Amsterdamse mondkapjesplicht mag van de rechter. Wat zijn de redenen?

VRIJDAG 28 AUGUSTUS 2020 Vorige week woensdag heeft de Amsterdamse rechter uitspraak gedaan in een kort geding waarin wordt geëist om de mondkapjesplicht in de Amsterdamse binnenstad buiten werking te stellen, omdat het in strijd zou zijn met het privacygrondrecht. De rechter heeft de eis afgewezen. Welke redenen geeft de rechter voor zijn afwijzing? En waarop zijn die redenen gebaseerd?

PRIVACYGRONDRECHT Het privacygrondrecht staat in artikel 10 van de Grondwet: Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.

BEPERKING De Amsterdamse rechter stelt vast dat het dragen van een mondkapje ongemak of ongenoegen geeft, omdat het als hinderlijk of zelfs schadelijk kan worden ervaren en dit ertoe kan leiden dat sommigen de plaatsen waar een mondkapjesplicht mijden. Dat is volgens de rechter een beperking op of inbreuk van het privacy grondrecht. Niet elke beperking op dit grondrecht is ongeoorloofd. De Amsterdamse rechter oordeelt dat de mondkapjesplicht een geoorloofde inbreuk is. Hoe komt hij tot dit oordeel?

EPIDEMIE IN AMSTERDAM Ten eerste stelt de rechter vast dat er al een tijdje een epidemie heerst. Bovendien is het aantal besmettingen in ons land weer aan het stijgen is, en stijgt het in Amsterdam (veel) harder dan gemiddeld. De gemeente Amsterdam mag (en moet) dus ingrijpen, bijvoorbeeld door het nemen van maatregelen die bijdragen aan handhaving van de anderhalve meter afstand maatregel op drukke plaatsen in de stad.

GEEN ALTERNATIEF Niet elke maatregel is volgens de rechter echter geoorloofd. Alleen noodzakelijke maatregelen zijn geoorloofd. Een noodzakelijke maatregel moet aan twee voorwaarden voldoen. De eerste voorwaarde is dat een minder ingrijpende maatregel niet voorhanden is of niet toereikend is. Dat is het beginsel van de subsidiariteit. De rechter stelt vast dat eerdere minder ingrijpende maatregelen onvoldoende waren om de anderhalve meter te handhaven, en oordeelt daarom dat de mondkapjesplicht aan de eerste voorwaarde voldoet.

GERINGE INBREUK De tweede voorwaarde is dat de genomen maatregel niet ingrijpender is dan in de gegeven situatie is vereist om het gevaar te beperken. Dat is het beginsel van de proportionaliteit. De rechter voert de volgende redenen aan om te concluderen dat ook aan deze voorwaarde is voldaan. Ten eerste: een mondkapje is slechts een geringe beperking van het privacygrondrecht.

PLAATSELIJK EN VAN KORTE DUUR Ten tweede: de verplichting wordt maar voor enkele plaatsen en enkele weken opgelegd.

NIET ONGEZOND Ten derde: gezondheidsschade door het dragen van een mondkapje is niet aannemelijk, en bovendien is ontheffing om medische redenen mogelijk.

GEOORLOOFDE BEPERKING? Tot zover de redenen die de Amsterdamse rechter geeft om de mondkapjesplicht in werking te laten. Wat is de juridische basis voor zijn redenen? Hij gaat ervan uit dat per noodverordening van de voorzitter van de veiligheidsregio grondrechten zoals het privacygrondrecht in artikel 10 van de Grondwet beperkt mogen worden. Hierover wordt echter heel verschillend gedacht in staatsrechtelijke kringen. Het is dus nog maar de vraag of dit een juist uitgangspunt is. De rechter is zich hiervan ook bewust. Hij verwijst voor zijn uitgangspunt o.a. naar een uitspraak van de Haagse rechter van eind vorige maand waarin werd geoordeeld dat noodverordeningen voldoende basis zijn voor coronamaatregelen, o.a. omdat deze maatregelen conform de adviezen van het Outbreak Management Team zijn. Mondkapjesplicht in Amsterdam bestond toen nog niet. Volgens mij is deze uitspraak hier niet relevant, omdat de Haagse rechter niet aan artikel 10 van de Grondwet toetste maar aan het privacyrecht in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Niemand in staatsrechtelijke kringen twijfelt eraan dat dit verdragsartikel ook per noodverordening beperkt mag worden. De Amsterdamse rechter toetst aan artikel 10 van de Grondwet.

REDELIJKE UITLEG Waarop had de Amsterdamse rechter dán zijn redenen moeten baseren? Bijvoorbeeld op redelijke uitleg van grondrechten. Een grondrecht zoals het privacygrondrecht van artikel 10 Grondwet moet redelijk worden uitgelegd. Redelijke uitleg van grondrechten wordt in een advies van de Raad van State van mei dit jaar als volgt omschreven: wat in abstracto onder een grondrecht valt, mag in concreto niet altijd en overal worden verricht. In literatuur en rechtspraak worden ook heel andere omschrijvingen gegeven, maar voor dit stukje voldoet de omschrijving van de Raad van State. De Raad geeft als voorbeeld brandveiligheidsvoorschriften en het grondrecht van de godsdienstvrijheid in artikel 6 van de Grondwet. Zulke voorschriften mogen het aantal personen in een religieus gebouw begrenzen, ook al is deze beperking van de godsdienstvrijheid geen beperking die volgens de woorden van het grondrecht zelf geoorloofd is. In beginsel mogen brandveiligheidsvoorschriften de godsdienstvrijheid beperken, mits niet verder dan nodig is voor de brandveiligheid; dat laatste biedt volgens mij ruimte voor de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit. De Amsterdamse rechter had zijn redenen juridisch kunnen baseren op redelijke uitleg van het privacygrondrecht in artikel 10 van de Grondwet; ook in dat verband was er ruimte geweest voor de subsidiariteit en proportionaliteit in zijn motivering. Zie ook mijn eerdere blog De Rotterdamse en Amsterdamse mondkapjesplicht en de Grondwet.

(Mr. Leon)

Niet onder maar over professoren

VRIJDAG 21 AUGUSTUS 2020 Als het over de wetenschap gaat of over wetenschappelijke achtergronden bij maatschappelijke kwesties, worden in krant en op televisiejournalen vaak deskundigen geïnterviewd die zich professor noemen. Wie mag zich eigenlijk professor noemen?

WET Dat is wettelijk geregeld, en wel in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. In Nederland is een professor een hoogleraar. Een hoogleraar is verbonden aan een universiteit. Hij doet daar onderzoek en/of verzorgt er onderwijs aan studenten. Alleen een hoogleraar mag zich professor noemen. Gepensioneerde hoogleraren mogen zich professor blijven noemen. Wie aan een hogeschool is verbonden, is geen professor.

UNIVERSITEIT BENOEMT Hoogleraren worden benoemd door de universiteit waaraan ze zijn verbonden. Eind vorig jaar waren meer dan 3100 hoogleraren werkzaam op een universiteit. Dat volgt uit cijfers van de Vereniging van Universiteiten. Er zijn vijftien grote universiteiten. Elke universiteit heeft een bestuur, dat is het College van Bestuur; hoogleraren worden benoemd door het College van Bestuur. Dit bestuurscollege wordt benoemd door de Raad van Toezicht van de universiteit. De  minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap benoemt de leden van deze raden. De minister gaat dus niet over de benoeming van een hoogleraar.

