VRIJDAG 1 MEI 2026 Vorige week dinsdag heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet verworpen, omdat de novelle die op diezelfde dag in stemming werd gebracht ook verworpen was. Wat is een novelle?
WETSPROCEDURE Een novelle speelt een rol bij het maken van wetten. Het maken van wetten gebeurt via de wetsprocedure. De wetsprocedure bestaat uit de voorschriften waarmee in ons land de wetten tot stand komen, worden bekendgemaakt en in werking treden. De grondwettelijke voorschriften hiervan staan in de artikelen 81 tot en met 88 Grondwet. Volgens die grondwettelijke voorschriften wordt een wetsvoorstel eerst ingediend bij de Tweede Kamer. Als de Tweede Kamer het wetsvoorstel aanneemt, gaat het naar de Eerste Kamer. Als ook de Eerste Kamer dit wetsvoorstel aanneemt, wordt het door de regering bekrachtigd (ondertekend). Ten slotte zal de aldus tot stand gekomen nieuwe wet na bekendmaking in werking treden. Daarmee is het een geldende wet geworden.
UITZONDERING Een novelle kán hierbij een rol spelen, maar dat hoeft niet het geval te zijn. Het is nog veel sterker: bij veruit de meeste wetsvoorstellen speelt de novelle geen enkele rol. In de afgelopen tien jaar speelde het gemiddeld bij minder dan twee wetsvoorstellen per jaar een rol. Voor de novelle is dus slechts bij wijze van een uitzondering een rol weggelegd.
WIJZIGING Welke rol heeft een novelle in zo’n uitzonderlijk geval dan? Een novelle komt praktisch neer op een wijziging van een wetsvoorstel. De novelle die een rol speelde bij het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet kwam dus praktisch neer op een wijziging van dat wetsvoorstel. De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet in juli vorig jaar aangenomen. Doel van dit wetsvoorstel was om het asielrecht strenger te maken door de duur van de asielstatus te verkorten, gezinshereniging met statushouders moeilijker te maken en zowel illegaal verblijf zélf als hulp aan mensen die hier illegaal verblijven strafbaar te maken. De novelle Asielnoodmaatregelenwet kwam praktisch neer op een zodanige wijziging van het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet dat hulp aan mensen die hier illegaal verblijven niet strafbaar werd verklaard.
VOORSTEL Een novelle is net als het wetsvoorstel een voorstel waarover in de Tweede Kamer en de Eerste Kamer wordt gestemd. Eerst in de Tweede Kamer en daarna in de Eerste Kamer. De Tweede Kamer heeft in december vorig jaar over de novelle voor de Asielnoodmaatregelenwet gestemd, en die novelle is daar toen aangenomen. In de Tweede Kamer is dus eerst over het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet gestemd (dat gebeurde in juli vorig jaar) en pas een half jaar later over de novelle. Opmerkelijk is trouwens dat dezelfde Tweede Kamer in juli met een ruime meerderheid stemde vóór het strafbaar maken van hulp aan mensen die hier illegaal verblijven, terwijl in december van datzelfde jaar met een ruime meerderheid daartégen werd gestemd. Voortschrijdend inzicht (gelukkig maar).
EERSTE KAMER In de Eerste Kamer is echter op één dag – namelijk vorige week dinsdag – zowel over het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet als over de novelle gestemd. Er is die dag eerst over de novelle gestemd en pas daarna over het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet. De novelle is in de Eerste Kamer verworpen; er was trouwens slechts één stem verschil tussen vóór en tégen stemmers. De novelle is verworpen en dus niet aangenomen. Ook over het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet is later die dag gestemd. Doordat de novelle is verworpen zou het aannemen van dit wetsvoorstel ertoe hebben geleid dat hulp aan mensen die hier illegaal verblijven (wél) strafbaar wordt gemaakt. Een ruime meerderheid in de Eerste Kamer was daar echter tégen en stemde daarom tegen het (hele) wetsvoorstel.
