Kabinetsformatie in België

DONDERDAG 27 FEBRUARI 2020 In mei vorig jaar waren er in België parlementaire verkiezingen. Sindsdien wordt geprobeerd om een nieuwe regering te vormen. Negen maanden later is dat nog niet gelukt, en de geboorte van een nieuwe regering ligt evenmin in het verschiet.

LOPENDE ZAKEN Uiteraard heeft België ook nu een regering. Net als in Nederland blijft de oude regering van vóór de verkiezingen aan tijdens de formatie van een nieuwe. In Nederland wordt dan van een demissionaire regering gesproken, in België van een regering van lopende zaken.

VIJFTIEN MAX En net als in Nederland bestaat een Belgische regering uit ministers en staatssecretarissen, en is de premier regeringsleider. Maar anders dan in Nederland is het aantal ministers in België gemaximeerd: het mogen er niet meer zijn dan vijftien. Bovendien moeten er net zoveel Franstalige als Nederlandstalige ministers zijn. Hun premier wordt ook wel Eerste Minister genoemd; de Eerste Minister hoeft trouwens niet te worden meegeteld voor de verhouding Frans- en Nederlandstalige ministers.  

VROUWEN De huidige regering van België bestaat uit dertien ministers. De Eerste Minister is Franstalig, net als zes andere. De overige zes zijn Nederlandstalig. Sophie Wilmès is sinds enkele maanden Eerste Minister. Zij is de eerste vrouwelijke premier van België. Daarmee is Nederland in dit deel van Europa het enige land dat nog nooit een vrouw als regeringsleider heeft gehad. Duitsland heeft natuurlijk Angela Merkel, het Verenigd Koninkrijk had tot voor kort Theresa May en al wat langer geleden Margaret Thatcher, en Denemarken heeft nu Mette Frederiksen.

VERTROUWEN Net als in Nederland is het de koning die de ministers en staatssecretarissen benoemt, maar is het wél nodig dat de regering steunt op een parlementaire meerderheid. Anders dan in Nederland moet die steun bij het aantreden van een nieuwe regering heel uitdrukkelijk blijken: het parlement moet  namelijk een motie van vertrouwen aannemen. Als een motie van vertrouwen wordt verworpen, moet de regering haar ontslag aanbieden aan de koning.

MINDERHEID De huidige regering van België steunt op drie partijen: de Waalse MR en de Vlaamse CD&V en Open Vld. Deze partijen hebben nu geen meerderheid in het parlement, maar ook vóór de verkiezingen was dit al een minderheidsregering. Oorspronkelijk was het Vlaamse N-VA de vierde coalitiepartij waardoor de regering op een parlementaire meerderheid steunde, maar deze partij is een half jaar vóór de verkiezingen eruit gestapt. Al snel moest de regering toen haar ontslag aanbieden aan de koning.

KONING In België heeft de koning een belangrijke rol bij de formatie. Hij is degene die de informateurs en de formateur benoemt. In Nederland was dit tot zo’n tien jaar geleden ook het geval, maar sindsdien is het de Tweede Kamer die bij meerderheid informateurs en formateur aanwijst. Koning Filip heeft in deze formatie inmiddels tien informateurs, preformateurs en koninklijke opdrachthouders benoemd, meestal als duo. Sinds enkele weken is dat de Franstalige Sabine Laruelle en de Nederlandstalige Patrick Dewael.  

SENAAT Er zijn veel omstandigheden die een kabinetsformatie in België moeilijker maken dan in Nederland. Wat het daarentegen makkelijker maakt, is de rol van de senaat. In Nederland is de senaat – de Eerste Kamer – een volwaardige medewetgever: om wet te worden moet elk wetsvoorstel zowel door de Tweede Kamer als door de Eerste Kamer zijn aangenomen. Sinds de coalitiepartijen niet meer automatisch een meerderheid hebben in de Eerste Kamer, zijn formaties moeilijker geworden. In België is de senaat geen volwaardige medewetgever: veel belangrijke wetsvoorstellen kunnen wet worden zonder dat ze zijn aangenomen in de senaat. Voldoende is dat ze zijn aangenomen in de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Een voorbeeld is de jaarlijkse regeringsbegroting.

