Vrijdagen 16 en 23 maart 2018. In de Zuid-Hollandse statencommissie Ruimte en Leefomgeving van 7 maart j.l. zijn onder andere de regionale woonvisies van Goeree-Overflakkee en Drechtsteden besproken. Een half jaar eerder (oktober 2017) is de regionale woonvisie van Haaglanden besproken: ”Woonvisie woningmarktregio Haaglanden 2017 -2021” (1). De negen gemeenten die daaraan een bijdrage leverden, zien hun regio als ongedeelde woningmarkt. Het zijn Den Haag, Westland, Rijswijk, Wassenaar, Midden-Delfland, Zoetermeer, Delft, Pijnacker-Nootdorp en Leidschendam-Voorburg. In de komende zeven jaar groeit het aantal huishoudens in die regio met ongeveer 50.000. Om in de regionale behoefte te voorzien, moeten er ongeveer 45.000 woningen bij komen. Meer flats dan eengezinswoningen. Het merendeel zou al in 2021 moeten zijn gebouwd. Den Haag neemt de meeste woningbouw voor zijn rekening (19.000) terwijl Westland (8000), Zoetermeer (6000), Rijswijk (5000) en Delft (5000) een middenpositie innemen.
Nieuwe stedelijke ontwikkeling In termen van ruimtelijk bestuursrecht gaat het hier om (voornemens voor) een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Dat is een stedelijke ontwikkeling die nieuw is. Wat stedelijke ontwikkeling is, is in de wet gedefinieerd: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen (2). Wat nieuwe stedelijke ontwikkeling is, is in uitspraken van de Raad van State gedefinieerd. Kort geformuleerd staat in deze rechterlijke uitspraken dat bij een stedelijke ontwikkeling die nieuw is sprake moet zijn van functiewijziging en/of ander ruimtelijk beslag (3).
(Regionale) woonvisie geen wettelijke plicht Gemeenten zijn niet wettelijk verplicht om een woonvisie te maken. Maar zonder woonvisie heeft een gemeente minder invloed op de woningcorporaties (4).
Ladder(s) voor duurzame verstedelijking De negen Haaglandse gemeenten zullen hun regionale woonvisie moeten gaan vertalen in bestemmingsplannen. Een wettelijke regeling – het Besluit ruimtelijke ordening – stelt allerhande eisen aan gemeentelijke bestemmingsplannen. Zo moet een bestemmingsplan voor een nieuwe stedelijke ontwikkeling voldoen aan de Ladder voor duurzame verstedelijking; de gemeente moet in de toelichting op het bestemmingsplan duidelijk maken dat aan de ladder is voldaan (5). De provincie mag in een provinciale verordening regels stellen omtrent de inhoud van bestemmingsplannen (6). Zuid-Holland heeft dat gedaan. Dat is gebeurd in de Verordening ruimte 2014. Daarin is onder andere geregeld dat bestemmingsplannen moeten voldoen aan de provinciale ladder voor duurzame verstedelijking en dat dit duidelijk moet worden uit de plantoelichting. De provinciale ladder lijkt op die uit de wettelijke regeling, maar er zijn verschillen (7).
Woningbouwbehoefte Zoals elke ladder hebben ook deze twee ladders meer treden. De eerste trede van de wettelijke regeling houdt in dat nieuwe stedelijke ontwikkeling moet voorzien in een actuele regionale behoefte (8). De eerste trede van de provinciale verordening houdt in dat nieuwe stedelijke ontwikkeling moet voorzien in een actuele behoefte, die zo nodig regionaal is afgestemd (9). Gemeenten moeten dat dus in de toelichting op hun bestemmingsplan duidelijk maken. In de (regionale) woonvisie staat dat er behoefte is aan 45.000 nieuwe woningen in de regio en dat dit is vanwege de groei van het aantal huishoudens. Uit de brief van gedeputeerde staten van 26 september 2017 blijkt dat deze uitleg voldoet en dat hiermee is voldaan aan de eerste trede van de ladder, zie bladzijde 2. Dat is een belangrijke mededeling van gedeputeerde staten, want daardoor hoeven de (negen) gemeenten in hun toelichting op de bestemmingsplannen niet meer duidelijk te maken dat aan de eerste trede is voldaan; volstaan kan daarin worden volstaan met een verwijzing naar de regionale woonvisie (10). Gedeputeerde staten hadden in hun brief bovendien kunnen mededelen dat ook aan andere treden van de ladder is voldaan; in dat geval hadden de gemeenten in hun toelichting op de bestemmingsplannen ook voor die andere treden kunnen volstaan met een verwijzing naar de regionale woonvisie. Gedeputeerde staten hebben dat echter uitdrukkelijk niet gedaan, zie bladzijde 2.