UNIVERSITEIT? Een instelling mag zich niet zomaar universiteit noemen. In de wet staat welke instellingen dat wél mogen doen. Voorbeelden zijn de universiteiten te Delft, Amsterdam, Wageningen, Tilburg, Utrecht, Rotterdam, de Open Universiteit te Heerlen en de Universiteit voor Humanistiek te Utrecht. Hoewel het beslist geen universiteiten zijn, mogen volksuniversiteiten zich zo noemen, omdat de wet hun dat uitdrukkelijke toestaat.

BIJZONDER HOOGLERAAR Niet alle professoren zijn door een universiteit benoemd. Die andere professoren worden bijzonder hoogleraren genoemd. Bijzonder hoogleraren mogen door een ander worden benoemd, zoals bijvoorbeeld door een multinational, een kerkelijke organisatie of een belangenorganisatie (vereniging of stichting). Vorig jaar waren er ongeveer 1200 bijzonder hoogleraren werkzaam. Dat blijkt uit cijfers van het Rathenau instituut. Net als de hoogleraar verzorgt de bijzonder hoogleraar op de universiteit onderwijs aan studenten en verricht er wetenschappelijk onderzoek.

VESTIGING BIJZONDERE LEERSTOEL Zijn benoeming verloopt in twee fasen. Eerst moet aan de universiteit een bijzondere leerstoel worden gevestigd. De stichting, multinational of kerkelijke organisatie vestigt zo’n bijzondere leerstoel. Op grond van de wet mag dat alleen gebeuren met toestemming van het College van Bestuur van de universiteit. De vestiging van een bijzondere leerstoel staat los van wie later benoemd zal worden tot bijzonder hoogleraar op die leerstoel; die benoeming is de tweede fase.

BENOEMING Voor de benoeming van een bijzonder hoogleraar is wettelijk geen toestemming nodig van het College van Bestuur, tenminste als hij of zij is gepromoveerd aan een Nederlandse universiteit. Wettelijk is die toestemming dan niet nodig, maar desondanks kan het college eisen dat toestemming wél nodig is of dat de benoeming volledig in handen blijft van de universiteit. Deze en andere eisen kunnen namelijk bij overeenkomst worden afgedwongen, bijvoorbeeld omdat het college anders geen toestemming wil geven voor de vestiging van de bijzondere leerstoel. Elke universiteit kan andere eisen stellen, en doet dat ook in de praktijk.  

BUITENGEWOON HOOGLERAAR De bijzonder hoogleraar mag niet worden verward met de buitengewoon hoogleraar. Vroeger werd in de wet onderscheid gemaakt tussen gewone, buitengewone en bijzonder hoogleraren. Het onderscheid tussen buitengewone en gewone hoogleraren is in de wet vervallen, ze zijn nu beiden hoogleraren, ter onderscheiding van de bijzonder hoogleraar. Weliswaar maakt de wet dit onderscheid niet meer, maar in de universitaire praktijk wordt het nog wel gemaakt. Hoe dan ook, ze mogen zich alle drie professor noemen.

SALARISSEN De hoogleraar staat op de loonlijst van de universiteit. Haar salaris wordt betaald door de universiteit. Daarentegen ontvangt de bijzonder hoogleraar zijn inkomen van een ander, dat is degene die haar leerstoel heeft gevestigd. Het maakt daarbij niet uit of het College van Bestuur of die ander haar op die leerstoel heeft benoemd. Soms geeft die financiële afhankelijkheid aanleiding tot al dan niet terechte vragen over de (wetenschappelijke en onderwijskundige) onafhankelijkheid van de bijzonder hoogleraar.

BUITENLANDSE PROFESSOREN In andere landen gelden vaak heel andere regels, waardoor daar de titel van professor wettelijk niet is voorbehouden aan hoogleraren en bijzonder hoogleraren op een universiteit, maar bijvoorbeeld ook mag worden gevoerd door andere docenten op een universiteit of door docenten op een hogeschool. Niet uitgesloten is dat zij zich in interviews met Nederlandse kranten of televisiejournalen ook professor noemen.

(Mr. Leon)

Wie besloot tot het coronadebat van afgelopen woensdag?

VRIJDAG 14 AUGUSTUS 2020 De Tweede Kamer is sinds 3 juli met zomerreces. Een reces betekent o.a. dat er niet wordt gedebatteerd. Afgelopen woensdag is het reces echter onderbroken door een plenair debat over de ontwikkelingen rondom het coronavirus. Plenair betekent de hele Kamer, in tegenstelling tot slechts een commissie. In kranten en op televisie is de afgelopen dagen volop bericht over dit Kamerdebat. Wie heeft besloten tot het houden van dit debat?

ONDERBREKINGEN Het was deze zomer trouwens niet de eerste keer dat het reces werd onderbroken door een plenair debat. Een maand geleden gebeurde dat ook al. Half juli ging het over de Europese Top en het ging over het pensioenakkoord. Toch is zo’n onderbreking eigenlijk heel bijzonder. In de afgelopen jaren was het zomerreces ononderbroken. We moeten helemaal terug naar de zomer van 2015; half augustus is er toen vergaderd over het steunpakket aan Griekenland. 

BIJEENROEPEN DOOR VOORZITTER Een debat is zonder vergadering niet mogelijk. In het Reglement van Orde van de Tweede Kamer staat dat de voorzitter van de Kamer  de plenaire vergaderingen bijeenroept, zo vaak als hij of zij dit nodig oordeelt. Het is dus de voorzitter die de vergaderingen mag bijeenroepen. Voorzitter van de Tweede Kamer is Khadija Arib, en wel sinds 2016. In de Grondwet staat dat de voorzitter van de Tweede Kamer wordt benoemd door en uit de leden van de Tweede Kamer. De (150) leden van de Tweede Kamer kiezen dus zelf hun voorzitter; zij kunnen alleen een ander Tweede Kamerlid kiezen. Arib is Kamerlid voor de PvdA. De Kamervoorzitter blijft trouwens Kamerlid.

BIJEENROEPEN DOOR KAMERLEDEN Soms is de voorzitter verplicht om een vergadering bijeen te roepen. Dat is volgens het Reglement van Orde het geval als de regering of (minstens) dertig Kamerleden daarom verzoeken. Dat verzoek moet schriftelijk zijn en gemotiveerd.Devoorzitter heeft de vergadering van afgelopen woensdag bijeengeroepen omdat (minstens) dertig Kamerleden daarom hadden verzocht. Ze was dus verplicht om deze vergadering bij een te roepen.

REGELING VAN WERKZAAMHEDEN Op de website van de Tweede Kamer is op 5 augustus een bericht geplaatst over de vergadering die een week later (afgelopen woensdag) zou plaatsvinden. Daarin staat dat regeling van werkzaamheden het agendapunt is voor deze vergadering, het enige agendapunt. Er mag alleen vergaderd worden over wat er op de agenda staat. Bij regeling van werkzaamheden wordt de agenda van een vergadering vastgesteld. Aannemelijk is dat de Kamerleden bij hun uitnodiging voor de vergadering zelf evenmin andere informatie hebben ontvangen. Een agenda of agendavoorstel – bijvoorbeeld om over de ontwikkelingen rondom het coronavirus te debatteren – staat niet in het bericht. Wie mag agendavoorstellen doen?

AGENDA VOORSTELLEN mogen volgens het Reglement van Orde door de voorzitter of door een individueel Kamerlid worden gedaan. De voorzitter moet haar voorstellen zoveel mogelijk al bij de uitnodiging voor de vergadering doen. De voorzitter heeft voor de vergadering van afgelopen woensdag geen agendavoorstellen gedaan. Wel staat in het bericht van 5 augustus dat Kamerlid Lodewijk Asscher bij de regeling van werkzaamheden zal voorstellen om diezelfde dag een vergadering te houden over de ontwikkelingen rondom het coronavirus.