ED NIJPELS De formatie duurt nu al negen maanden in België, zonder uitzicht op succes. Hoe nu verder? Afgelopen maandag berichtte dagblad De Standaard dat in kringen van regeringspartijen serieus wordt nagedacht over een zakenkabinet, oftewel “expertenkabinet”. Journalisten van deze krant zoeken een andere uitweg uit de impasse. Zij vragen zich af of de Nederlandse Klimaattafels als model zouden kunnen dienen. Daarom zijn ze afgereisd naar Den Haag voor een interview met Ed Nijpels, de voorzitter van de Klimaattafels. Daarvan is gisteren verslag gedaan, in een paginagroot artikel. Nijpels’ antwoord was kort en krachtig: neen.

(Mr. Leon)

Belastingdienst, IND, CBR en RIVM en de ministeriële verantwoordelijkheid

VRIJDAG 21 FEBRUARI 2020 In een groot artikel in de Volkskrant van afgelopen zaterdag wordt het “falen” van landelijke overheidsdiensten aan een analyse onderworpen, zoals de toeslagenaffaire bij de Belastingdienst, de lange wachttijden voor asielzoekers bij de IND en voor 75-plussers die zich medisch moeten laten keuren voor hun rijbewijsverlenging bij het CBR. In de krant wordt de oorzaak voor deze problemen onder andere gezocht in de verantwoording die ministers in de Tweede Kamer moeten afleggen voor elk incident dat zich bij deze diensten voordoet, omdat die verantwoording tot nog meer regels zou leiden en meer regels tot minder menselijke maat bij het loket en dus meer falend overheidshandelen. Waaruit bestaat deze verantwoordingsplicht?

INLICHTINGENPLICHT In onze grondwet staat dat een minister de Tweede Kamer alle inlichtingen moet verstrekken die door een Kamerlid worden verlangd. In de praktijk stelt een Kamerlid een vraag aan de minister en de minister geeft hierop antwoord. Inlichtingen worden verstrekt door beantwoording van de vraag. Kamerleden kunnen de minister zowel schriftelijk als mondeling vragen stellen. Dat gebeurt bijvoorbeeld bij de behandeling van een wetsontwerp, begroting, nota of ander geagendeerd onderwerp.

VRAGENRECHT Vragen die over incidenten bij overheidsdiensten gaan, gaan over onderwerpen die (meestal) niet op de agenda staan. Ze worden bijvoorbeeld gesteld naar aanleiding van berichten in de krant of op sociale media. Uiteraard hebben Kamerleden ook het recht om de minister vragen te stellen over onderwerpen die geagendeerd zijn. In het Kamerreglement staat dat schriftelijke vragen dan kort en duidelijk geformuleerd moeten zijn. Hierin staat ook dat er wekelijks gelegenheid is tot het stellen van mondelinge vragen, namelijk op dinsdagen aan het begin van de vergadering. De tijd is dan te kort om alle gewenste vragen te kunnen stellen; de voorzitter beslist welke vragen mogen worden gesteld (en welke niet).

MINISTERIËLE VERANTWOORDELIJKHEID De minister moet weliswaar alle inlichtingen verstrekken die door een Kamerlid worden verlangd, maar hij hoeft natuurlijk geen vragen te beantwoorden waar hij helemaal niet over gaat. Waarover gaat de minister? De minister gaat in elk geval over zaken die onder zijn verantwoordelijkheid vallen. Uiteraard is de minister voor zijn eigen handelingen verantwoordelijk, maar zijn verantwoordelijkheid gaat veel verder.

MINISTERIE Die is er bijvoorbeeld ook voor wat de ambtenaren en andere werknemers op zijn ministerie doen of nalaten. Hij is immers hun baas en hij moet hun werk organiseren. Tot op zekere hoogte moet hij hun vertellen hoe ze hun werk moeten doen. Daarvoor kan hij algemene instructies opstellen waaraan zij zich moeten houden bij het nemen van beslissingen. Ook kan hij bevelen welke beslissing in een concrete zaak moet worden genomen

BAAS In het krantenartikel gaat het over overheidsdiensten die op enige afstand van de minister staan. Dat is bijvoorbeeld het geval met de Belastingdienst (toeslagenaffaire) en de IND (lange wachttijden asielzoekers). IND staat voor Immigratie- en Naturalisatiedienst. Belastingdienst en IND zijn hiërarchisch ondergeschikt aan de minister: de minister is ook hier dus de baas en hij organiseert hun werk. In beginsel gaat de ministeriële verantwoordelijkheid voor deze diensten net zo ver als voor het ministerie zelf. In elk geval is de minister verantwoordelijk voor de organisatie van het werk, zoals zorgen voor voldoende personeel, bijvoorbeeld als te weinig personeel tot lange wachttijden leidt. Datzelfde geldt voor het nemen van zorgvuldige en behoorlijke besluiten.   

