking om. Toch lijkt me dat de situatie van de inwonende minister er niet makkelijk door wordt. Feit is in elk geval dat er van de drie zittende ministers zonder portefeuille in Rutte III geen een terugkeert in Rutte IV. 

VAN VAN NAAR VOOR Hugo de Jonge was in Rutte III minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. In Rutte IV wordt hij minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Hij zal inwonen bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ook Carola Schouten gaat van minister van (Landbouw) naar minister voor (Armoedebeleid, Participatiebeleid en Pensioenen). Zij zal inwonen bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 

IJDELE HOOP Maandag wordt de traditionele bordesfoto genomen, een officiële foto waarop alle zojuist benoemde ministers samen met de Koning op het bordes staan van Paleis Ten Bosch. Op 30 maart jl. – kort na de Tweede Kamerverkiezingen – sprak ik in mijn blog de hoop uit dat ministers bij die foto niet meer op anderhalve meter van elkaar hoeven te staan. Die hoop is ijdel gebleken! Het moet nog steeds en mede daarom wordt de bordesfoto dit keer niet op de trappen van Paleis Ten Bosch genomen (te weinig ruimte), maar op die van Paleis Noordeinde.

(Mr. Leon)

Volgend blog: vrijdag 28 januari 2022

Benoeming en ontslag van de waarnemend burgemeester

WOENSDAG 8 DECEMBER 2021 Elke gemeente heeft een burgemeester. Nederland telde begin dit jaar ongeveer 350 gemeenten. Ruim 100 hebben in de afgelopen twee jaar enige tijd een waarnemend burgemeester gehad, volgens Wikipedia. Vrijdag twee weken geleden deed een rechter voor het eerst uitspraak over een gedwongen ontslag van een waarnemend burgemeester. Dat was de Gelderse rechtbank en het betrof de waarnemend burgemeester van Scherpenzeel (Gelderland). Hoe gaat benoeming en ontslag van een waarnemend burgemeester in zijn werk? Zijn er verschillen met een ‘gewone’ burgemeester?

COMMISSARISBENOEMING De Gemeentewet is duidelijk over de benoeming van een waarnemend burgemeester. Hij wordt benoemd door de commissaris van de Koning. Volgens het Nederlands Genootschap van Burgemeesters – de officiële landelijke burgemeestersvereniging – gebeurt dat als een gemeente voor langere tijd zonder ‘gewone’ burgemeester zit, bijvoorbeeld voor de duur van het benoemingsproces van een nieuwe ‘gewone’ burgemeester, bij een voorgenomen herindeling van een gemeente of bij bestuurlijke problemen in een gemeente. De waarnemend burgemeester is iemand van buiten de gemeente, vaak iemand die in een andere gemeente burgemeester is geweest. Dat is handig, want hij of zij hoeft dan niet te worden ingewerkt. Zo’n waarnemend burgemeester heeft alle bevoegdheden van een ‘gewone’ burgemeester, inclusief het voorzitten van de gemeenteraad. In Scherpenzeel speelde o.a. een voorgenomen herindeling met buurgemeente Barneveld.

LOCOBURGEMEESTER Als de ‘gewone’ burgemeester slechts afwezig of verhinderd is, bijvoorbeeld vanwege een vakantie, dienstreis of (kortdurende) ziekte, wordt hij vervangen door een locoburgemeester. Het is het college van burgemeester en wethouders dat de locoburgemeester aanwijst, meestal een van de eigen wethouders. Die persoon is dan wethouder én burgemeester. Een ‘gewone’ burgemeester mag niet ook wethouder zijn. Anders dan een ‘gewone’ burgemeester mag een locoburgemeester niet de gemeenteraad voorzitten.

KROONBENOEMING Een ‘gewone’ burgemeester wordt benoemd bij koninklijk besluit. Het is een Kroonbenoeming. Al bijna twee eeuwen staat het zo in de Gemeentewet. Zo’n Kroonbenoeming is een schriftelijk besluit dat is ondertekend door de Koning en de minister van Binnenlandse Zaken. Een ‘gewone’ burgemeester wordt benoemd voor zes jaar; daarna is herbenoeming mogelijk.

KLEINE GEMEENTEN De minister beslist zelfstandig over benoeming van burgemeesters van kleine gemeenten, dat wil zeggen gemeenten met minder dan 50.000 inwoners. Bij grotere gemeenten is het een beslissing van de ministerraad. Zo staat het in het Reglement van orde voor de ministerraad. Scherpenzeel is een gemeente met 10.000 inwoners, en daarover kan de minister dus zelfstandig beslissen.

MAXIMALE INVLOED GEMEENTERAAD De gemeenteraad benoemt de burgemeester dus niet, noch de ‘gewone’ burgemeester noch de waarnemend burgemeester. Volgens de Gemeentewet kan de gemeenteraad wel invloed uitoefenen op wie er wordt benoemd tot ‘gewone’ burgemeester. De gemeenteraad kan namelijk de minister iemand aanbevelen. En de minister moet die aanbeveling in beginsel overnemen. In zijn bijdrage aan het boek ‘Burgemeester’ uit 2014 spreekt professor J.W.M. Engels zelfs van een ‘vrijwel maximale invloed van de gemeenteraad’.

KROONONTSLAG Een ‘gewone’ burgemeester wordt niet alleen benoemd maar ook (gedwongen) ontslagen door de regering. Als er sprake is van een verstoorde verhouding tussen een ‘gewone’ burgemeester en de gemeenteraad, mag de raad een aanbeveling doen aan de minister. En de minister moet die aanbeveling in beginsel overnemen. In Scherpenzeel had een minderheid in de gemeenteraad (de oppositie) geen vertrouwen meer in de burgemeester, de meerderheid (de raadsleden die het college van burgemeester en wethouders steunen) had dat vertrouwen wél, zo stelde de Gelderse rechtbank vast. Verder is het zo dat de commissaris van de Koning voorstander was van de herindeling van Scherpenzeel en Barneveld, terwijl de raadsmeerderheid van Scherpenzeel daartegen was. Echter: de ontslagen burgemeester van Scherpenzeel was geen ‘gewone’ burgemeester, hij was waarnemend burgemeester. Hoe is het ontslag van een waarnemer geregeld?

COMMISSARISONTSLAG Het (gedwongen) ontslag van een waarnemend burgemeester is niet zo duidelijk geregeld, in de Gemeentewet. Volgens de (directeur van de) landelijke burgemeestersvereniging was het ook de eerste keer dat een waarnemend burgemeester überhaupt gedwongen ontslagen wordt. De Gelderse rechter legde de Gemeentewet zo uit dat het de commissaris van de Koning (voortaan: commissaris) is die de burgemeester mag ontslaan. Professor G. Boogaard betwijfelt dit, zo blijkt uit een bericht van 14 oktober op de website van het tijdschrift Binnenlands Bestuur. Ik kan me wél vinden in de uitleg van de Gelderse rechter. In die uitleg heeft de gemeenteraad net zo weinig invloed op diens ontslag als op diens benoeming. In beide gevallen hoeft de commissaris de gemeenteraad namelijk alleen maar vooraf te horen. En zelfs dat is wettelijk niet altijd nodig. De Gelderse rechter stelde vast dat de gemeenteraad vooraf is gehoord.

VERSCHILLEN Benoeming en ontslag verlopen bij een ‘gewone’ burgemeester dus heel anders dan bij een waarnemend burgemeester. Als het om waarnemend burgemeesters gaat, beslist de commissaris en heeft gemeenteraad nauwelijks invloed. Als het om ‘gewone’ burgemeesters gaat, beslist de regering en heeft de gemeenteraad een grote invloed. In Scherpenzeel was de meerderheid van de gemeenteraad tegen het ontslag van hun waarnemend burgemeester.

