VRIJDAG 18 SEPTEMBER 2020 Afgelopen dinsdag was het Prinsjesdag. Elk jaar is er op de derde dinsdag van september de Verenigde Vergadering van het parlement. Op die dag wordt het parlementaire jaar geopend. Wat is de Verenigde Vergadering, en maakt die vergadering het parlement ook sterker?
TROONREDE De koning geeft elk jaar op Prinsjesdag een uiteenzetting van het door de regering te voeren beleid. Dit heet de Troonrede. Hij spreekt de Troonrede uit namens de regering. Hij doet dat in een vergadering waaraan alle Tweede Kamerleden en alle Eerste Kamerleden deel kunnen nemen. Dat is de Verenigde Vergadering. In die vergadering worden de Tweede Kamer en de Eerste Kamer als één beschouwd. Die ene kamer bestaat dan dus uit 225 Kamerleden, namelijk uit 150 Tweede Kamerleden en 75 Eerste Kamerleden. Tenminste, als alle Kamerleden present zijn. Normaliter zijn er bij de Troonrede ook nog bijna 800 (genodigde) gasten aanwezig. Vanwege corona zijn dat er dit jaar slechts enkele tientallen. De rede wordt normaliter in de Ridderzaal uitgesproken, maar dit jaar gebeurde dat in de (veel grotere) Grote Kerk in Den Haag.
BERAADSLAGEN EN BESLUITEN De Troonrede is niet de enige gebeurtenis die in de Verenigde Vergadering plaatsvindt. De Verenigde Vergadering wordt bijeengeroepen als de voorzitter dat nodig vindt of als minstens elf Kamerleden daar om vragen. Voorzitter is de voorzitter van de Eerste Kamer; dat is Jan Anthonie Bruijn. De Troonrede is voor de Kamerleden alleen een kwestie van luisteren. In de Verenigde Vergadering kúnnen echter ook debatten plaatsvinden, besluiten worden genomen en wetten worden vastgesteld. Zowel Kamerleden als ministers en staatssecretarissen mogen aan die debatten deelnemen. Voor de totstandkoming van besluiten en wetten is geen toestemming nodig van de Tweede Kamer of van de Eerste Kamer afzónderlijk. Debatteren, besluiten nemen en wetten vaststellen is echter alleen over bepaalde onderwerpen voorbehouden aan de Verenigde Vergadering. In de Grondwet staat welke onderwerpen dat zijn.
DECLARATION OF WAR Welke onderwerpen zijn dat zoal? Oorlogsverklaringen en de beëindiging daarvan. De noodtoestand die de regering heeft afgekondigd (wel of niet) laten voortduren. Diverse onderwerpen die met de koning en de monarchie te maken hebben, zoals toestemming geven voor het huwelijk van de koning. Het gaat dus om vrij uitzonderlijke onderwerpen.
107/225 Hoeveel stemmen zijn er nodig voor het nemen van besluiten en de totstandkoming van een wet in de Verenigde Vergadering? In de regel is daarvoor een gewone meerderheid voldoende, dat wil zeggen: de helft plus één van de aanwezigen. Als alle Kamerleden aanwezig zijn, dan is dit de helft plus een van 225, dat zijn 113 stemmen. Daarvoor zijn alle stemmen van Eerste Kamerleden tezamen dus niet voldoende, want dat zijn er slechts 75. Daarentegen zijn de stemmen van alle Tweede Kamerleden meer dan voldoende, want dat zijn er 150. Nu is het in de politieke praktijk niet zo dat alle Tweede Kamerleden anders stemmen dan alle Eerste Kamerleden. Wel kan het voorkomen dat de meerderheid van de Tweede Kamerleden anders stemt dan de meerderheid van de Eerste Kamerleden. Bijvoorbeeld omdat de politieke samenstelling van beide Kamers verschilt. De gewone meerderheid van alleen de Tweede Kamerleden is uiteraard nog geen meerderheid in de Verenigde Vergadering. VVD, D66, CDA en ChristenUnie zijn de huidige coalitiepartijen: zij steunen de huidige regering en de ministers en staatssecretarissen zijn lid van deze partijen. In de Tweede Kamer hebben zij 75 zetels, net één te weinig voor de meerderheid. In de Verenigde Vergadering bezetten zij 107 zetels, 6 zetels te weinig voor een meerderheid. De huidige regering moet dus voor het maken van de door haar gewenste wetten en besluiten in de Verenigde Vergadering op zoek naar 6 stemmen van 118 andere Kamerleden in de Verenigde Vergadering.