Aanvaarding Gedeputeerde staten hebben blijkens hun brief van 26 september 2017 de regionale woonvisie en het bijbehorend woningbouwprogramma ”aanvaard”. Het al dan niet ”aanvaarden” of ”aannemen” van de regionale woonvisie door de provincie is een bevoegdheid die is opgenomen in de (provinciale) Verordening ruimte 2014 (11). Hoe het woord ”aanvaarding” hier moet worden uitgelegd, is niet helemaal duidelijk; ook de toelichting op de verordening maakt dat niet duidelijk (12).
Goedkeuring? Kan met ”aanvaarding” zijn bedoeld dat de provincie een goedkeuringsbevoegdheid heeft voor (regionale) woonvisies, zodat een woonvisie zonder die goedkeuring niet in werking kan treden? Op grond van de Algemene wet bestuursrecht kunnen besluiten (13) slechts aan goedkeuring worden onderworpen in bij of krachtens de wet bepaalde gevallen (14), met andere woorden: er is een wettelijke basis nodig voor een goedkeuringsvereiste. De wettelijke basis van deze provinciale verordening is artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (15). Ik denk dat deze bepaling geen wettelijke basis vormt voor zo’n goedkeuringsvereiste (16) en dat daarom met ”aanvaarding” in de Verordening ruimte 2014 (17) geen goedkeuringsvereiste kan zijn bedoeld. Ik denk ook niet dat in deze bepaling een goedkeuringsvereiste is bedoeld. Bedoeld is slechts dat een ”aanvaarding” een of meer voorwaarden die wet en provinciale verordening aan de toelichting op de bestemmingsplannen stellen versoepelt. Uit de brief van 26 september 2017 van gedeputeerde staten blijkt dat slechts de eerste trede van de ladder is versoepeld.
Bevoegdheid gedeputeerde staten De al dan niet ”aanvaarding” van een regionale woonvisie is een bevoegdheid van gedeputeerde staten en niet van provinciale staten, omdat het hier gaat om een bevoegdheid uit de Wet ruimtelijke ordening (een medebewindswet) en de bevoegdheid evenmin in het Besluit ruimtelijke ordening (een regeling gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening) aan provinciale staten is toegekend (18).
Toch worden provinciale staten vooraf betrokken Provinciale staten hebben enkele jaren geleden uitgesproken dat ze vooraf betrokken willen worden bij het al dan niet ”aanvaarden” door gedeputeerde staten (19). Aan die wens wordt gehoor gegeven door bespreking van de brief van gedeputeerde staten in de statencommissie Ruimte en Leefomgeving, voordat hij wordt verzonden. Gedeputeerde staten wegen de opmerkingen van de commissie mee in hun verdere besluitvorming, bijvoorbeeld door aanpassing van de brief (20). De brief van gedeputeerde staten van 26 september 2017, die over de regionale woonvisie van Haaglanden gaat, is in de statencommissie van 25 oktober 2017 besproken. Vanuit de commissie zijn geen kritische opmerkingen gemaakt (21). Gedeputeerde staten hadden dus geen reden om de brief aan te passen en hebben hem daarom (ongewijzigd) aan de contactpersoon voor de regio gestuurd, de Zoetermeerse wethouder Taco Kuiper.
NOTEN
(1)Haaglanden heeft de brief op 30.06.2017 aan de provincie gestuurd
(2)Artikel 1.1.1. lid 1 sub i Besluit ruimtelijke ordening (hieronder afgekort tot: Bro)
(3)Raad van State 31.08.2016 rechtsoverweging 32 (ECLI:NL:RVS:2016:2364)
(4)Artikel 42 en 44 Woningwet; artikel 39 Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting
(5)Artikel 3.1.6 lid 2 Bro
(6)Artikel 4.1 lid 1 Wet ruimtelijke ordening (hieronder afgekort tot: Wro)
(7)Artikel 2.1.1 Verordening ruimte 2014
(8)Artikel 3.1.6 lid 2 Bro
(9)Artikel 2.1.1 lid 1 sub a Verordening ruimte 2014
(10)Artikel 2.1.1 lid 2 Verordening ruimte 2014
(11)Zie artikel 2.2.1: GS kunnen bij de aanvaarding van een regionale visie aangeven in hoeverre de ladder voor duurzame verstedelijking op regionaal niveau geheel of gedeeltelijk is doorlopen.
(12)Artikelsgewijze toelichting, bladzijde 40 e.v..
(13)Ik ga ervan uit dat een regionale woonvisie een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht
(14)Artikel 10:26 Algemene wet bestuursrecht
(15)Algemene toelichting, blz 37
(16)In artikel 4.1 lid 1 Wro staat (onder andere): Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen (en) omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing
(17)Artikel 2.2.1
(18)Artikel 147 juncto 105 Provinciewet; zie ook artikel 2.1.1 Verordening ruimte
(19)Aldus de officiële toelichting op agendapunt 5b van de vergadering van 25 oktober 2017 van de Statencommissie Ruimte en Leefomgeving
(20)Zie de brief van gedeputeerde staten aan Provinciale Staten van Zuid-Holland, 13 februari 2018
(21)Officieel commissieverslag.