INTERPELLATIE Zijn ontslag is tevergeefs bij de rechtbank aangevochten, tenminste in dit proces. Zijn er nog andere manieren, buiten de rechter om, om het ontslag aan te vechten? Een manier is dat de regering het ontslagbesluit vernietigt. De regering kan elk besluit van een commissaris vernietigen, en dus ook dit ontslagbesluit van deze commissaris. Ik geloof niet dat dit is gebeurd of nog gaat gebeuren. De regering maakt namelijk zelden gebruik van deze bevoegdheid. Een andere manier is dat een lid van Provinciale Staten van Gelderland er vragen over stelt aan de commissaris. De Staten kunnen zelfs besluiten om een interpellatie te houden. Op 12 oktober jl. hebben de Gelderse Staten een urenlang interpellatiedebat gehouden over de herindeling van Scherpenzeel en Barneveld. Volgens een bericht van 14 oktober op de website van Binnenlands Bestuur blijkt uit dat debat dat een meerderheid van Provinciale Staten niet wenst dat de commissaris zijn besluit herziet om de waarnemend burgemeester te ontslaan. Aan de gemeenteraad van Scherpenzeel hoeft de commissaris zich in elk geval niet te verantwoorden, noch volgens de Gemeentewet, noch volgens de Provinciewet.

(Mr. Leon)

Volgend blog: vrijdag 7 januari 2022!

Harde wet hoeft geen wet te zijn

WOENSDAG 24 NOVEMBER 2021 Twee weken geleden deed de Gelderse rechtbank uitspraak in een zaak over een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Wat was er aan de hand? Toen mevrouw arbeidsongeschikt werd, bedroeg haar maandloon bijna 1500 euro. Uitkeringsinstantie UWV besluit tot een WIA-uitkering waardoor ze maandelijks recht heeft op 70-75% van het loon; de uitkering wordt echter vastgesteld op nog geen 200 euro per maand. Hoe is dit mogelijk?

REFERTEJAAR Een WIA-uitkering is een arbeidsongeschiktheidsuitkering. WIA staat voor Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. WIA is de opvolger van de WAO en UWV is als opvolger van het GAK de uitkeringsinstantie voor WW, Ziektewet, WIA en andere werknemersverzekeringen. UWV baseert de uitkeringshoogte op het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen. Dit Dagloonbesluit is een regeling. In deze regeling staat – globaal en alleen voor zover hier van belang – het volgende: Iemand die werkt en dan arbeidsongeschikt raakt, krijgt een maandelijkse WIA-uitkering van 70-75% van het maandloon dat hij in de laatste twaalf maanden vóór zijn arbeidsongeschiktheid gemiddeld heeft verdiend. Die laatste twaalf maanden wordt het refertejaar genoemd.

HOOFDREGEL Een uitkeringsgerechtigde kan in het refertejaar in een van de volgende drie situaties vallen. In de eerste situatie verdiende hij elke maand (nagenoeg) hetzelfde loon. Hij krijgt dan een maandelijkse uitkering van 70-75% van dat loon. In de tweede situatie verdiende iemand in sommige maanden (veel) meer dan in andere maanden, bijvoorbeeld omdat hij van werkgever wisselde of na enige tijd werkloos werd en dan weer werk vond. Hij krijgt dan een uitkering van 70-75% van wat hij in het refertejaar gemiddeld verdiende. Dat is lager dan in de eerste situatie, omdat de maanden met lagere lonen of zelfs zonder loon op het gemiddelde loon drukken. In beide situaties wordt echter dezelfde regel toegepast. Ik noem dat de hoofdregel.

STARTERSREGELING In de derde situatie heeft iemand alleen in de laatste maanden of weken van het refertejaar gewerkt, bijvoorbeeld omdat hij daarvoor nog bezig was met zijn studie. Hij is na afstuderen bijvoorbeeld pas twee maanden aan het werk als hij arbeidsongeschikt wordt. In die situatie maakt het Dagloonbesluit een uitzondering op de hoofdregel. Dan bedraagt de referteperiode geen twaalf maanden, maar slechts die twee maanden. De maandelijkse WIA-uitkering bedraagt dan 70-75% van het maandloon in die twee maanden, net zo hoog als wanneer hij dat werk het hele jaar had gedaan. Deze uitzondering heet de startersregeling.

LEX DURA De mevrouw in de Gelderse rechtszaak kreeg kort na haar afstuderen een baan en werd na twee maanden arbeidsongeschikt. UWV paste in haar geval de hoofdregel toe, en niet de startersregeling. Waarom niet? Volgens UWV is de startersregeling hier niet van toepassing, omdat ze (iets minder dan) twaalf maanden vóór haar arbeidsongeschiktheid – dus helemaal aan het begin van het refertejaar – één ochtend ergens had gewerkt, en daarmee een paar tientjes bruto verdiend had. Volgens UWV was op haar de tweede situatie uit het Dagloonbesluit van toepassing, en dus moest haar maandelijkse uitkering worden gebaseerd op wat ze gemiddeld in die (bijna) twaalf maanden had verdiend. Dat was niet meer dan het salaris van de laatste twee maanden plus enkele tientjes uit het begin van het refertejaar, en dat alles gedeeld door 12! Had ze die ene dag niet gewerkt, dan was haar maandelijkse uitkering bijna 8 keer hoger uitgevallen!

SED LEX En UWV had gelijk. Zo staat het inderdaad luid en duidelijk in het Dagloonbesluit. UWV had geen vrijheid om anders te beslissen dan het heeft gedaan. Zowel tekst, strekking als bedoeling van het Dagloonbesluit laten dat niet toe. De Gelderse rechtbank was het daarmee helemaal eens.

SUMMUM IUS, SUMMA INIURIA Voor het UWV was het daarmee klaar, hoe onrechtvaardig het ook zelf vond dat haar besluit uitpakte in dit geval. De Gelderse rechtbank was het daarmee helemaal niet eens! Hoe kan dit? Een rechter moet toch volgens de wet recht spreken: hij mag toch in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid van een wet beoordelen? Zo staat het tenminste al twee eeuwen geschreven! Maar dat deed de Gelderse rechtbank ook, recht spreken volgens de wet. Een regeling als het Dagloonbesluit is namelijk niet de enige wettelijke regeling waarmee UWV te maken heeft en waaraan het zich moet houden. Er zijn bijvoorbeeld ook nog de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Die zijn niet iets van de laatste paar jaar, maar bestaan al heel lang. Sommige van die beginselen staan ook in de Algemene wet bestuursrecht. In deze wet staat bijvoorbeeld het evenredigheidsbeginsel. De Gelderse rechtbank houdt UWV bij de les en vernietigde het uitkeringsbesluit wegens strijd met dit evenredigheidsbeginsel uit de Algemene wet bestuursrecht.

HIËRARCHIE Het evenredigheidsbeginsel staat in de Algemene wet bestuursrecht in artikel 3.4. Volgens de rechtbank is toepassing van de hoofdregel uit het Dagloonbesluit in dit geval in strijd met dit beginsel. Daarom moet die hoofdregel in dit geval buiten toepassing worden gelaten. Waarom is het Dagloonbesluit hier de verliezer volgens de rechtbank? Dat komt omdat de regels uit de Algemene wet bestuursrecht ‘hoger’ zijn die uit het Dagloonbesluit. Er bestaat een hiërarchie tussen regelingen, en bij onderlinge strijd is het dan zo dat de lagere regeling buiten toepassing moet worden gelaten. Het Dagloonbesluit is een lagere regeling, omdat het ‘slechts’ een regeling is van de regering, een zogenaamde AMvB. De Algemene wet bestuursrecht is een regeling van regering én parlement samen, een zogenaamde wet in formele zin. Een wet in formele zin is hoger dan een AMvB.

KANTTEKENING Ik plaats hier wel een kanttekening bij. De hoofdregel uit het Dagloonbesluit staat namelijk ook in de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (wet Wia), en de wet Wia is een wet in formele zin, net als de Algemene wet bestuursrecht. De wet Wia en de Algemene wet bestuursrecht staan dus op gelijke hoogte. Bovendien volgt uit de Algemene wet bestuursrecht dat regels zoals het evenredigheidsbeginsel in artikel 3.4 niet gelden voor wetten in formele zin. Zo beschouwd kan er eigenlijk helemaal geen sprake zijn van strijd tussen de wet Wia en de Algemene wet bestuursrecht.

MINISTER De Gelderse rechtszaak toont aan dat het Dagloonbesluit toe is aan een wijziging, de zoveelste. UWV heeft de minister er al eerder op gewezen dat de regeling in een geval als het onderhavige leidt tot een knelpunt. Het oorspronkelijke Dagloonbesluit in de huidige opzet dateert uit 2013; het is tot stand gekomen onder het VVD-PvdA kabinet Rutte II. Eigenlijk is nu de regering aan zet. Een mooie taak voor de nieuwe (missionaire) minister van Sociale Zaken!  