AMENDEMENT Een novelle mag niet worden verward met een amendement. Weliswaar hebben ze allebei tot doel om een wetsvoorstel te wijzigen. Er zijn echter enkele belangrijke verschillen. Zo is een amendement alleen mogelijk zolang een wetsvoorstel nog niet door de Tweede Kamer is aangenomen, terwijl een novelle pas mogelijk wordt nadat het wetsvoorstel door de Tweede Kamer is aangenomen.
RECHT Een tweede verschil is dat een novelle alleen door de regering kan worden ingediend, terwijl een amendement zowel door de regering als door een Tweede Kamerlid kan worden voorgesteld. Een Eerste Kamerlid kan noch een novelle noch een (voorstel voor een) amendement indienen. Een derde verschil is dat amenderen een grondwettelijk recht is: het ‘recht van amendement’, zie artikel 84 Grondwet, terwijl de novelle geen recht is doch slechts een praktijk die staatsrechtelijk is toegestaan.
PRAKTIJK Weliswaar kan alleen de regering een novelle indienen, maar het is vaak de Eerste Kamer die er bij de regering op aandringt om een novelle in te dienen. De regering is (juridisch) vrij om daaraan al dan niet gehoor te geven, maar zal zich daartoe (politiek) gedwongen voelen omdat de Eerste Kamer anders waarschijnlijk het wetsvoorstel zal verwerpen. Weliswaar is de ‘novellepraktijk’ staatsrechtelijk toegestaan, maar deze praktijk is alleen staatsrechtelijk toegestaan zolang de Eerste Kamer slechts in uitzonderlijke gevallen bij de regering aandringt op het indienen van een novelle. Dat de novelle slechts bij wijze van uitzondering een rol speelt in de wetsprocedure is dus geen toeval, maar een staatsrechtelijke noodzaak.
WETSWIJZIGING Hierboven is steeds gezegd dat de novelle ‘praktisch neerkomt’ op een wijziging van een ander wetsvoorstel; zo kwam de novelle Asielnoodmaatregelenwet praktisch neer op wijziging van het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet. Inderdaad komt het daar praktisch steeds op neer, maar staatsrechtelijk beschouwd is er iets anders aan de hand. Ten eerste is ook een novelle namelijk een wetsvoorstel. Er is dus sprake van twee wetsvoorstellen; (hier) de novelle Asielnoodmaatregelenwet en het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet. Ten tweede stelt een novelle geen wijziging voor van een (ander) wetsvoorstel, maar stelt het de wijziging voor van een wet die al tot stand is gekomen. Zo stelde de novelle Asielnoodmaatregelenwet voor om een wijziging aan te brengen in de Asielnoodmaatregelenwet zodra die tot stand is gekomen. Anders gezegd: zodra het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet tot wet is verheven. De novelle stelde dus geen wijziging voor van het wetsvoorstel Asielnoodmaatregelenwet, maar van de Asielnoodmaatregelenwet zodra die tot stand is gekomen. Een tot stand gekomen wet hoeft nog niet te gelden. Een tot stand gekomen wet gaat namelijk pas gelden nadat die wet is bekendgemaakt en in werking is getreden, zie artikel 88 Grondwet. Er verloopt dus enige tijd tussen een tot stand gekomen wet (oftewel: een tot wet verheven wetsvoorstel) en het in werking treden van die wet. De novelle Asielnoodmaatregelenwet stelde voor om de Asielnoodmaatregelenwet te wijzigen vóórdat die wet in werking was getreden. De wijziging van de Asielnoodmaatregelenwet was dan vanaf de eerste dag dat die wet geldt ingegaan.
BRONNEN Naast bovengenoemde grondwetsartikelen is geraadpleegd J.L.W. Broeksteeg, Tekst en Commentaar Grondwet en Statuut, Wolters Kluwer: 2018, aantekeningen op artikelen 81 – 88 Grondwet; P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse Parlement, Wolters Kluwer: 2024, paragrafen 2.4, 6.3 en 6.6; website eerstekamer.nl (Asielnoodmaatregelenwet; novelle); website tweedekamer.nl (Asielnoodmaatregelenwet).
Mr. Leon
Volgend blog op vrijdag 14 mei!