ZBO Het krantenartikel gaat ook over landelijke overheidsdiensten die niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de minister, zoals het CBR (lange wachttijden 75-plussers bij rijbewijsverlenging). Dat is de afkorting voor Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen. Zo’n overheidsdienst is een zelfstandig bestuursorgaan. Zelfstandige bestuursorganen – zbo’s – worden ingesteld als er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid. Dat beperkt de ministeriële verantwoordelijkheid.

ZBO EN  MINISTERIËLE VERANTWOORDELIJKHEID Maar tot hoever gaat hier de ministeriële verantwoordelijkheid bij zbo’s nog wel? Hij gaat zover als de minister bevoegdheden heeft bij het zbo. Het CBR is een publiekrechtelijke zbo. Daardoor gaat de minister ook over de benoeming van haar bestuursleden en kan hij hen ook weer ontslaan, bijvoorbeeld wegens gebleken ongeschiktheid. Als het personeelsgebrek bij het CBR een gevolg zou zijn van gebleken slecht management, dan gaat de minister er dus over, want hij had de bestuurders ook kunnen ontslaan en vervangen. De zbo’s hebben de wettelijke plicht om de minister alle inlichtingen te verstrekken die hij nodig meent te hebben.

RIVM Een andere publiekrechtelijke zbo is het RIVM, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. In de afgelopen maanden is er kritiek geuit op de methode van stikstofberekeningen van het RIVM. Is de minister daarvoor verantwoordelijk, los van de vraag of die kritiek terecht was? De minister mag een zbo regels voorschrijven over hoe zij hun taak moeten uitvoeren. Hij mag de RIVM echter niet voorschrijven welke onderzoeksmethoden gebruikt moeten worden. Dat staat namelijk expliciet in de Wet RIVM. Hierin staat namelijk dat de minister het RIVM-bestuur “geen aanwijzingen (geeft) met betrekking tot de methoden, volgens welke de in de meerjaren-activiteitenprogramma’s opgenomen onderzoeken worden uitgevoerd en de resultaten daarvan worden gerapporteerd.”

CONCLUSIE De omvang van de inlichtingenplicht of verantwoordingsplicht van de minister hangt dus onder andere af van waar zich het incident heeft voorgedaan waarover de Kamervraag wordt gesteld: op het ministerie zelf, bij een buitendienst die onderdeel is van het ministerie of bij een buitendienst die zbo is, en als het een zbo is, wat voor een.

 (Mr. Leon)

Arbitrage voor Facebook

VRIJDAG 14 FEBRUARI 2020 Facebook verwijdert berichten die er volgens haar niet op thuis horen. Op die manier zijn in de eerste drie maanden van vorig jaar ruim 3 miljoen berichten verwijderd. Vaak wordt zo’n verwijdering als onrechtvaardig beschouwd, maar het maken van bezwaar was praktisch onmogelijk. Twee weken geleden heeft Facebook arbitrage geïntroduceerd. De arbiters gaan toetsen of een verwijdering terecht was, en Facebook moet hun beslissingen naleven. Wie gaat over de aanstelling van de arbiters en hoe ziet hun toetsing eruit?

VAGE NORMEN Voor de verwijdering hanteert Facebook zelfgemaakte en bovendien nogal vage normen. Zo verwijdert Facebook berichten die volgens haar “onrechtmatig, misleidend, discriminerend of frauduleus” zijn. Zo staat het in de Servicevoorwaarden. Facebook heeft die Servicevoorwaarden zelf gemaakt, net als de Richtlijnen voor de community. Daarin staat dat een bericht dat de echtheid, veiligheid, waardigheid of privacy aantast verwijderd wordt. Maar ook dat zo’n bericht weer niet wordt verwijderd “als de inhoud opmerkelijk is en het openbaar belang dient”. En van wie vaker berichten worden verwijderd, kan zélf van Facebook worden verwijderd. De arbiters gaan toetsen aan diezelfde vage normen. In de Charter bij de arbitrage wordt daaraan toegevoegd dat zij daarbij “pay particular attention to the impact of removing content in light of human rights norms protecting free expression”. Dit Charter is net als de hierna volgende Bylaws door Facebook opgesteld.

OVERSIGHT BOARD: TOT ELF Er komt niet één arbiter maar een college van arbiters: de zogenaamde Oversight Board. Dit college moet volgens de Bylaws uit minstens elf arbiters bestaan. Pas daarna kan het gaan functioneren; het zal in de loop der tijd worden uitgebreid tot veertig arbiters. Wie benoemt hen? De eerste drie arbiters worden door Facebook zelf benoemd. Zij worden tevens de drie voorzitters van het college, de zogenaamde co-chairs.