(Mr. Leon)

Volgend blog: woensdag 8 december

Klimaattop in Glasgow

DINSDAG 9 NOVEMBER 2021 Vorige week is de Klimaattop in Glasgow begonnen; hij duurt tot eind deze week. De top is vaker gehouden, de laatste was twee jaar geleden. Hij wordt steeds ergens anders gehouden. Regeringen uit de hele wereld vergaderen er met elkaar over hoe de klimaatverandering aan te pakken. Dat gebeurt op basis van het UNFCCC en in de COP26, CMP16 en CMA3. Waar staan al die afkortingen voor?

UNFCCC is de Engelse naam van wat in de Nederlandse media het Klimaatverdrag wordt genoemd. De officiële Nederlandse naam daarvan is Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering. Het is dus een verdrag van de Verenigde Naties, een VN-verdrag. De Algemene Vergadering van de VN heeft in december 1989 een resolutie aangenomen om zo’n verdrag tot stand te brengen. Daarna is de verdragstekst onder verantwoordelijkheid van de VN voorbereid. De Nederlandse versie is geen officiële verdragstaal. Frans, Chinees en – natuurlijk – Engels zijn dat wel. In het Engels luidt de officiële naam van het verdrag ‘United Nations Framework Convention on Climate Change’, afgekort tot UNFCCC.

PARTIES Veel landen hebben het verdrag in 1992 ondertekend, ook Nederland. Het is in 1994 in werking getreden. Inmiddels hebben bijna alle landen in de wereld het verdrag geratificeerd. Daardoor zijn ze verdragspartij geworden. Ook China, Rusland en Turkije zijn verdragspartijen, ook al wonen de regeringsleiders van deze landen de top dit jaar niet bij. Partij is ook de Europese Unie. In het Engels heet een (verdrags)partij ‘party (to the convention)’.

COP26 is de afkorting voor wat in het verdrag ‘Conference of the Parties’ wordt genoemd en wat in de Nederlandse verdragsversie is vertaald met ‘Conferentie van de Partijen’. Het is het hoogste orgaan van het UNFCCC. De COP houdt elk jaar een gewone zitting. In 1995 was de eerste (COP1), die was in Berlijn. De laatste werd in Madrid gehouden (COP25), in 2019. Die van dit jaar is dus de 26e en heet daarom COP26. Hij had eigenlijk vorig jaar moeten plaatsvinden, maar is toen vanwege corona niet doorgegaan.   

1 STEM PER LAND In de vergaderingen heeft elk land dat partij is  één stem. De Europese Unie is ook verdragspartij en heeft net zoveel stemmen als het aantal landen dat er lid van is. De Europese Unie heeft dus 27 stemmen. Het is niet zo dat dan zowel de Europese Unie als haar lidstaten mogen stemmen. Het is óf de Europese Unie óf haar lidstaten. Binnen de Europese Unie zijn afspraken gemaakt waarover de Europese Unie mag stemmen en waarover haar lidstaten.

KLIMAATVERANDERING In kranten en op televisie wordt vaak gesproken over ‘klimaatcrisis’, maar in het verdrag is sprake van ‘klimaatverandering’. Daaronder wordt verstaan ‘een verandering in het klimaat die direct of indirect wordt toegeschreven aan menselijke activiteit, die de samenstelling van de atmosfeer wijzigt en die naast natuurlijke klimaatwisselingen wordt waargenomen gedurende vergelijkbare perioden.’

CMP16 De ‘Conference of the Parties’ kan protocollen bij het verdrag aannemen. Dat is gebeurd in 1997 op de COP3, in het Japanse Kyoto. Dit ‘Kyoto Protocol’ is het enige protocol dat ooit is aangenomen, al is dit protocol later gewijzigd (in Doha: deze wijziging is pas sinds 1 januari jl. in werking getreden). Partij bij een protocol kunnen alleen verdragspartijen zijn; alleen de verdragspartijen die ermee hebben ingestemd worden ook partij bij het protocol. Bijna elke verdragspartij heeft ingestemd met het Kyoto Protocol. Het is in 2005 in werking getreden. Sindsdien wordt er elk jaar over vergaderd door de verdragspartijen die ermee hebben ingestemd. Dat gebeurt dan als onderdeel  van de jaarlijkse zitting van de ‘Conference of the Parties (COP)’. In het ‘Kyoto Protocol’ spreekt men daarom van de ‘Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Protocol’. Dit wordt dan weer afgekort tot CMP. Dit jaar komt deze CMP voor de 16e keer bijeen, vandaar CMP16.In de Nederlandse versie wordt dit niet letterlijk vertaald maar spreekt men van de ‘Conferentie van de Partijen waarin de Partijen bij dit Protocol bijeenkomen’.

USA en CANADA Zoals gezegd is bijna elke verdragspartij ook partij bij het Kyoto Protocol, maar dus niet elke verdragspartij. Tot de uitzonderingen horen bijvoorbeeld de VS en Canada. De Amerikaanse regering heeft het protocol destijds (onder Bill Clinton) wel ondertekend, maar de Amerikaanse Senaat heeft niet willen meewerken aan de ratificatie. Een land wordt pas partij door ratificatie. In de Amerikaanse grondwet staat dat voor ratificatie de medewerking van de Senaat nodig is. Canada heeft het ondertekend én geratificeerd, maar enkele jaren later weer opgezegd (dat mocht).

CMA3 is de vergadering van de partijen bij wat in de media vaak het Akkoord van Parijs wordt genoemd. Volgens de officiële Nederlandse versie ‘Overeenkomst van Parijs’ geheten en volgens de officiële Engelse versie ‘Paris Agreement’. Dit Akkoord is geen protocol bij het Klimaatverdrag. Het is een nieuw verdrag dat in 2015 op de COP is tot stand gekomen. Dat was COP21 en die werd in Parijs gehouden. Het Akkoord is eind 2016 in werking is getreden. Het is geen protocol, maar een nieuw verdrag. Het wil de uitvoering en de doelstelling van het Klimaatverdrag verbeteren. Verdragspartijen kunnen alleen partijen zijn die ook bij het Klimaatverdrag partij zijn. Uit dit Klimaatverdrag neemt het Akkoord van Parijs de ‘Conference of the Parties’ over als hoogste orgaan, inclusief de regeling van het stemrecht. Net als bij het Kyoto Protocol fungeert de jaarlijkse zitting van deze COP tevens als de vergadering van de verdragspartijen bij het Akkoord van Parijs. In de Engelse versie van het Akkoord staat er dan ook ‘Conference of the Parties serving as the meeting of the parties to the Paris Agreement’. Dat wordt dan weer afgekort tot CMA. (Het is even zoeken naar de letters uit de afkorting, daarom heb ik ze vet gemaakt). Dit jaar wordt het derde CMA gehouden, het heet dan ook CMA3.

USA en CURAÇAO Veel landen en ook de Europese Unie zijn partij bij het Akkoord. Ook Canada is dat. Het partij zijn van de VS lijkt op een knipperlicht: wél onder Obama, niet meer onder Trump en nu weer wél onder Biden. Het Europese deel van Nederland is partij, maar het Caribisch deel van het Koninkrijk der Nederlanden is noch bij het Akkoord, noch bij het Kyoto Protocol, noch bij het Klimaatverdrag partij. Bonaire, Curaçao en de andere vier Caribische eilanden zijn dus geen partij.

(Mr. Leon)

Volgend blog: woensdag 24 november

De uitspraak van het Poolse Constitutionele Hof

DINSDAG 26 OKTOBER 2021 Op televisie en in kranten is veel aandacht voor het oordeel van het Poolse Constitutionele Hof van 7 oktober jl. dat in Polen het Poolse recht zwaarder kan wegen dan het recht van de EU (Europese Unie). Wat het Poolse hof precies heeft geoordeeld is mij onbekend, ik ken het alleen uit wat ik hierover in de media te weten ben gekomen. Maar: hoe oordeelt de EU-rechter over de verhouding EU-recht en nationaal recht?