LODEWIJK ASSCHER En dat is afgelopen woensdag gebeurd. Volgens het (voorlopig) officieel verslag van die vergadering stelde de PvdA-fractieleider voor om een plenair debat te houden met de minister-president en minister De Jonge, ‘’zodat we met elkaar de dingen kunnen doen die nodig zijn’’. Dit agendavoorstel diende hij in mede namens de fracties van GroenLinks, SP, 50PLUS, DENK en de Groep-Krol/van Kooten-Arissen.

AGENDA VASTSTELLEN: QUORUM Een agendavoorstel is nog geen agenda. Wie besluit of een agendavoorstel wordt aangenomen? In de eerste plaats is het zo dat een vergadering pas mag doorgaan – en er dus überhaupt een besluit mag worden genomen – als er voldoende Kamerleden aanwezig zijn; dat is de quorumeis. Er moet altijd aan de quorumeis worden voldaan, ongeacht waarover wordt vergaderd, dus ook als er over de regeling van werkzaamheden wordt vergaderd. De quorumeis is volgens het Reglement van Orde 76 Kamerleden, dat is de helft van 150 plus een. Bij het openen van een vergadering moeten minstens 76 Kamerleden aanwezig zijn. Aanwezigheid wordt uitgelegd als het hebben getekend van de presentielijst. De voorzitter moet een vergadering uitstellen, als ze constateert dat niet aan de quorumeis is voldaan. Dat was afgelopen woensdag bij de regeling van werkzaamheden niet nodig. In elk geval waren er Kamerleden aanwezig voor PvdA, D66, PVV, Partij voor de Dieren, 50PLUS en groep Van Haga, want zij hebben er het woord gevoerd. Alle Kamerleden van deze fracties tezamen zijn er meer dan 76.

AGENDA VASTSTELLEN: MEERDERHEID In de tweede plaats is het zo dat het agendavoorstel moet worden aangenomen. In beginsel gebeurt dat pas als de meerderheid van de aanwezigen het voorstel steunt. De voorzitter stelt vast of dat het geval is. In de vergadering van afgelopen woensdag stelde de voorzitter vast dat een meerderheid van de aanwezige Kamerleden voor het agendavoorstel van Lodewijk Asscher is, en dat het dus is aangenomen en vastgesteld.

DERTIGLEDENDEBAT Als er geen meerderheid voor zijn agendavoorstel was geweest, dan had er nog een alternatieve weg opengestaan om het Kamerdebat te houden: het dertigledendebat. Dertig Kamerleden kunnen tezamen namelijk een debat over een bepaald onderwerp afdwingen. De fracties namens wie Asscher het voorstel indiende hebben samen veel meer dan dertig Kamerleden. Aan zo’n debat zijn echter wel allerlei praktische nadelen aan verbonden.

(Mr. Leon)

Leidraad Duurzaamheidsafspraken van de ACM en de ministeriële verantwoordelijkheid

VRIJDAG 17 JULI 2020 De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft vorige week donderdag een nieuw beleid aangekondigd waarin ze meer samenwerking tussen concurrerende ondernemingen mogelijk maakt als daarmee de klimaatdoelen – o.a. minder CO2-uitstoot – dichterbij komen. Dat staat in de (concept) leidraad  Duurzaamheidsafspraken (Mogelijkheden binnen het mededingingsrecht). Waaruit bestaat de wijziging in het beleid en bestaat hiervoor ministeriële verantwoordelijkheid?

MEDEDINGINGSWET De ACM is een overheidsinstelling die erop toeziet dat markten goed functioneren, dat marktprocessen ordelijk en transparant verlopen en dat consumenten zorgvuldig worden behandeld. Ze past zowel Nederlands recht als EU-recht toe. Als opvolger van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) houdt ze toezicht op de naleving van de Mededingingswet. Daarin staan bijvoorbeeld regels over mededingingsafspraken en economische machtsposities. Bij overtredingen heeft de ACM vergaande bevoegdheden, zoals het geven van bindende aanwijzingen en het opleggen van dwangsommen en van boetes die in de miljoenen euro’s kunnen lopen.

KARTELS In het algemeen verbiedt de Mededingingswet samenwerking die tot mededingingsbeperking leidt, oftewel kartelvorming. Een wettelijke uitzondering wordt echter gemaakt voor samenwerking die bijdraagt aan een betere productie of distributie of tot een technische of economische vooruitgang. Zulke samenwerking is toegestaan, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan.

VOLLEDIGE COMPENSATIE Zo’n wettelijke voorwaarde is dan dat een ‘’billijk aandeel in de daaruit voortvloeiende voordelen de gebruikers ten goede komt’’. Gebruikers kunnen consumenten of andere ondernemingen zijn. Tot nu toe moesten gebruikers volgens de ACM – maar ook volgens de Europese Commissie – volledig worden gecompenseerd voor de nadelen die zij van de mededingingsbeperking ondervinden.

MINDER CO2 In het concept voor nieuw beleid van de ACM mag in bepaalde gevallen van volledige compensatie worden afgeweken. Dat is o.a. het geval als de mededingingsbeperking is gericht op minder CO2-uitstoot en daaraan ook een efficiënte bijdrage levert. In het nieuwe beleid zal de ACM dan niet optreden tegen kartelvorming.

MINISTERIËLE VERANTWOORDELIJKHEID Bestaat hiervoor ministeriële verantwoordelijkheid? In het algemeen betekent ministeriële verantwoordelijkheid dat de minister aan de Tweede of Eerste Kamer moet uitleggen wat en waarom hij en zijn ambtenaren op het ministerie hebben beslist, gedaan en nagelaten in een bepaalde situatie. Dit gebeurt dan bijvoorbeeld omdat een Kamerlid hierover een vraag heeft gesteld aan de minister. De minister kan voor een beleidswijziging van zijn ministerie zonder meer ter verantwoording worden geroepen in het parlement.

ZBO De ACM maakt echter geen deel uit van het ministerie. Het is weliswaar een bestuursorgaan van de centrale overheid dat met openbaar gezag is bekleed, maar het is niet hiërarchisch ondergeschikt aan de minister. De ACM is een zogenaamd zelfstandig bestuursorgaan, een zbo. Toch kan er wel degelijk ministeriële verantwoordelijkheid bestaan voor zbo’s. Volgens een recent advies van de Raad van State is die er in elk geval voor zover de minister bevoegdheden heeft.

VERNIETIGING? De minister bezit bevoegdheden jegens de ACM. Hij kan dus voor het (al dan niet) gebruik daarvan ter verantwoording worden geroepen in het parlement. Zo mag hij volgens de instellingswet besluiten van algemene strekking van de ACM vernietigen. Vaststelling van de Leidraad is een besluit van algemene strekking. Hij mag (het besluit tot vaststelling van) de Leidraad dus vernietigen, maar hij mag dat alleen doen wegens onbevoegdheid van de ACM (tot vaststelling van de Leidraad). De minister mag bijvoorbeeld niet vernietigen wegens strijd met het algemeen belang. Is de nieuwe invulling die in de Leidraad wordt gegeven aan de woorden in de Mededingingswet ‘’mits een billijk aandeel in de daaruit voortvloeiende voordelen de gebruikers ten goede komt’’ in strijd met deze wet en/of EU-regels? De motivering die de ACM voor haar beleidswijziging geeft op bladzijde 4 is niet sterk, en op het eerste gezicht valt contra legem niet uit te sluiten.   