CO-CHAIRS Deze drie voorzitters kiezen acht andere leden. Facebook is nauw betrokken bij de werving en selectie van deze acht, maar uiteindelijk maken de drie voorzitters een eigen keuze. De drie beslissen bij meerderheid. Hun beslissing levert nog geen daadwerkelijke benoeming op, want daarvoor is goedkeuring nodig van de zogenaamde Trustees.

TRUSTEES Deze Trustees worden door Facebook benoemd. Als de Trustees hun goedkeuring hebben gegeven en het college van arbiters haar minimale omvang van elf heeft bereikt, dan kan het van start gaan.

OVERSIGHT BOARD: VANAF TWAALF Daarna wordt het college in de loop der tijd geleidelijk uitgebreid tot veertig leden. De keuze van deze nieuwe arbiters is niet meer een beslissing van de drie voorzitters alleen, maar van het hele college. Het voltallige college beslist daarover bij gewone meerderheid. Voorzitters en gewone leden hebben elk één stem. Ook voor deze keuzes geldt dat voor een daadwerkelijke benoeming van nieuwe leden de goedkeuring van de Trustees nodig blijft. Benoemingen zijn steeds voor een periode van drie jaar, met de mogelijkheid van verlenging. Leden en voorzitters worden bekendgemaakt zodat iedereen weet wie zij zijn.

Een arbiter kan tussentijds worden ontslaan. Het college kan daartoe beslissen, maar voor zo’n beslissing is een versterkte meerderheid nodig. Ook hier geldt weer: een ontslag is alleen geldig als de Trustees dat goedkeuren

PANEL De beslissing of een verwijdering van een bericht al dan niet terecht is wordt in twee stappen genomen. De eerste stap is de voorlopige beslissing. De voorlopige beslissing wordt genomen door een arbitragecommissie, een panel. Die bestaat uit enkele arbiters en een voorzitter. Elke arbiter maakt hiervan enige tijd deel uit. De tweede stap is de definitieve beslissing. De arbiters die geen deel uitmaken van de arbitragecommissie – dat is steeds het overgrote deel – kunnen namelijk bezwaar maken tegen de voorlopige beslissing. Als dit bezwaar uitblijft, wordt de voorlopige beslissing automatisch de definitieve beslissing. Die laatste beslissing wordt gepubliceerd. Wie in de arbitragecommissie zaten, wordt niet gepubliceerd.

3 MILLION Weekblad The Economist schreef op 1 februari dat Facebook in het eerste kwartaal van vorig jaar ruim drie miljoen berichten heeft verwijderd. Aannemelijk is dat veel gedupeerden hun zaak aan de arbiters zullen willen voorleggen; Facebook mag ook zelf verwijderingen voorleggen. Waarschijnlijk kunnen de arbiters slechts een (kleine) fractie daarvan behandelen. Wie bepaalt welke verwijdering wordt beoordeeld? Een tweede arbitragecommissie gaat selectiecriteria opstellen voor de keuze van de zaken die behandeld worden. Het voltallige college kan hiervan afwijken en kiezen voor andere selectiecriteria. Op basis van de selectiecriteria wordt een keuze gemaakt voor de concrete verwijdering die het college gaat beoordelen; aannemelijk is dat er ook dan nog een ruime keuze zal zijn. Het is mij niet helemaal duidelijk wie die laatste keuze maakt: de voorzitters of de meerderheid van het college. Uiteraard zal hierin ook een belangrijke rol zijn weggelegd voor het ondersteunende personeel, dat door de voorzitters wordt aangesteld en aangestuurd.

PIE Arbitrage voor de verwijdering van berichten is een verbetering, maar Facebook heeft een dikke vinger in de pap wie de arbiters worden en waaraan zij toetsen.

(Mr. Leon)

Parlementaire onschendbaarheid in Nederland en in Duitsland

VRIJDAG 7 FEBRUARI 2020 De Bondsdag – dat is de Tweede Kamer van Duitsland – heeft vorige week de onschendbaarheid opgeheven van twee Kamerleden. Het gaat om Alexander Gau van oppositiepartij Alternative für Deutschland (AfD) en Karin Strenz van regeringspartij CDU. Gau wordt door Justitie verdacht van fouten in zijn belastingaangifte en Strenz van betrokkenheid bij een steekpenningenaffaire. Wat betekent deze onschendbaarheid? Kent ook ons land onschendbaarheid voor Tweede Kamerleden?