NATIONAAL RECHT Volgens de EU-rechter – het Hof van Justitie – weegt het recht van de EU zwaarder dan het nationale recht van een lidstaat. EU-recht heeft dus voorrang op het nationaal recht van de 27 lidstaten. Polen is een lidstaat. In Polen heeft EU-recht dus voorrang op het Pools recht. Andere lidstaten zijn bijvoorbeeld Nederland en Italië. In Nederland staat het nationaal recht o.a. in parlementaire wetten. Dat zijn wetten die met medewerking van Tweede en Eerste Kamer zijn tot stand gekomen. Ook op deze wetten heeft EU-recht dus voorrang.

1964 Het is niet zo dat de EU-rechter zich recentelijk voor het eerst over die voorrang heeft uitgesproken. Dat is al in 1964 gebeurd. Het gebeurde naar aanleiding van een rechtszaak die in Italië speelde.

COSTA tegen ENEL In deze rechtszaak stonden Flaminio Costa en ENEL tegenover elkaar. Meneer Costa was aandeelhouder van een particuliere elektriciteitscentrale, maar Italië had besloten om de elektriciteitsvoorziening te nationaliseren in ENEL. Costa was het daarmee niet eens en stapte naar de rechtbank in zijn woonplaats Milaan. In de rechtszaak die volgde kwam o.a. ter sprake hoe toepasselijk EU-recht moest worden uitgelegd.De Milanese rechtbank wist het ook niet en vroeg het daarom aan de EU-rechter.

VOORRANG De EU-rechter sprak zich toen voor het eerst uit over voorrang. Hij zei daarover o.a. dat nationaal recht niet mag ingaan tegen EU-recht en dat – voor zover dit toch gebeurde – nationaal recht niet van toepassing is. En dat dan in plaats van nationaal recht EU-recht van toepassing is. Burgers kunnen in die situatie voor hun eigen rechtbanken een beroep doen op EU-recht. Anders gezegd: EU-recht heeft voorrang op nationaal recht. Het heeft niet alleen voorrang op de gewone wetten van een lidstaat, het heeft zelfs op de grondwet voorrang. Nog anders gezegd: EU-recht weegt in een lidstaat zwaarder dan het nationaal recht van die lidstaat. 

EEG en EU In 1964 waren alleen Italië, Duitsland, Frankrijk, België, Luxemburg en Nederland lidstaten. EU-recht woog dus alleen zwaarder in deze zes landen. De EU heette toen nog EEG. De EEG is later EU geworden, en daarvan zijn nu 27 landen lid. Polen is in 2004 lid geworden. In alle 27 landen heeft EU-recht voorrang. De EU-rechter heeft de uitspraak uit 1964 in de volgende decennia herhaald.

GEND&LOOS De uitspraak in Costa/ENEL was geen totale verrassing in 1964. De EU-rechter had namelijk een jaar eerder een eerste stap gezet met de uitspraak in  (Van) Gend&Loos. Gend&Loos was een Nederlandse transportonderneming die o.a. goederen invoerde uit Duitsland. Nederland had daarvoor importtarieven opgelegd. De onderneming was het daarmee niet eens en stapte naar de Nederlandse belastingrechter. (De interne markt zoals we die nu kennen was in de jaren zestig van de vorige eeuw nog ver weg!) Op het verschil tussen Costa/ENEL en Gend&Loos wordt hieronder ingegaan.

NIET EXPLICIET De voorrang van EU-recht volgt dus uit een rechterlijke uitspraak. Hij was niet expliciet vermeld in het EEG-Verdrag zoals dat in 1964 gold. Dit verdrag – gesloten in 1957 en ook wel het Verdrag van Rome genoemd –  is in de daaropvolgende decennia vaak aangepast en door nieuwe verdragen vervangen, zoals door het EG-verdrag (1965), het Verdrag van Maastricht (1992) en het Verdrag van Lissabon (2007). Terecht schrijft professor W. Voermans in zijn boek uit 2015 dat het opmerkelijk is dat die voorrang ook in deze latere verdragen nimmer expliciet is vermeld.  

DUALISME De uitspraken die de EU-rechter in 1963 en in 1964 deed hadden een grote impact in Italië. Uit de Italiaanse grondwet volgde toen namelijk dat burgers voor hun eigen rechtbanken pas een beroep op internationaal recht (waaronder EU-recht) kunnen doen nadat het in nationaal recht is opgenomen, bijvoorbeeld door opname in een nationale wet. Pas dan werkt de internationale rechtsorde door in de nationale rechtsorde. Dit heet het dualistisch stelsel. De EU-regels waarop Costa een beroep deed, waren niet alleen niet opgenomen in een Italiaanse wet, maar ze waren daarmee zelfs in strijd. In hun boek uit 2011 schrijven W. Werner en R. Wessel dat de EU-rechter in Gend&Loos uitsprak dat burgers op EU-recht een beroep kunnen doen, ook als het niet is opgenomen in nationaal recht. En dat de EU-rechter in Costa/ENEL uitsprak dat een burger dit zelfs kan doen als het EU-recht in strijd is met nationaal recht.  

MONISME Voor Nederland hadden de uitspraken van de EU-rechter in 1964 niet zo’n grote impact. Uit onze grondwet volgde destijds – en volgt ook nu nog – dat burgers vaak rechtstreeks een beroep kunnen doen op bepalingen van internationaal recht. Dus: zonder dat ze eerst zijn opgenomen in een Nederlandse wet, en zelfs als ze in strijd zijn met zo’n wet. Dat volgt uit de artikelen 93 en 94 Grondwet. Nederland had en heeft een monistisch stelsel.

ONDERGESCHIKT? Dat EU-recht in een lidstaat zwaarder weegt dan het eigen nationale recht van die lidstaat betekent niet dat de nationale rechtsorde (van een lidstaat) ondergeschikt is aan die van de EU. Er is geen ondergeschiktheid omdat EU-instellingen zoals het Europees Parlement en de Raad van Ministers over lang niet alle onderwerpen EU-recht mogen maken. Dat is slechts mogelijk over een beperkt aantal onderwerpen. Dat staat duidelijk en expliciet in het tegenwoordige EU-verdrag, namelijk in de artikelen 4 en 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

(Mr. Leon)

Volgend blog: woensdag 10 november

Moties

DINSDAG 12 OKTOBER 2021 In de afgelopen weken hebben diverse Tweede Kamer moties de krant en andere nieuwsmedia gehaald. Zoals de moties van afkeuring in de debatten over Afghanistan en de moties die tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen zijn ingediend. Wat is een motie?

OORDEEL Een motie kan volgens de officiële website van de Tweede Kamer een oordeel geven over het gevoerde beleid, de regering vragen iets te doen of juist niet te doen of een uitspraak doen over bepaalde zaken of actuele ontwikkelingen. In de praktijk is een motie bijna altijd gericht tot een of meer ministers of staatssecretarissen.

ONDERWERP Elk Kamerlid kan volgens het reglement van de Tweede Kamer tijdens een vergadering moties indienen, mits ze gaan over het onderwerp dat in die vergadering in behandeling is. Tijdens een Kamerdebat over ‘de meest recente situatie in Afghanistan’, heeft Salima Belhaj een motie ingediend over aanpassing van het beschermingsbeleid voor personeel dat voor de Nederlandse missie heeft gewerkt, zodat niet alleen tolken maar ook bijvoorbeeld chauffeurs en koks in aanmerking voor het Nederlands beschermingsbeleid. De motie ging dus zonder meer over het in behandeling zijnde onderwerp. Ze werd ingediend op 18 augustus; het debat is dus tijdens het zomerreces gehouden.

GERICHT TOT BEWINDSPERSOON Enkele weken later waren er de Algemene Politieke Beschouwingen, die jaarlijks plaatsvinden op de eerste dagen na Prinsjesdag. Prinsjesdag is steeds de derde dinsdag van september, dit jaar was dat op 21 september. De Algemene Politieke Beschouwingen gaan over de regeringsplannen en de begroting van volgend jaar. Ze omvatten dus heel veel onderwerpen. Sterk uiteenlopende moties zijn dan mogelijk. Zo zijn er moties ingediend voor uitschrijving van nieuwe verkiezingen, afschaffing van eigen risico in de zorg, instelling van een Nationale Veiligheidsraad, reële verhoging van het wettelijk minimumloon met 5%, oprichting van een OMT voor het klimaat, onmiddellijke stopzetting van alle coronamaatregelen, afschaffing van de kostendelersnorm in bijvoorbeeld de bijstand, terugkomst van het ministerie van VROM, en tegen halvering van de veestapel. Al deze moties zijn gericht tot een bewindspersoon.