AFKEURING? Als de Leidraad niet alleen een besluit van algemene strekking is maar ook een beleidsregel, heeft de minister nog meer bevoegdheden op grond van de Mededingingswet. Hij mag beleidsregels namelijk afkeuren, zodat vaststelling en inwerkingtreding niet kunnen plaatsvinden. Afkeuring gebeurt vooraf. Vernietiging gebeurt achteraf, na vaststelling en inwerkingtreding. De minister mag beleidsregels alleen afkeuren als ze naar zijn oordeel in strijd zijn met een goede taakuitoefening van de ACM. Dat lijkt me het geval als ze contra legem zouden zijn.

BELEIDSREGEL? Is de Leidraad een beleidsregel? Dat is niet duidelijk. Enerzijds maakt de ACM onderscheid tussen leidraden en beleidsregels, zoals dat blijkt uit de naam die ze aan een document geeft. Er zijn namelijk ook documenten die beleidsregel heten. Anderzijds rubriceert ze zowel documenten die leidraad heten als documenten die beleidsregel heten onder regelgeving. Bovendien vervangt de Leidraad een document dat in een heel andere rubriek staat, namelijk die van visiedocumenten & opinies, een rubriek die (veel) verder afstaat van beleidsregels. De Leidraad vervangt het Visiedocument Mededinging en Duurzaamheid uit 2014. Daar komt bij dat het onderscheid dat de ACM zelf maakt niet beslissend is: beslissend is of een document volgens wet en rechtspraak beleidsregel is. Het valt op voorhand niet uit te sluiten dat de Leidraad een beleidsregel is..

(Mr. Leon)

Strafblad door verkeersboetes?

DONDERDAG 11 JUNI 2020 In de eerste vier maanden van dit jaar is in ons land ruim 2 miljoen keer te hard gereden, is ruim 66 duizend keer door rood licht gereden en is 44 duizend keer tijdens het rijden gebeld met de telefoon in de hand (handheld bellen). Dat zijn dan de geconstateerde overtredingen en waarvan zo’n anderhalve maand in coronatijd. Hebben al die overtreders daarmee een strafblad gekregen?

STRAFRECHT Wat in een strafblad komt te staan, is geregeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en in de regelingen die daarop gebaseerd zijn. Iemand kan alleen een strafblad krijgen, als op hem strafrecht of strafvordering wordt toegepast.

RVV Het verbod om harder te rijden dan de maximumsnelheid, om door rood licht te rijden en om tijdens het rijden handheld te bellen staan in het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990. Die wet wordt meestal afgekort tot RVV. Bellen is hier niet alleen telefoneren, maar ook bezig zijn met tablet of mediaspeler. De maximumsnelheid en het handheld bellen staan in het hoofdstuk over verkeersregels; het rijden door rood licht in het hoofdstuk over verkeerstekens.

WVW 1994 Wie die verboden overtreedt, pleegt strafbare feiten. Het maakt niet uit of daardoor schade is ontstaan, zoals bij een botsing het geval is. In de Wegenverkeerswet 1994 staat dat de maximale straf waartoe de rechter iemand kan veroordelen die te hard rijdt, door rood licht rijdt of al rijdend handheld belt een gevangenisstraf is van twee jaar of een geldboete van ruim 20.000 euro. Als de rechter een overtreder daarvoor zou veroordelen, krijgt die persoon een strafblad. Ook al zou het maar een geldboete van enkele honderden euro’s zijn. 

WET MULDER Maar bij dit soort overtredingen komt het niet tot een rechterlijke veroordeling. In een andere wet is namelijk bepaald dat dit soort ‘’lichte’’ verkeersovertredingen met een administratieve sanctie worden afgedaan. Dat is bepaald in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Die administratieve sanctie komt in de plaats van de straf die de rechter volgens de Wegenverkeerswet 1994 kan opleggen. De sanctie is een verkeersboete van hooguit enkele honderden euro’s. In de RVV staat het precieze boetebedrag. Kortom: bij lange na geen 20.000 euro en geen gevangenisstraf. Bovendien: geen strafblad, want het opleggen van een administratieve sanctie betekent geen toepassing van strafrecht of strafvordering.

FLITSEN Wie legt de verkeersboete op? Dat kan een politieambtenaar zijn, maar meestal gaat dat geautomatiseerd: het begint met een foto door een flitspaal en het eindigt met een brief van het Centraal Justitieel Incassobureau aan de overtreder waarin staat dat en waarom hij een boete van x euro moet betalen.

BEROEP Wie het niet eens is met de opgelegde verkeersboete – hoe laag een boete ook is, niemand wil er een betalen die zijns inziens onterecht is – kan beroep aantekenen. Eerst bij het Openbaar Ministerie en van daaruit bij de kantonrechter. Wie met zijn beroep bakzeil haalt bij de kantonrechter, zal de boete toch echt moeten betalen. Deze rechtszaak is echter geen toepassing van strafrecht of strafvordering.

TENZIJ .. Wie niet alleen te hard rijdt maar zelfs veel te hard, krijgt weer wél een strafblad. Zonder dat er een rechter aan te pas komt. Wie veel te hard heeft gereden, krijgt namelijk een zogenaamde strafbeschikking. Een strafbeschikking betekent wél toepassing van strafrecht of strafvordering. Trouwens, net als de gewone verkeersboete wordt de strafbeschikking per brief van het Centraal Justitieel Incassobureau toegestuurd.

(Mr. Leon)

Mini-enquête over toeslagenaffaire

VRIJDAG 5 JUNI 2020 De Belastingdienst heeft in de afgelopen jaren ernstige fouten gemaakt bij de terugvordering van kinderopvangtoeslag. Daarbij zijn misschien zelfs strafbare feiten begaan, zoals knevelarij en discriminatie. Enkele weken geleden heeft het ministerie van Financiën daarvan aangifte gedaan (bij de politie). Afgelopen dinsdag heeft de Tweede Kamer unaniem een motie aangenomen waarin staat dat er een parlementaire ondervraging moet komen om zicht te krijgen op de politieke besluitvorming over het fraudebeleid voor de kinderopvangtoeslag. Daarbij zullen bewindslieden en betrokken topambtenaren gehoord worden. Wat is een parlementaire ondervraging?

ONDERZOEK Een parlementaire ondervraging is een parlementair onderzoek. Zowel Eerste Kamer als Tweede Kamer kunnen parlementair onderzoek doen, maar de Eerste Kamer heeft het in de afgelopen twee eeuwen slechts enkele keren gedaan. Het doen van onderzoek gaat verder dan het vragen van inlichtingen aan een minister. Een minister kan o.a. om inlichtingen worden gevraagd door het stellen van mondelinge of schriftelijke vragen en door interpellatie. Van het inlichtingenrecht wordt vaak gebruik gemaakt; het is in de Kamer dagelijkse kost. Het beginnen van een parlementair onderzoek is dat beslist niet. Er kunnen jaren voorbij gaan zonder dat er een nieuw onderzoek wordt gestart. Het is dan wél weer zo dat zo’n onderzoek veel langer duurt dan het vragen van inlichtingen. Voor een onderzoek kunnen o.a. getuigen, deskundigen, ambtenaren en ministers  worden gehoord. Er kunnen documenten en stukken worden opgevraagd en bestudeerd. Er kunnen werkbezoeken worden afgelegd. Een parlementair onderzoek duurt dan ook al gauw enkele maanden of zelfs jaren, terwijl het vragen van inlichtingen inclusief voorbereiding eerder een kwestie van uren zal zijn. Alle andere werkzaamheden van de Kamer gaan in de tussentijd gewoon door.