ONSCHENDBAARHEID heeft iemand die niet strafrechtelijk vervolgd kan worden voor daden waarvoor anderen dat wel kunnen worden. Voorbeelden zijn diplomaten en koningen: zij genieten diplomatieke respectievelijk koninklijke onschendbaarheid. Ook parlementariërs kunnen onschendbaarheid bezitten. Men spreekt dan van parlementaire onschendbaarheid. Ook hun onschendbaarheid staat in de weg aan strafrechtelijke vervolging. Elk land regelt zelf of haar parlementariërs immuniteit bezitten en zo ja voor welke daden. Immuniteit is een synoniem voor onschendbaarheid.

PARLEMENTAIRE ONSCHENDBAARHEID In de Duitse Grondwet staat dat de leden van de Bondsdag  onschendbaar zijn. Ook in onze Grondwet staat dat Tweede Kamerleden onschendbaar zijn. Maar er zijn belangrijke verschillen tussen beide regelingen.

GROTER IN DUITSLAND Aan de ene kant genieten de leden van de Duitse Bondsdag een grotere immuniteit dan de Nederlandse Tweede Kamerleden. De Duitse parlementaire onschendbaarheid strekt zich namelijk uit tot veel meer strafbare feiten dan de Nederlandse. In Duitsland is hij er bijvoorbeeld ook voor strafbare feiten als het maken van fouten bij de belastingaangifte en betrokkenheid bij een steekpenningenaffaire. In ons land is hij beperkt tot wat in een vergadering van de Tweede Kamer of van een Kamercommissie daaruit is gezegd.

Onjuiste belastingaangiften en betrokkenheid bij een steekpenningenaffaire vallen in Nederland dus nimmer onder de parlementaire onschendbaarheid. Strafbare feiten als belediging, smaad, opruiing, aanzetten tot haat of discriminatie, en laster kunnen worden gepleegd door wat men zegt. Dus kunnen deze daden in Nederland wel onder de parlementaire onschendbaarheid vallen, ongeacht voor wie ze beledigend zijn. Ze moeten dan wel gepleegd worden in een vergadering van de Tweede Kamer of een Kamercommissie. Als ze buiten zo’n vergadering worden gepleegd – bijvoorbeeld door een Kamerlid dat in een zaal ergens in het land spreekt of een tweet de wijde wereld instuurt – dan geldt daarvoor geen parlementaire onschendbaarheid. Trouwens, hij geldt niet alleen voor wat Kamerleden in hun vergaderingen zeggen, maar ook voor wat ze schrijven aan Kamer of Kamercommissie.

GROTER IN NEDERLAND Aan de andere kant genieten de leden van de Duitse Bondsdag een geringere onschendbaarheid dan de Tweede Kamerleden. Ook de leden van de Bondsdag kunnen niet in rechte worden vervolgd voor wat ze in de vergadering van de Bondsdag of een commissie daaruit zeggen. Daarop bestaat echter één uitzondering: hun onschendbaarheid kan worden opgeheven für verleumderische Beleidigungen. Dat zijn beledigingen waarvan de spreker weet dat ze onwaar zijn. Voor al het andere dat Bondsdagleden daarin zeggen is opheffing van hun onschendbaarheid niet mogelijk. Wie beslist over die opheffing? Niet justitie maar de Bondsdag zelf beslist daarover. De Bondsdag neemt zo’n beslissing bij meerderheid. In Nederland kan de parlementaire onschendbaarheid nimmer worden opgeheven, dus ook niet für verleumderische Beleidigungen.

KAMERVOORZITTER Dat betekent niet dat er in Nederland niet kan worden opgetreden tegen Kamerleden die beledigingen uiten, of zich schuldig maken aan smaad, laster, opruiing en aanzetten tot discriminatie. Weliswaar mogen justitie en politie daartegen niet optreden, maar de Kamer zelf wel, en in het bijzonder de Kamervoorzitter. De Kamervoorzitter kan het Kamerlid dat zich hieraan schuldig maakt vermanen en in de gelegenheid stellen om de (bijvoorbeeld) beledigende woorden terug te nemen. Als het Kamerlid daartoe niet bereid is of opnieuw beledigende woorden uit, kan de Kamervoorzitter hem of haar het woord ontnemen en zelfs uitsluiten van de vergadering. De Kamervoorzitter kan alleen optreden tegen beledigingen, smaad enzovoorts die in de Kamer worden gedaan, en dus niet als ze gedaan worden in een zaal ergens in het land of in tweets.

(Mr. Leon)