SCHRIFTELIJK Een motie moet altijd schriftelijk worden ingediend en zijn ondertekend door de indiener. Een motie kan door meerdere Kamerleden worden ondertekend; er is dan één indiener en de anderen zijn de mede indieners. Zo is de motie van Belhaj ondertekend door tien mede indieners! Daarentegen zijn de moties voor afschaffing van eigen risico in de zorg en voor terugkeer van het ministerie van VROM door slechts één Kamerlid ondertekend.

STEMMING Moties worden aan een stemming onderworpen en zijn vervolgens aangenomen of verworpen. Een motie is aangenomen als de meerderheid van de aanwezige Kamerleden voor stemde. De motie van Belhaj is aangenomen met (minstens) 84 stemmen voor. Een aangenomen motie heet ook wel Kameruitspraak. Een motie is verworpen als een meerderheid van de aanwezige Kamerleden tegen stemde. De moties die hierboven zijn genoemd en die tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen werden ingediend zijn alle verworpen. Er zijn toen ook moties ingediend die wél werden aangenomen, zoals die voor afschaffing van het leenstelsel en invoering van de basisbeurs, opname van een integraal ouderenbeleid in het regeerakkoord, verkenning van de mogelijkheid van een nieuwe kernreactor binnen 10 jaar en om excuses aan te bieden voor de rol van Nederland in het slavernijverleden. Al deze moties zijn gericht tot een of meer bewindslieden. Dat lijkt niet het geval met de (aangenomen) motie om in het Kamergebouw de Grondwet op een passende wijze een goede plaats te geven, zodat iedereen aan de waarde hiervan herinnerd wordt. Deze motie lijkt eerder gericht tot (het Presidium van) de Tweede Kamer.

OVERNEMEN Niet elke motie wordt in stemming gebracht. Bijvoorbeeld omdat de indiener haar motie weer intrekt, of omdat de minister of staatssecretaris tot wie de motie is gericht zegt dat zij de motie overneemt en geen enkel (aanwezig) Kamerlid zich daartegen verzet. Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen is volgens mij geen enkele motie overgenomen. Wel is het zo dat van enkele moties de stemming is uitgesteld tot een latere vergadering – de motie wordt dan ‘aangehouden’ – waardoor niet is uitgesloten dat zo’n motie later alsnog is/wordt overgenomen.

MOTIE VAN WANTROUWEN De minister of staatssecretaris tot wie de motie is gericht hoeft een aangenomen motie niet uit te voeren. Tenminste, daartoe is hij staatsrechtelijk niet verplicht. Er is één uitzondering: dat is de motie van wantrouwen. Na een motie van wantrouwen moet die bewindspersoon aftreden. De ministerraad zal een voordracht tot ontslag moeten doen aan de Koning (zie ook het vorige blog). Oppositiepartijen dienen zo’n motie zo nu en dan in. Zo werd tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen een motie van wantrouwen ingediend tegen minister Hugo de Jonge. De motie werd verworpen. Een week eerder – op 15 september – werd tijdens een debat over de situatie in Afghanistan een motie van wantrouwen ingediend tegen minister Sigrid Kaag. Ook deze motie werd verworpen. Een motie van wantrouwen is trouwens nog nooit aangenomen. De staatsrechtelijke verplichting om na een aangenomen motie van wantrouwen af te treden staat overigens niet in de Grondwet en evenmin in een andere wet. Het is een verplichting uit het ongeschreven staatsrecht. Volgens het ongeschreven staatsrecht moet een bewindspersoon aftreden als blijkt dat hij niet langer het vertrouwen heeft van de Tweede Kamermeerderheid.

MOTIE VAN AFKEURING Tijdens datzelfde Kamerdebat zijn er ook moties van afkeuring ingediend. Weliswaar is een bewindspersoon tot wie zo’n motie is gericht staatsrechtelijk niet verplicht om af te treden, maar veel bewindspersonen doen dat wel als zo’n motie wordt aangenomen. Op 15 september zijn twee moties van afkeuring aangenomen. In de ene wordt de handelwijze van minister Ank Bijleveld (van Defensie) afgekeurd. Bijleveld is afgetreden. In de andere wordt de handelwijze van het hele kabinet afgewezen. Sigrid Kaag is toen afgetreden, omdat zij als minister van Buitenlandse Zaken de eerstverantwoordelijke was voor de Afghaanse evacuaties.

MOTIE TEGEN KAMERLID Enkele maanden eerder – op 1 april – is tijdens een Kamerdebat dat over het verloop van de eerste weken van de kabinetsformatie ging een motie van afkeuring aangenomen over de handelwijze van Mark Rutte. Volgens het reglement van de Tweede Kamer debatteert de Kamer over de kabinetsformatie en is het deze Kamer die de informateurs aanwijst. In de motie van 1 april wordt uitgesproken ‘dat VVD-fractieleider Rutte, die tevens de rol van demissionair Minister-President vervult, de waarheid niet sprak in de media dat hij bij oud-verkenners niet heeft gesproken over de positie van de heer Omtzigt’. Deze motie is niet gericht tot een bewindspersoon. Ze is gericht tot een Kamerlid. Kamerlid Rutte wordt kwalijk genomen wat hij (als onderhandelaar van de VVD-fractie) in die eerste weken van de kabinetsformatie in de media heeft gezegd over ‘positie Omtzigt: functie elders’. Een motie van afkeuring kán hier, maar een motie van wantrouwen lijkt hier niet logisch, want wat wordt afgekeurd is de handelwijze van een Kamerlid en een Kamerlid hoeft niet af te treden als zijn Kamer geen vertrouwen in hem heeft. Toch is tijdens datzelfde debat om dezelfde reden ook een motie van wantrouwen ingediend tegen Rutte als minister-president. Zo’n motie tegen hem als minister-president lijkt hier niet redelijk, want hij handelde als Kamerlid. Maar: zou de motie zijn aangenomen, dan had de minister-president desondanks moeten aftreden. Het is namelijk onbelangrijk waarom de Kamer zo’n motie aanneemt; het doet er niet toe of dat redelijk was; bewindslieden hebben namelijk geen ontslagbescherming. De motie is trouwens verworpen.    

EERSTE KAMER Ook Eerste Kamerleden kunnen moties indienen. Elk Eerste Kamerlid kan dat doen, maar een motie wordt alleen in behandeling genomen als hij door minstens vier andere Kamerleden is mede ondertekend of ondersteund. Ook Eerste Kamerleden kunnen moties van afkeuring en zelfs moties van wantrouwen indienen. Zo is vorig jaar op 16 juni een motie van afkeuring aangenomen tegen minister Kajsa Ollongren (Binnenlandse Zaken) omdat ‘de Minister niet tegemoet wil komen aan de uitdrukkelijke en herhaalde oproep van de Eerste Kamer om een tijdelijke huurstop, in enigerlei vorm, mogelijk te maken’. Die uitdrukkelijke en herhaalde oproep stond trouwens ook in moties die diezelfde Eerste Kamer had aangenomen (indiener: Tiny Kox).

AMENDEMENT Een motie is iets anders dan een amendement. Een amendement is een door de Tweede Kamer aangebrachte wijziging van een wetsvoorstel. 

(Mr. Leon)

Volgend blog: woensdag 27 oktober

Ministers en staatssecretarissen die tussentijds vertrekken

DONDERDAG 30 SEPTEMBER 2021 Herhaaldelijk heeft het kabinet dit jaar te maken gehad met een minister of staatssecretaris die vertrekt. Sommige bewindslieden hebben dat gedaan vanwege persoonlijke redenen, zoals gezondheid of het aanvaarden van een ‘functie elders’. Anderen hebben dat gedaan na een motie van afkeuring in de Tweede Kamer. En nog geen week geleden moest staatssecretaris Mona Keijzer vertrekken nadat ze zich in de Telegraaf kritisch had uitgelaten over het kabinetsbeleid inzake de coronapas. Hoe wordt zo’n vertrek van een bewindspersoon staatsrechtelijk vorm gegeven?