COMMISSIE De Tweede Kamer kan een buitenstaander opdracht geven om zo’n onderzoek uit te voeren, maar ze kan ook zelf zo’n onderzoek uitvoeren. Uit de motie van afgelopen dinsdag blijkt de duidelijke bedoeling om zelf onderzoek te willen doen. Dat onderzoek zal dan worden uitgevoerd door een tijdelijke commissie of door een enquêtecommissie. De Tweede Kamer benoemt de commissieleden; alle commissieleden moeten Tweede Kamerlid zijn. Zodra iemand geen Kamerlid meer is, moet zij de commissie verlaten; en volgend jaar maart zijn er Tweede Kamerverkiezingen! In de motie gaat het over een ondervraging. Een ondervraging wordt altijd uitgevoerd door een enquêtecommissie.

ENQUÊTECOMMISSIE VS TIJDELIJKE COMMISSIE Een enquêtecommissie heeft (veel) meer bevoegdheden dan een tijdelijke commissie. Het zijn evenwel bevoegdheden, ze hoeft er dus geen gebruik van te maken. Anders dan een tijdelijke commissie kan een enquêtecommissie medewerking afdwingen. Iedereen kan door de enquêtecommissie worden gedwongen tot medewerking. Dat staat in de Wet op de parlementaire enquête 2008. Ze kan burgers en bedrijven verplichten om als getuige of deskundige voor haar te verschijnen en haar vragen te beantwoorden. Wie dat weigert, kan via de rechter worden veroordeeld tot het betalen van een dwangsom en zelfs tot gijzeling (gevangenhouding). Getuigen worden in beginsel onder ede gehoord. In dat geval legt de getuige vooraf een eed of gelofte af. Als hij daarna opzettelijk een vals antwoord geeft op vragen van de enquêtecommissie, pleegt hij meineed en daarmee een misdrijf waarop gevangenisstraf staat.

MINISTERS HOREN Ook ministers, staatssecretarissen, ambtenaren en Kamerleden kunnen worden verplicht om te verschijnen voor de enquêtecommissie en om haar vragen te beantwoorden; dat geldt zowel voor zittende ministers als voor oud-ministers. Wie dat weigert, kan echter niet worden veroordeeld tot een dwangsom of tot gijzeling; de ambtenaren kunnen daartoe wél worden veroordeeld. In de motie van afgelopen dinsdag staat dat de betrokken bewindslieden en topambtenaren zullen worden gehoord. Volgens de Volkskrant van woensdag denkt de Tweede Kamer daarbij onder andere aan de oud-minister voor Sociale Zaken Lodewijk Asscher, de oud-staatssecretaris voor de Belastingdienst Eric Wiebes en minister-president Mark Rutte. Tegenwoordig is Asscher Kamerlid voor een oppositiepartij, Wiebes minister van Economische Zaken en Klimaat en is Rutte nog altijd premier.

DISCUSSIES IN DE MINISTERRAAD Voor bewindslieden en ambtenaren gelden er wel enkele uitzonderingen op de wettelijke plicht om vragen van de enquêtecommissie te beantwoorden. De eerste uitzondering gaat specifiek over de vergaderingen van de ministerraad. Geen informatie hoeft te worden verstrekt over de beraadslagingen in deze vergaderingen. Beraadslaging is de gedachtewisseling en discussie van de bewindslieden in de ministerraad. Op basis van de beraadslaging neemt de ministerraad beslissingen. In de motie van afgelopen dinsdag staat dat de Tweede Kamer met de ondervraging zicht wil krijgen op de politieke besluitvorming ten aanzien van het fraudebeleid bij de kinderopvangtoeslag. Maar de gedachtewisseling en discussie in de ministerraad kan dus alleen op vrijwillige basis boven tafel komen! De beslissingen waartoe die discussie heeft geleid en de gronden waarop de beslissingen zijn genomen moeten trouwens wél worden uiteengezet aan de enquêtecommissie. Zij vallen dus niet onder de uitzondering. De tweede uitzondering is niet specifiek maar juist heel algemeen: bewindslieden en ambtenaren hoeven nooit informatie te verstrekken voor zover dat in strijd zou zijn met het Staatsbelang. Zij moeten dan wel uitleggen waarom dat hier aan de orde is zou zijn.

ONDERVRAGING Elke parlementaire ondervraging is een parlementaire enquête, maar niet elke parlementaire enquête is een parlementaire ondervraging. De meeste enquêtes uit het verleden duurden enkele jaren. Bedoeling van een ondervraging is dat ze kort duurt; de Tweede Kamer kan er een termijn aan verbinden. Het is bedoeld als een kortlopende enquête. Daarom wordt alleen onderzoek gedaan door middel van het horen van deskundigen en getuigen. De ondervraging wordt dan ook wel mini-enquête genoemd. In beginsel worden er bijvoorbeeld geen documenten en andere stukken opgevraagd of werkbezoeken afgelegd. Een andere doel van de ondervraging is om het horen voor getuigen en deskundigen minder ingrijpend te maken. Daarom moet de enquêtecommissie zich bij de ondervraging altijd afvragen of niet kan worden volstaan met een gewone hoorzitting. Als een enquêtegehoor toch écht nodig is, mogen getuigen en deskundigen in de weken die hieraan voorafgaan een schriftelijke verklaring afleggen en mogen ze bovendien aan het begin van het enquêtegehoor een openingsverklaring afleggen over de feiten waaromtrent van hen informatie wordt verlangd. Als de enquêtecommissie informatie van ambtenaren wil krijgen, dan moet ze bij een ondervraging die informatie eerst via de minister proberen te verkrijgen; pas als dat niet lukt, mag de ambtenaar worden opgeroepen voor gehoor. Al deze regels voor de ondervraging zijn door de Tweede Kamer in 2016 in een protocol neergelegd.

(Mr. Leon)

De Zuinige Vier en het Meerjarig financieel kader 2021-2027 van de EU

DONDERDAG 28 MEI 2020 Gisteren heeft de Europese Commissie de Next Generation EU gepresenteerd. Dat is de naam van een herstelfonds om de economische schade van de coronacrisis te verzachten. Er is 750 miljard euro mee gemoeid. Het is nog maar een voorstel. Het bedrag zal worden geleend op de kapitaalmarkt. De kapitaalverstrekkers krijgen het Meerjarig financieel kader 2021-2027 als onderpand. Wat is het Meerjarig financieel kader 2021-2027 en wie gaat daarover?

KADERSTELLEND Eens in de zeven jaar wordt een nieuw meerjarig financieel kader vastgesteld. Dit kader is een kader voor de jaarlijkse begroting. In de jaarlijkse begroting moet dit kader in acht worden genomen. In het kader staat bijvoorbeeld hoe hoog het budget maximaal mag zijn. Dat wil zeggen: hoe hoog het totaal van alle begrotingsuitgaven in die zeven jaar mag zijn. Er mag niet meer worden uitgegeven dan dit budget. Voor de afgelopen zeven jaar was dat 1000 miljard euro. Omgerekend is dat (ongeveer) 1% van de Bruto Nationale Inkomens van alle EU-lidstaten samen. Het huidige meerjarig financieel kader loopt eind dit jaar af. Het geldt sinds 2014. Voor volgend jaar en de daarop volgende zes jaren moet dus een nieuwe worden vastgesteld. Dat wordt het Meerjarig financieel kader 2021-2027. Het moet voor het einde van dit jaar worden vastgesteld. De verplichting om een meerjarig financieel kader vast te stellen (en een jaarlijkse begroting) staat in een verdrag: het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

1% Veel EU-landen willen een hoger budget voor de EU. Zij willen een percentage dat hoger is dan de hier bovengenoemde 1%. Ook de Europese Commissie heeft gisteren een hoger budget voorgesteld, namelijk (ongeveer) 1,1%, dat is 10% hoger. Het Europees Parlement heeft zich al eerder uitgesproken voor 1,3%. Denemarken, Oostenrijk, Zweden en ons land willen echter vasthouden aan die 1%. Daarom worden zij ook wel de zuinige vier of vrekkige vier genoemd.