32/75 Dat is misschien geen sinecure, maar wél minder moeilijk dan de steun die ze bij andere Kamerleden in de Eerste Kamer moet zien te vinden. Daarin heeft de huidige coalitie 32 zetels. Voor een meerderheid zijn hier 38 stemmen nodig. Ook hier moet de regering dus op zoek naar 6 stemmen van een andere fractie, maar dat zijn dan 6 van 43 andere (Eerste) Kamerleden. Puur getalsmatig is dat (veel) moeilijker dan het vinden van 6 stemmen bij 118 andere Kamerleden. Voor de (meerderheid in de) Tweede Kamer en voor de regering kan een Verenigde Vergadering dus gunstig uitpakken.
GRONDWETSHERZIENINGEN Zoals hierboven bleek mag er tot nu toe alleen over uitzonderlijke onderwerpen worden gesproken en besloten in de Verenigde Vergadering. Het kabinet Rutte-III wil dat veranderen. Ze heeft bij de Tweede Kamer namelijk een voorstel ingediend om de Verenigde Vergadering een belangrijke rol te geven bij elke herziening van de Grondwet. Nu speelt de Verenigde Vergadering geen enkele rol bij grondwetswijzigingen. Het is nu namelijk zo dat beide Kamers afzonderlijk toestemming moeten geven voor een herziening van de Grondwet. Hoe gaat die afzonderlijke toestemming in zijn werk? Beide Kamers moeten twee keer akkoord gaan met een herziening. De eerste keer gebeurt dat met een gewone meerderheid, dus de helft plus één. De tweede keer met een twee derde meerderheid. In de Grondwet wordt trouwens niet van eerste keer en tweede keer gesproken, maar van eerste lezing en tweede lezing. Tussen beide lezingen worden er Tweede Kamerverkiezingen gehouden. Het is dus altijd een nieuwe Tweede Kamer die bij de tweede lezing toestemming geeft. De Eerste Kamer is in beginsel ongewijzigd. Zoals gezegd is het wél zo dat bij de tweede lezing beide Kamers met een twee derde meerderheid toestemming moeten geven. Als alle Kamerleden present zijn, zijn dat er in Tweede Kamer 100 en in de Eerste Kamer 50.
26 EERSTE KAMERLEDEN Vooral die twee derde meerderheid in de Eerste Kamer vindt de regering zeer onwenselijk. Ten eerste omdat daardoor ‘’een beperkte minderheid van de Eerste Kamer’’ – namelijk 26 van de 75 Kamerleden – een herziening van de Grondwet kan tegenhouden die wél kan rekenen op de steun van ‘’een grote meerderheid van de Tweede Kamer’’, namelijk minstens 100 van de 150 Kamerleden. Ten tweede omdat de Eerste Kamer minder representatief is en minder democratische legitimatie heeft voor wat betreft de grondwetsherziening, want de kiezers hebben de grondwetswijziging kúnnen laten meewegen bij het uitbrengen van hun stem bij de tussenliggende Tweede Kamerverkiezingen. Om aan die onwenselijke situatie een einde te maken, stelt de regering voor om de tweede lezing in een Verenigde Vergadering te houden in plaats van in afzonderlijke vergaderingen voor Tweede en Eerste Kamer. De eis van een twee derde meerderheid blijft staan. Zodoende moeten in het regeringsvoorstel minstens 150 van de 225 Kamerleden toestemming geven. Met andere woorden: 76 Kamerleden zijn nodig om een herziening van de Grondwet tegen te houden in de tweede lezing. Stel dat er voor een bepaalde grondwetsherziening 26 tegenstemmers zijn onder de Eerste Kamerleden. In het voorstel is dat onvoldoende om de grondwetsherziening tegen te houden. Dat kan straks alleen nog maar als er bovendien minstens 50 tegenstemmers onder de Tweede Kamerleden zijn. De Raad van State gaf een negatief advies over het voorstel van de regering.
UNITED WE STAND? Maakt een Verenigde Vergadering het parlement sterker? In zoverre wel, dat de Tweede Kamer er sterker van wordt; in zoverre niet, dat de Eerste Kamer er zwakker van wordt. In zoverre ook daarom niet, dat de coalitiepartijen – en daarmee de regering – er sterker van worden en oppositiepartijen zwakker.
(Mr. Leon)