ONTSLAGVERLENING Aan al deze ministers en staatssecretarissen is ontslag verleend. Aan een bewindspersoon kan om elke reden ontslag worden gegeven en er gelden ook geen minimum opzegtermijnen: anders dan voor werknemers en ambtenaren is er voor hen geen wettelijke ontslagbescherming.

KONINKLIJK BESLUIT Ontslagverlening van een bewindspersoon moet in de vorm van een koninklijk besluit gebeuren. Dat staat in de Grondwet. Voor alle bewindslieden die dit jaar zijn vertrokken staat in het koninklijk besluit dat het ontslag ‘op de meest eervolle wijze’ is verleend.

CONTRASEIGN Een koninklijk besluit is een schriftelijk besluit dat zowel door de Koning als door een of meer bewindslieden is ondertekend. De handtekening van deze bewindslieden – het zogenaamde contraseign – zorgt ervoor dat niet de Koning maar die bewindslieden voor het besluit verantwoordelijk zijn. Ze moeten daarover bijvoorbeeld verantwoording afleggen aan de Tweede Kamer.

VOORDRACHT Ontslagbesluiten van bewindspersonen moeten volgens de Grondwet in elk geval zijn gecontrasigneerd door de minister-president. Alle ontslagbesluiten van de dit jaar vertrokken bewindspersonen zijn trouwens alléén gecontrasigneerd door de minister-president. De meesten hebben de Koning verzocht om ontslagverlening. Volgens het reglement van de ministerraad is echter voor ontslagverlening steeds een voordracht nodig van de minister-president. De minister-president heeft dan ook voor elke vertrokken bewindspersoon zo’n voordracht gedaan. Daarna volgde de ondertekening van het ontslagbesluit.

MINISTERRAAD Nu is het niet zo dat de minister-president zelfstandig mag beslissen of hij een bewindspersoon bij de Koning voordraagt voor ontslag. Daarover gaat namelijk de ministerraad; dat staat in het reglement van die raad. Het is dus de ministerraad die beslist of een bewindspersoon wordt voorgedragen voor ontslag. De ministerraad – dat is de wekelijkse vergadering van alle ministers – neemt zijn besluiten bij meerderheid van stemmen. Elke minister die ter vergadering aanwezig is heeft daarbij één stem, en het besluit om een minister of staatssecretaris voor ontslag voor te dragen wordt met een gewone meerderheid van stemmen genomen.

DEMISSIONAIR Alle ministers en staatssecretarissen aan wie dit jaar ontslag is verleend, waren vóór hun ontslag al demissionair. Sinds half januari is het hele kabinet immers demissionair, dit als gevolg van de kinderopvangtoeslagenaffaire. Die demissionaire status is hier het vermelden waard, want een demissionaire minister of staatssecretaris is een bewindspersoon waarvan ontslag is aangevraagd (bij de Koning). Weliswaar alleen aangevraagd, en dus (nog) niet verleend. Maar toch opmerkelijk, want voor al deze bewindslieden waarvoor om allerlei redenen ontslag is verleend, gold dus dat hun ontslag reeds half januari was aangevraagd, al gebeurde dat toen om een heel andere reden.

(Mr. Leon)

Volgend blog: dinsdag 12 oktober

De bondskanselier van Duitsland

VRIJDAG 17 SEPTEMBER 2021 In de afgelopen weken is er op televisie en in de krant veel aandacht besteed aan de drie kandidaten die een reële kans maken om binnenkort Angela Merkel op te volgen als bondskanselier van Duitsland. Dit zijn Olaf Scholz van het sociaaldemocratische SPD, Annalena Baerbock van het groenlinkse Bündnis 90/Die Grünen en Armin Laschet van het christendemocratische CDU. Wat is een bondskanselier en wie kiest hem (of haar)?

BOND De bondskanselier is kanselier van de bond. Van welke bond? Van de bond Duitsland. Bundesrepublik Deutschland is namelijk een bondsstaat oftewel een federatie. Bondsstaat Duitsland bestaat uit zestien deelstaten én de bond. Länder worden ze bij onze oosterburen genoemd, of Land als het over één deelstaat gaat. Länder zijn bijvoorbeeld Beieren en Saksen, en het aan Nederland grenzende Noordrijn-Westfalen (in het zuiden) en Nedersaksen (in het noorden). Kandidaat Laschet is momenteel actief in de Landspolitiek: als minister-president van Noordrijn-Westfalen. De bond is het staatsrechtelijk verband tússen de deelstaten. Scholz en Baerbock zijn nu actief in de bond; Scholz als minister en Baerbock als volksvertegenwoordiger.

GRUNDGESETZ Overheidsmacht bestaat uit wetgeving, bestuur en rechtspraak. In een federatie is die macht verdeeld over deelstaten en bond. Deze verdeling is in de nationale grondwet verankerd: in het Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. In deze grondwet is ook de staatsrechtelijke inrichting van de bond vastgelegd; zo is er een bondsdag, een bondsregering en een bondspresident. De inrichting van een deelstaat mag elke deelstaat zelf regelen, tot op zekere hoogte. Die regeling staat in de grondwet van die deelstaat. Duitsland heeft dus zeventien grondwetten.

EENHEIDSSTAAT Ons eigen land is geen bondsstaat of federatie. Het is een eenheidsstaat. De twaalf provincies zijn geen deelstaten; hoeveel anders was dat in de zeventiende en achttiende eeuw. In de Nederlandse grondwet is de overheidsmacht dan ook niet verdeeld over ‘Binnenhof’ en provincies. Provincies hebben alleen overheidsmacht als en voor zover het ‘Binnenhof’ dat toelaat, tot op zekere hoogte. Nederland heeft maar één grondwet, en daarin is niet alleen de inrichting van de Staat maar ook de inrichting van de provincies verankerd. En de inrichting van provincies is uitgewerkt in nationale wetten, zoals de Provinciewet.

BONDSKANSELIER BRD Duitsland heeft een bondskanselier en een bondspresident. Dat zijn twee verschillende ambten. Bondspresident is het staatshoofd, terwijl bondskanselier de regeringsleider is. Hun posities zijn tot op zekere hoogte vergelijkbaar met die van Koning en minister-president in ons land. Frank-Walter Steinmeier is bondspresident, sinds 2017. Angela Merkel is bondskanselier, sinds 2005.

BONDSDAG De bondskanselier wordt gekozen door de bondsdag. De bondsdag is de nationale volksvertegenwoordiging, zeg maar de Tweede Kamer van Duitsland. De leden van de bondsdag worden rechtstreeks gekozen door de bevolking, dat wil zeggen door dat deel van de bevolking dat 18 jaar of ouder is en de Duitse nationaliteit heeft. De volksvertegenwoordigers worden voor vier jaar gekozen. Er zijn bij de laatste verkiezingen in 2017 ruim 700 volksvertegenwoordigers gekozen. De grootste fractie bestaat uit CDU en CSU. Dit zijn twee verschillende partijen, maar in de bondsdag vormen ze één fractie. Nummer twee volgt op grote afstand: SPD-fractie. Daarna volgt AfD (Alternative für Deutschland), het liberale FDP, Die Linke en de kleinste fractie is Bündnis 90/Die Grünen. Bündnis 90/Die Grünen is één partij, anders dan haar naam wellicht doet vermoeden. CDU/CSU staat weliswaar met stip bovenaan, maar heeft geen absolute meerderheid in de bondsdag. Een coalitieregering was in 2017 dus noodzakelijk; dat is trouwens (vrijwel) altijd het geval in Duitsland.

KEUZE BONDSKANSELIER Het is dus de bondsdag die de bondskanselier kiest. De bondspresident benoemt vervolgens de persoon die door de meerderheid van de bondsdag is gekozen. Aan die meerderheidskeuze gaan natuurlijk onderhandelingen vooraf tussen de fracties in de bondsdag. Die onderhandelingen gaan niet alleen over wie de nieuwe bondskanselier wordt, maar ook over het nieuwe regeerakkoord. Wat gebeurt er als geen enkele kandidaat de steun krijgt van de meerderheid? Die situatie heeft zich nog niet voorgedaan. Na de laatste verkiezingen dreigde dat wél te gebeuren. Er werd toen in eerste instantie ingezet op een meerderheidscoalitie van drie fracties (en vier partijen): CDU/CSU, FDP en Bündnis 90/Die Grünen. Dat mislukte. Vervolgens werd ingezet op de meerderheidscoalitie van CDU/CSU en SPD; dat is lange tijd tegengehouden door de SPD, maar uiteindelijk ging die partij toch akkoord. Voortzetting van deze coalitie na de verkiezingen van volgende week zondag is niet waarschijnlijk, want volgens recente opiniepeilingen zullen die twee fracties straks nog slechts een minderheid in de bondsdag vormen.