Wie gaan er eigenlijk over wat in het meerjarig financieel kader staat? Met andere woorden: wie stelt het vast? Dat zijn de Raad, het Europees Parlement en de Europese Raad.

RAAD De Raad wordt ook wel Raad van Ministers of Raad van de Europese Unie genoemd. De Raad bestaat uit de ministers van de lidstaten. Elke lidstaat heeft één of meer ministers in de Raad. Welke ministers dat zijn, hangt af van wat er op de agenda staat. Als dat het meerjarig financieel kader is, dan zijn in elk geval de ministers van Financiën present. De Nederlandse minister voor Financiën is Wopke Hoekstra. Een van de aanwezige ministers is de voorzitter. Het voorzitterschap speelt in de praktijk een belangrijke rol. Er is geen vaste voorzitter. Het rouleert van land tot land. Elk half jaar hanteert een minister van een ander land de voorzittershamer. Momenteel is dat Kroatië, maar in de tweede helft van dit jaar – de periode waarin het nieuwe meerjarig financieel kader zal worden vastgesteld – is dat Duitsland!

EUROPEES PARLEMENT Het Europees Parlement bestaat uit zo’n zeven honderd rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigers; de laatste verkiezingen waren mei vorig jaar.

EUROPESE RAAD De Europese Raad bestaat uit regeringsleiders en gekozen staatshoofden. Het is een van beide, de regeringsleider of het staatshoofd. Meestal zijn het regeringsleiders, zoals de premiers van Denemarken, Zweden en ons land en de bondskanseliers van Duitsland en Oostenrijk, respectievelijk Merkel en Kurz. Voor Frankrijk is dat het staatshoofd, president Macron. De Europese Raad heeft een vaste voorzitter, vaak EU-president genoemd. Hij is niet één van de aanwezige regeringsleiders of staatshoofden. Sinds een half jaar is Charles Michel de voorzitter; hij is de voormalige premier van België. Ook de voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, maakt deel uit van de Europese Raad. Net als Michel heeft zij geen stemrecht, maar een lid zonder stemrecht is geen lid zonder macht!

Is vaststelling van een meerjarig financieel kader onmogelijk zonder toestemming van deze drie instellingen? In theorie niet, in de praktijk wel. In elk geval is altijd toestemming nodig van de Raad van Ministers en van het Europees Parlement. Toestemming van het Europees Parlement is er als de meerderheid van de parlementariërs vóór is. Een gewone meerderheid – de helft plus een – voldoet. In het huidige parlement kan de meerderheid instemmen met een budget van meer dan 1%, zelfs als dat veel meer is.

VETO Er is ook een gewone meerderheid van de Raad van Ministers die geen enkele moeite heeft met een hoger budget. Maar de Raad van Ministers kan per gewone meerderheid geen toestemming geven. De Raad kan alleen toestemmen als álle ministers vóór zijn. Elk land heeft dus vetorecht. Het is niet uitgesloten dat een of meer van de (hierboven genoemde) Vrekkige of Zuinige Vier gebruik zullen maken van het vetorecht. Stel dat dit gebeurt, hoe kan de patstelling dan doorbroken worden? Want er moet een nieuw meerjarig financieel kader komen! Dan krijgt de Europese Raad een rol.

MINDERHEID Als de Europese Raad namelijk wél vóór is, dan mag de Raad van Ministers toestemming geven per gekwalificeerde meerderheid. Een gekwalificeerde meerderheid is een meerderheidsbeslissing, en dus is er geen vetorecht meer. Een gekwalificeerde meerderheid is echter meer dan een gewone meerderheid; dat betekent dat een minderheid een besluit van de gewone meerderheid kan tegenhouden. Zolang die minderheid maar groot genoeg is. Vormen de Vrekkige of Zuinige Vier een minderheid die groot genoeg is? Nee! Zo’n minderheid moet namelijk altijd minstens 35% van de inwoners van de EU vertegenwoordigen. De Europese Unie telt zo’n 450 miljoen inwoners. Nederland, Oostenrijk, Zweden en Denemarken hebben er tezamen hooguit 45 miljoen. Dat is 10%. Als het Verenigd Koninkrijk nog lidstaat was geweest, dan had dit land best wel eens de Vijfde Zuinige kunnen zijn. Maar 64 miljoen Britten erbij was evenmin genoeg geweest om op 35% uit te komen.

COMPROMIS Over enkele weken is er weer een bijeenkomst van de Europese Raad. Op deze EU-top zou patstelling in de Raad van Ministers kunnen worden voorkomen. Nu is het alleen wél zo dat de Europese Raad dat alleen kan doen als álle regeringsleiders of staatshoofden vóór zijn. Ook hier dus een vetorecht voor elk land. Waarom zouden de regeringsleiders van de Zuinige Vier daar dan geen gebruik van maken? Waarom zouden deze regeringsleiders vóór meer dan 1% EU-budget willen stemmen terwijl hun minister van Financiën namens de hele regering tegen is? Omdat hun stem vóór deel uitmaakt van een compromis. Bijvoorbeeld een compromis waarin zij iets binnenhalen op een heel ander gebied. 

(Mr. Leon)

Belastingdienst, IND, CBR en RIVM en de ministeriële verantwoordelijkheid

VRIJDAG 21 FEBRUARI 2020 In een groot artikel in de Volkskrant van afgelopen zaterdag wordt het “falen” van landelijke overheidsdiensten aan een analyse onderworpen, zoals de toeslagenaffaire bij de Belastingdienst, de lange wachttijden voor asielzoekers bij de IND en voor 75-plussers die zich medisch moeten laten keuren voor hun rijbewijsverlenging bij het CBR. In de krant wordt de oorzaak voor deze problemen onder andere gezocht in de verantwoording die ministers in de Tweede Kamer moeten afleggen voor elk incident dat zich bij deze diensten voordoet, omdat die verantwoording tot nog meer regels zou leiden en meer regels tot minder menselijke maat bij het loket en dus meer falend overheidshandelen. Waaruit bestaat deze verantwoordingsplicht?

INLICHTINGENPLICHT In onze grondwet staat dat een minister de Tweede Kamer alle inlichtingen moet verstrekken die door een Kamerlid worden verlangd. In de praktijk stelt een Kamerlid een vraag aan de minister en de minister geeft hierop antwoord. Inlichtingen worden verstrekt door beantwoording van de vraag. Kamerleden kunnen de minister zowel schriftelijk als mondeling vragen stellen. Dat gebeurt bijvoorbeeld bij de behandeling van een wetsontwerp, begroting, nota of ander geagendeerd onderwerp.

VRAGENRECHT Vragen die over incidenten bij overheidsdiensten gaan, gaan over onderwerpen die (meestal) niet op de agenda staan. Ze worden bijvoorbeeld gesteld naar aanleiding van berichten in de krant of op sociale media. Uiteraard hebben Kamerleden ook het recht om de minister vragen te stellen over onderwerpen die geagendeerd zijn. In het Kamerreglement staat dat schriftelijke vragen dan kort en duidelijk geformuleerd moeten zijn. Hierin staat ook dat er wekelijks gelegenheid is tot het stellen van mondelinge vragen, namelijk op dinsdagen aan het begin van de vergadering. De tijd is dan te kort om alle gewenste vragen te kunnen stellen; de voorzitter beslist welke vragen mogen worden gesteld (en welke niet).