BONDSPRESIDENT Wat als de onderhandelingen voor een nieuw kabinet ertoe leiden dat een kandidaat bondskanselier slechts door een minderheid wordt gesteund? Wat er dan politiek gaat gebeuren, weet ik niet. Wat ik wel weet, is dat de bondspresident dan een veel belangrijkere rol gaat spelen in de kabinetsformatie. Hij moet dan namelijk (politieke) keuzes gaan maken: óf hij benoemt de minderheidskandidaat tot bondskanselier, óf hij schrijft nieuwe bondsdagverkiezingen uit.

KONING Ook in Nederland kan het staatshoofd een belangrijkere rol krijgen in de formatie als een meerderheidskabinet niet lijkt te lukken. Al is dat wél een andere rol dan de Duitse bondspresident heeft. Ten eerste kan er een minderheidskabinet tot stand komen. De benoeming van ministers en staatssecretarissen gebeurt per koninklijk besluit. Dat wil zeggen: onder het benoemingsbesluit staan de handtekeningen van de beoogde/nieuwe minister-president en de Koning. Dat is zo bij alle kabinetten, minderheids- of meerderheidskabinet. Maar bij een minderheidskabinet werkt de parlementaire vertrouwensregel minder goed: het is dan namelijk minder zeker dat dit nieuwe kabinet niet meteen wordt heengezonden, omdat een parlementaire meerderheid meteen bij aanvang van het nieuwe kabinet duidelijk maakt dat ze er geen vertrouwen in heeft. Ten tweede: in plaats van de vorming van een minderheidskabinet kunnen de formatieonderhandelingen ook worden voortgezet, maar nu op zo’n manier dat het staatshoofd wordt verzocht om een formateur aan te wijzen en de opdracht mee te geven om een kabinet samen te stellen. Tot 2012 werden alle formateurs en informateurs aangewezen door de Koning(in). Sindsdien is in het reglement van de Tweede Kamer geregeld dat die Kamer zelf de informateurs en formateur aanwijst en een opdracht meegeeft. In de afgelopen maanden is het niet ondenkbaar gebleken dat deze weg dit keer niet tot de vorming van een kabinet gaat leiden. Dan is het juridisch mogelijk dat de Koning alsnog wordt verzocht om een formateur (of informateur) aan te wijzen. Zo lees ik in het rapport van een commissie van staatsrechtgeleerden die op verzoek van de Tweede Kamer de kabinetsformatie van 2012 heeft geëvalueerd. De commissie benadrukt echter wél dat aan deze ‘terugvaloptie’ ‘gelet op de constitutionele positie van de Koning zeker bezwaren (zijn) verbonden’.

(Mr. Leon)

Volgend blog: woensdag 6 oktober

Incompatibiliteiten

DINSDAG 31 AUGUSTUS 2021 Begin deze maand en eerder in mei zijn drie Tweede Kamerleden benoemd tot staatssecretaris. Ze zijn daarna Kamerlid gebleven. Zowel in de Kamer als in de wetenschap wordt betwijfeld of deze combinatie van Kamerlidmaatschap en staatssecretariaat wel in overeenstemming is met de Grondwet. De Kamervoorzitter heeft de Raad van State daarom gevraagd om advies. Dat advies heet officieel voorlichting. De Raad van State heeft nog geen voorlichting gegeven. Wat staat er – zonder volledig te willen zijn – in de wet over het tegelijkertijd uitoefenen van het Kamerlidmaatschap met een ander overheidsambt?

SENATOR Een Tweede Kamerlid kan volgens de Grondwet niet tegelijkertijd Eerste Kamerlid zijn. Eerste Kamerlid wordt ook wel senator genoemd. Tweede Kamerlidmaatschap gaat trouwens wél samen met het zijn van volksvertegenwoordiger in een gemeente (gemeenteraadslid) of in een provincie (Statenlid). Van de huidige Kamerleden zijn diversen actief als gemeenteraadslid of als Statenlid.

RECHTER Een Tweede Kamerlid kan niet tegelijkertijd rechter zijn bij de Hoge Raad (‘raadsheer’) of bij de Raad van State. Kamerlidmaatschap is trouwens wél verenigbaar met het zijn van rechter in een rechtbank of gerechtshof. In de huidige Kamer hebben twee rechters zitting: een rechtbankrechter die op non-actief is gesteld, en een grensrechter (grapje).

AMBTENAAR Een Tweede Kamerlid kan niet tegelijkertijd werkzaam zijn als ambtenaar op een ministerie of als militair ambtenaar, politieambtenaar en officier van justitie. Hij wordt dan ingevolge de Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement óf eervol ontslagen óf op non-actief gesteld als ambtenaar. De keuze is aan hem. In deze wet wordt het op non-actief stellen ‘tijdelijk ontheven van de waarneming van zijn ambt’ genoemd. In de huidige Kamer maken diverse leden gebruik van de terugkeerregeling bij een ministerie. Kamerlidmaatschap is trouwens niet incompatibel met het werkzaam zijn als gemeenteambtenaar of provincieambtenaar. De gemeenteambtenaar die Kamerlid wordt kan dus aan het werk blijven bij de gemeente. In de huidige Kamer heeft één gemeenteambtenaar zitting, maar hij is op non-actief gesteld.

BURGEMEESTER? Een Tweede Kamerlid kan ook tegelijkertijd werkzaam zijn als burgemeester of wethouder. Hij kan echter niet tegelijkertijd commissaris van de Koning in de provincie zijn.

STAATSSECRETARIS Een Tweede Kamerlid kan niet tegelijkertijd bewindspersoon zijn. Het Kamerlidmaatschap is dus onverenigbaar met het ambt van minister of staatssecretaris. Dat staat sinds 1938 in de Grondwet.

DEMISSIONAIR Dat staat in de Grondwet, maar daarin staat ook het volgende: Niettemin kan een minister of staatssecretaris, die zijn ambt ter beschikking heeft gesteld, dit ambt verenigen met het lidmaatschap van de Tweede Kamer, totdat omtrent die beschikbaarstelling is beslist. Wat betekent dit? Hoe moet dit worden uitgelegd? Men is het er over eens dat dit in elk geval zo moet worden uitgelegd dat een demissionaire staatssecretaris of minister die Kamerlid wordt beide ambten kan verenigen. Dat is het geval voor negen bewindslieden in het huidige kabinet. Deze ministers en staatssecretarissen zijn namelijk bij de verkiezingen in maart (tevens) Kamerlid geworden. Sindsdien verenigen ze dus de ambten van bewindspersoon en Kamerlid. Als bewindslieden hebben ze al in januari ‘hun ambt ter beschikking gesteld’. Dat wil zeggen: hun ontslag aangeboden bij de Koning. Dat gebeurde vanwege de toeslagenaffaire. Ze hebben weliswaar hun ontslag aangeboden, maar bleven werkzaam als minister of staatssecretaris. Daar zullen ze mee doorgaan totdat er een ander in hun plaats wordt benoemd, bijvoorbeeld omdat er een nieuw kabinet geformeerd is. Pas dan is er ‘omtrent hun beschikbaarstelling beslist’. Voor de drie staatssecretarissen die in mei en augustus zijn benoemd gaat dit alles niet op: zij zijn namelijk eerst Kamerlid geworden en werden pas daarna staatssecretaris. De volgorde is dus omgekeerd. Of de Grondwet ook dit mogelijk maakt, is onduidelijk. Daarom is hierover voorlichting aan de Raad van State gevraagd.

DRIE MAANDEN Er is een tijd geweest dat een demissionair bewindspersoon die vervolgens ook Kamerlid werd hooguit drie maanden beide ambten kon verenigen. Dat is nog niet eens zo heel lang geleden: tot 1983. Het aflopen van die drie maanden kon grote (politieke) consequenties hebben. Dat was bijvoorbeeld tien jaar daarvoor het geval, in 1973. Na de verkiezingen van eind 1972 was er drie maanden zonder succes gewerkt aan de vorming van een nieuw kabinet. Toen moesten de demissionaire bewindspersonen die bij de verkiezingen (ook) Kamerlid waren geworden een keuze maken: tussen het blijven van bewindspersoon óf het Kamerlidmaatschap. Ook demissionair premier Barend Biesheuvel moest die keuze maken. Hij was na de verkiezingen (ook) Kamerlid én fractieleider van de ARP geworden, een partij die enkele jaren later zou opgaan in het CDA. Als fractieleider was hij nauw betrokken bij de kabinetsformatie. Een mogelijke uitkomst van die formatie was een kabinet met PvdA’er Joop Den Uyl als premier. Biesheuvel stond daar bij voorbaat afwijzend tegenover. Ofschoon de meerderheid van zijn fractie daar anders in stond.

VIER JAAR Biesheuvel moest dus een keuze maken. Hij koos voor het demissionair premierschap en verloor daardoor zijn Kamerlidmaatschap. En daarmee het leiderschap van een belangrijke fractie in de formatie. Hij werd opgevolgd door Kamerlid Willem Aantjes. Anders dan Biesheuvel stond Aantjes niet bij voorbaat afwijzend tegenover een coalitie met de linkse partijen, zoals de PvdA. Mede door die grondwettelijk afgedwongen machtswisseling kwam er enkele maanden later een coalitie van o.a. PvdA en ARP tot stand, met Den Uyl als premier. Biesheuvel’s positie is enigszins vergelijkbaar met die van Mark Rutte nu, die immers ook demissionair premier is én leider van een belangrijke fractie in de formatie. Tot zover de overeenkomsten; er zijn belangrijke verschillen. Ten eerste is de maximumtermijn waarin beide ambten verenigbaar zijn in 1983 afgeschaft en kunnen demissionaire bewindslieden – wat de Grondwet betreft – tot de volgende verkiezingen over vier jaar Kamerlid blijven, of beter nog: tot er na de volgende verkiezingen een nieuw kabinet is gevormd. Zolang de formatie duurt hoeft de premier geen keuze te maken uit beide ambten, hoe lang dat ook duurt. Ten tweede heeft de PvdA nu geen 43 zetels, maar 9. Ten derde zien CDA en VVD D66 (destijds: D’66) niet meer als linkse partij. Ten vierde heeft de formatie in 1973 net zolang geduurd als nu, met dit verschil dat er toen een kabinet op het bordes stond en nu niet (en dat voorlopig ook niet wordt verwacht). Zou een grondwetswijziging – terug naar de regeling die gold tot 1983 – in de toekomst wellicht kunnen bijdragen aan kortere kabinetsformaties?

(Mr. Leon)

Volgend blog: vrijdag 17 september

Achternaam

VRIJDAG 20 AUGUSTUS 2021 In de NRC van vorige week zaterdag staat dat de regels voor achternamen binnenkort (weer) gaan veranderen. Hiervoor is een wetsvoorstel in de maak. We wachten het af, maar hoe ziet eigenlijk het geldende achternaamrecht eruit (in grote lijnen)?

NAPOLEON In het algemeen wordt iemand aangeduid door het gebruik van zijn naam, dat is dan met zijn voornaam en/of achternaam. De achternaam of familienaam wordt in de wet geslachtsnaam genoemd, zoals in het Burgerlijk Wetboek. Iedereen moet een officiële achternaam hebben, dat wil zeggen een achternaam die bij de overheid geregistreerd is. Deze verplichting is twee eeuwen geleden tijdens de Franse Tijd ingevoerd, toen ons land deel uitmaakte van het keizerrijk onder N. Bonaparte.

EVRM Tegelijkertijd is iemands naam ook een recht. Het valt onder het mensenrecht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven, dat bijvoorbeeld in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens staat. Hoewel deze verdragsbepaling niet expliciet gaat over namen, heeft de hoogste rechter al in 1994 overwogen dat namen eronder vallen. Je naam is deel van je persoonlijkheid. Je naam maakt identificatie ten opzichte van anderen mogelijk; hij kan ook informatie geven, bijvoorbeeld over de familie waarin je bent geboren (al is dat gering bij veelvoorkomende namen).

MULTATULI Het hebben van een officiële achternaam is een verplichting, maar men is niet verplicht om deze achternaam te gebruiken. Wie getrouwd is of een geregistreerd partnerschap heeft, mag de naam van zijn partner gebruiken. Trouwens, iedereen mag een willekeurig andere achternaam gebruiken, even afgezien van contacten met de overheid/politie en zo. Wie een boek schrijft, mag dat onder pseudoniem doen. Zoals Eduard Douwes Dekker dat deed in de negentiende eeuw onder de naam Multatuli. Wat weer niet mag is de achternaam van een ander voeren en daardoor de schijn wekken die ander te zijn of tot diens familie te behoren. Wie dat toch doet, pleegt een onrechtmatige daad jegens die ander (tenzij dat gebeurt met diens toestemming).

GEBOORTEAKTE De achternaam staat in de geboorteakte. De geboorteakte wordt opgemaakt door een gemeenteambtenaar (van de burgerlijke stand) naar aanleiding van de geboorteaangifte. Geboorteakten worden door de gemeente bewaard.

KEUZEVRIJHEID Een (Nederlands) kind heeft óf de achternaam van zijn moeder óf die van zijn vader. Als beide ouders onbekend zijn, dan bedenkt de overheid een achternaam. Als de ouders met elkaar getrouwd zijn of een geregistreerd partnerschap hebben, mogen ze een keuze maken. Voor homohuwelijken is het anders. Die keuzevrijheid bestaat nog niet zo lang; hij is er pas zo’n 25 jaar; voor die tijd had men zonder meer de achternaam van zijn vader. De gemeente legt de keuze van de ouders vast in een akte van naamskeuze. Beide ouders moeten daarvoor naar het gemeentehuis. Dat kan ook al vóór de geboorte, maar het moet uiterlijk bij de geboorteaangifte: het kind krijgt namelijk de achternaam van de vader, als de ouders dan nog steeds geen (officiële) keuze hebben gemaakt. Al zijn volle broertjes en zusjes moeten trouwens dezelfde achternaam hebben. De achternaam van het oudste kind is dus bepalend voor die van de anderen. De ouders kunnen voor hen geen keuze meer maken.

BY ANY OTHER NAME Afgezien van deze beperkte keuzevrijheid van ouders, ligt de achternaam vast. Hij is als in beton gegoten. Maar zelfs beton kan worden vervangen. Zo kan men ook het ministerie van Justitie om een naamswijziging verzoeken. Dat is trouwens niet gratis. En aan zo’n verzoek wordt alleen in heel bijzondere omstandigheden voldaan, bijvoorbeeld als de naam ‘kennelijk onwelvoeglijk of bespottelijk’ is of ‘zo veelvuldig voorkomt dat zij onvoldoende onderscheidend vermogen heeft’. Deze en andere wijzigingsgronden staan in het Besluit geslachtsnaamwijziging. Liefdesperikelen staan daar niet tussen, zelfs niet als de geliefden zijn geboren in families die al sinds mensenheugenis met elkaar een bloedvete uitvechten, en Romeo Montague en Juliet Capulet heten.

DUBBELE NAAM? In het vroege voorjaar heeft het kabinet een concept wetsvoorstel gepubliceerd waardoor de regels voor het achternaamrecht worden gewijzigd. In dit concept – het is nog niet bij de Tweede Kamer ingediend – overweegt het kabinet om de keuzevrijheid van ouders te verruimen, en wel zo dat ze straks niet alleen kunnen kiezen tussen de achternaam van de vader en die van de moeder maar dat ze er ook voor voor beider namen kunnen kiezen. Hun kinderen hebben dan een dubbele achternaam, die van vader én moeder. Uit een publiekspeiling die de overheid heeft gehouden zou blijken dat ‘twee derde van de bevolking positief of neutraal staat’ tegenover zo’n wetswijziging.

(Mr. Leon)

Volgend blog: dinsdag 31 augustus