MINISTERIËLE VERANTWOORDELIJKHEID De minister moet weliswaar alle inlichtingen verstrekken die door een Kamerlid worden verlangd, maar hij hoeft natuurlijk geen vragen te beantwoorden waar hij helemaal niet over gaat. Waarover gaat de minister? De minister gaat in elk geval over zaken die onder zijn verantwoordelijkheid vallen. Uiteraard is de minister voor zijn eigen handelingen verantwoordelijk, maar zijn verantwoordelijkheid gaat veel verder.

MINISTERIE Die is er bijvoorbeeld ook voor wat de ambtenaren en andere werknemers op zijn ministerie doen of nalaten. Hij is immers hun baas en hij moet hun werk organiseren. Tot op zekere hoogte moet hij hun vertellen hoe ze hun werk moeten doen. Daarvoor kan hij algemene instructies opstellen waaraan zij zich moeten houden bij het nemen van beslissingen. Ook kan hij bevelen welke beslissing in een concrete zaak moet worden genomen

BAAS In het krantenartikel gaat het over overheidsdiensten die op enige afstand van de minister staan. Dat is bijvoorbeeld het geval met de Belastingdienst (toeslagenaffaire) en de IND (lange wachttijden asielzoekers). IND staat voor Immigratie- en Naturalisatiedienst. Belastingdienst en IND zijn hiërarchisch ondergeschikt aan de minister: de minister is ook hier dus de baas en hij organiseert hun werk. In beginsel gaat de ministeriële verantwoordelijkheid voor deze diensten net zo ver als voor het ministerie zelf. In elk geval is de minister verantwoordelijk voor de organisatie van het werk, zoals zorgen voor voldoende personeel, bijvoorbeeld als te weinig personeel tot lange wachttijden leidt. Datzelfde geldt voor het nemen van zorgvuldige en behoorlijke besluiten.   

ZBO Het krantenartikel gaat ook over landelijke overheidsdiensten die niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de minister, zoals het CBR (lange wachttijden 75-plussers bij rijbewijsverlenging). Dat is de afkorting voor Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen. Zo’n overheidsdienst is een zelfstandig bestuursorgaan. Zelfstandige bestuursorganen – zbo’s – worden ingesteld als er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid. Dat beperkt de ministeriële verantwoordelijkheid.

ZBO EN  MINISTERIËLE VERANTWOORDELIJKHEID Maar tot hoever gaat hier de ministeriële verantwoordelijkheid bij zbo’s nog wel? Hij gaat zover als de minister bevoegdheden heeft bij het zbo. Het CBR is een publiekrechtelijke zbo. Daardoor gaat de minister ook over de benoeming van haar bestuursleden en kan hij hen ook weer ontslaan, bijvoorbeeld wegens gebleken ongeschiktheid. Als het personeelsgebrek bij het CBR een gevolg zou zijn van gebleken slecht management, dan gaat de minister er dus over, want hij had de bestuurders ook kunnen ontslaan en vervangen. De zbo’s hebben de wettelijke plicht om de minister alle inlichtingen te verstrekken die hij nodig meent te hebben.

RIVM Een andere publiekrechtelijke zbo is het RIVM, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. In de afgelopen maanden is er kritiek geuit op de methode van stikstofberekeningen van het RIVM. Is de minister daarvoor verantwoordelijk, los van de vraag of die kritiek terecht was? De minister mag een zbo regels voorschrijven over hoe zij hun taak moeten uitvoeren. Hij mag de RIVM echter niet voorschrijven welke onderzoeksmethoden gebruikt moeten worden. Dat staat namelijk expliciet in de Wet RIVM. Hierin staat namelijk dat de minister het RIVM-bestuur “geen aanwijzingen (geeft) met betrekking tot de methoden, volgens welke de in de meerjaren-activiteitenprogramma’s opgenomen onderzoeken worden uitgevoerd en de resultaten daarvan worden gerapporteerd.”

CONCLUSIE De omvang van de inlichtingenplicht of verantwoordingsplicht van de minister hangt dus onder andere af van waar zich het incident heeft voorgedaan waarover de Kamervraag wordt gesteld: op het ministerie zelf, bij een buitendienst die onderdeel is van het ministerie of bij een buitendienst die zbo is, en als het een zbo is, wat voor een.

 (Mr. Leon)

Arbitrage voor Facebook

VRIJDAG 14 FEBRUARI 2020 Facebook verwijdert berichten die er volgens haar niet op thuis horen. Op die manier zijn in de eerste drie maanden van vorig jaar ruim 3 miljoen berichten verwijderd. Vaak wordt zo’n verwijdering als onrechtvaardig beschouwd, maar het maken van bezwaar was praktisch onmogelijk. Twee weken geleden heeft Facebook arbitrage geïntroduceerd. De arbiters gaan toetsen of een verwijdering terecht was, en Facebook moet hun beslissingen naleven. Wie gaat over de aanstelling van de arbiters en hoe ziet hun toetsing eruit?

VAGE NORMEN Voor de verwijdering hanteert Facebook zelfgemaakte en bovendien nogal vage normen. Zo verwijdert Facebook berichten die volgens haar “onrechtmatig, misleidend, discriminerend of frauduleus” zijn. Zo staat het in de Servicevoorwaarden. Facebook heeft die Servicevoorwaarden zelf gemaakt, net als de Richtlijnen voor de community. Daarin staat dat een bericht dat de echtheid, veiligheid, waardigheid of privacy aantast verwijderd wordt. Maar ook dat zo’n bericht weer niet wordt verwijderd “als de inhoud opmerkelijk is en het openbaar belang dient”. En van wie vaker berichten worden verwijderd, kan zélf van Facebook worden verwijderd. De arbiters gaan toetsen aan diezelfde vage normen. In de Charter bij de arbitrage wordt daaraan toegevoegd dat zij daarbij “pay particular attention to the impact of removing content in light of human rights norms protecting free expression”. Dit Charter is net als de hierna volgende Bylaws door Facebook opgesteld.

OVERSIGHT BOARD: TOT ELF Er komt niet één arbiter maar een college van arbiters: de zogenaamde Oversight Board. Dit college moet volgens de Bylaws uit minstens elf arbiters bestaan. Pas daarna kan het gaan functioneren; het zal in de loop der tijd worden uitgebreid tot veertig arbiters. Wie benoemt hen? De eerste drie arbiters worden door Facebook zelf benoemd. Zij worden tevens de drie voorzitters van het college, de zogenaamde co-chairs.

CO-CHAIRS Deze drie voorzitters kiezen acht andere leden. Facebook is nauw betrokken bij de werving en selectie van deze acht, maar uiteindelijk maken de drie voorzitters een eigen keuze. De drie beslissen bij meerderheid. Hun beslissing levert nog geen daadwerkelijke benoeming op, want daarvoor is goedkeuring nodig van de zogenaamde Trustees.

TRUSTEES Deze Trustees worden door Facebook benoemd. Als de Trustees hun goedkeuring hebben gegeven en het college van arbiters haar minimale omvang van elf heeft bereikt, dan kan het van start gaan.

OVERSIGHT BOARD: VANAF TWAALF Daarna wordt het college in de loop der tijd geleidelijk uitgebreid tot veertig leden. De keuze van deze nieuwe arbiters is niet meer een beslissing van de drie voorzitters alleen, maar van het hele college. Het voltallige college beslist daarover bij gewone meerderheid. Voorzitters en gewone leden hebben elk één stem. Ook voor deze keuzes geldt dat voor een daadwerkelijke benoeming van nieuwe leden de goedkeuring van de Trustees nodig blijft. Benoemingen zijn steeds voor een periode van drie jaar, met de mogelijkheid van verlenging. Leden en voorzitters worden bekendgemaakt zodat iedereen weet wie zij zijn.

Een arbiter kan tussentijds worden ontslaan. Het college kan daartoe beslissen, maar voor zo’n beslissing is een versterkte meerderheid nodig. Ook hier geldt weer: een ontslag is alleen geldig als de Trustees dat goedkeuren

PANEL De beslissing of een verwijdering van een bericht al dan niet terecht is wordt in twee stappen genomen. De eerste stap is de voorlopige beslissing. De voorlopige beslissing wordt genomen door een arbitragecommissie, een panel. Die bestaat uit enkele arbiters en een voorzitter. Elke arbiter maakt hiervan enige tijd deel uit. De tweede stap is de definitieve beslissing. De arbiters die geen deel uitmaken van de arbitragecommissie – dat is steeds het overgrote deel – kunnen namelijk bezwaar maken tegen de voorlopige beslissing. Als dit bezwaar uitblijft, wordt de voorlopige beslissing automatisch de definitieve beslissing. Die laatste beslissing wordt gepubliceerd. Wie in de arbitragecommissie zaten, wordt niet gepubliceerd.

3 MILLION Weekblad The Economist schreef op 1 februari dat Facebook in het eerste kwartaal van vorig jaar ruim drie miljoen berichten heeft verwijderd. Aannemelijk is dat veel gedupeerden hun zaak aan de arbiters zullen willen voorleggen; Facebook mag ook zelf verwijderingen voorleggen. Waarschijnlijk kunnen de arbiters slechts een (kleine) fractie daarvan behandelen. Wie bepaalt welke verwijdering wordt beoordeeld? Een tweede arbitragecommissie gaat selectiecriteria opstellen voor de keuze van de zaken die behandeld worden. Het voltallige college kan hiervan afwijken en kiezen voor andere selectiecriteria. Op basis van de selectiecriteria wordt een keuze gemaakt voor de concrete verwijdering die het college gaat beoordelen; aannemelijk is dat er ook dan nog een ruime keuze zal zijn. Het is mij niet helemaal duidelijk wie die laatste keuze maakt: de voorzitters of de meerderheid van het college. Uiteraard zal hierin ook een belangrijke rol zijn weggelegd voor het ondersteunende personeel, dat door de voorzitters wordt aangesteld en aangestuurd.

PIE Arbitrage voor de verwijdering van berichten is een verbetering, maar Facebook heeft een dikke vinger in de pap wie de arbiters worden en waaraan zij toetsen.

(Mr. Leon)

Parlementaire onschendbaarheid in Nederland en in Duitsland

VRIJDAG 7 FEBRUARI 2020 De Bondsdag – dat is de Tweede Kamer van Duitsland – heeft vorige week de onschendbaarheid opgeheven van twee Kamerleden. Het gaat om Alexander Gau van oppositiepartij Alternative für Deutschland (AfD) en Karin Strenz van regeringspartij CDU. Gau wordt door Justitie verdacht van fouten in zijn belastingaangifte en Strenz van betrokkenheid bij een steekpenningenaffaire. Wat betekent deze onschendbaarheid? Kent ook ons land onschendbaarheid voor Tweede Kamerleden?

ONSCHENDBAARHEID heeft iemand die niet strafrechtelijk vervolgd kan worden voor daden waarvoor anderen dat wel kunnen worden. Voorbeelden zijn diplomaten en koningen: zij genieten diplomatieke respectievelijk koninklijke onschendbaarheid. Ook parlementariërs kunnen onschendbaarheid bezitten. Men spreekt dan van parlementaire onschendbaarheid. Ook hun onschendbaarheid staat in de weg aan strafrechtelijke vervolging. Elk land regelt zelf of haar parlementariërs immuniteit bezitten en zo ja voor welke daden. Immuniteit is een synoniem voor onschendbaarheid.

PARLEMENTAIRE ONSCHENDBAARHEID In de Duitse Grondwet staat dat de leden van de Bondsdag  onschendbaar zijn. Ook in onze Grondwet staat dat Tweede Kamerleden onschendbaar zijn. Maar er zijn belangrijke verschillen tussen beide regelingen.

GROTER IN DUITSLAND Aan de ene kant genieten de leden van de Duitse Bondsdag een grotere immuniteit dan de Nederlandse Tweede Kamerleden. De Duitse parlementaire onschendbaarheid strekt zich namelijk uit tot veel meer strafbare feiten dan de Nederlandse. In Duitsland is hij er bijvoorbeeld ook voor strafbare feiten als het maken van fouten bij de belastingaangifte en betrokkenheid bij een steekpenningenaffaire. In ons land is hij beperkt tot wat in een vergadering van de Tweede Kamer of van een Kamercommissie daaruit is gezegd.

Onjuiste belastingaangiften en betrokkenheid bij een steekpenningenaffaire vallen in Nederland dus nimmer onder de parlementaire onschendbaarheid. Strafbare feiten als belediging, smaad, opruiing, aanzetten tot haat of discriminatie, en laster kunnen worden gepleegd door wat men zegt. Dus kunnen deze daden in Nederland wel onder de parlementaire onschendbaarheid vallen, ongeacht voor wie ze beledigend zijn. Ze moeten dan wel gepleegd worden in een vergadering van de Tweede Kamer of een Kamercommissie. Als ze buiten zo’n vergadering worden gepleegd – bijvoorbeeld door een Kamerlid dat in een zaal ergens in het land spreekt of een tweet de wijde wereld instuurt – dan geldt daarvoor geen parlementaire onschendbaarheid. Trouwens, hij geldt niet alleen voor wat Kamerleden in hun vergaderingen zeggen, maar ook voor wat ze schrijven aan Kamer of Kamercommissie.

GROTER IN NEDERLAND Aan de andere kant genieten de leden van de Duitse Bondsdag een geringere onschendbaarheid dan de Tweede Kamerleden. Ook de leden van de Bondsdag kunnen niet in rechte worden vervolgd voor wat ze in de vergadering van de Bondsdag of een commissie daaruit zeggen. Daarop bestaat echter één uitzondering: hun onschendbaarheid kan worden opgeheven für verleumderische Beleidigungen. Dat zijn beledigingen waarvan de spreker weet dat ze onwaar zijn. Voor al het andere dat Bondsdagleden daarin zeggen is opheffing van hun onschendbaarheid niet mogelijk. Wie beslist over die opheffing? Niet justitie maar de Bondsdag zelf beslist daarover. De Bondsdag neemt zo’n beslissing bij meerderheid. In Nederland kan de parlementaire onschendbaarheid nimmer worden opgeheven, dus ook niet für verleumderische Beleidigungen.

KAMERVOORZITTER Dat betekent niet dat er in Nederland niet kan worden opgetreden tegen Kamerleden die beledigingen uiten, of zich schuldig maken aan smaad, laster, opruiing en aanzetten tot discriminatie. Weliswaar mogen justitie en politie daartegen niet optreden, maar de Kamer zelf wel, en in het bijzonder de Kamervoorzitter. De Kamervoorzitter kan het Kamerlid dat zich hieraan schuldig maakt vermanen en in de gelegenheid stellen om de (bijvoorbeeld) beledigende woorden terug te nemen. Als het Kamerlid daartoe niet bereid is of opnieuw beledigende woorden uit, kan de Kamervoorzitter hem of haar het woord ontnemen en zelfs uitsluiten van de vergadering. De Kamervoorzitter kan alleen optreden tegen beledigingen, smaad enzovoorts die in de Kamer worden gedaan, en dus niet als ze gedaan worden in een zaal ergens in het land of in tweets.

(Mr. Leon)