DINSDAG 12 JUNI 2018. De provincie Zuid-Holland heeft met de gemeente Albrandswaard een overeenkomst gesloten over samenwerking bij de ontwikkeling en inrichting van het gebied Binnenland van Rhoon. Het gebied gaat de toegangspoort naar het Buijtenland van Rhoon worden. Het wordt een ”stadslandgoed” met een recreatief transferium en een doorgetrokken Groene Verbinding (dat is een fietsverbinding) (1). De overeenkomst is namens de provincie ondertekend door gedeputeerde Weber.
Bevoegdheden Het besluit om deze overeenkomst aan te gaan is bij de provincie genomen door (het college van) Gedeputeerde Staten (2). Dat is het besluit om de overeenkomst aan te gaan. Dat is iets anders dan het daadwerkelijk aangaan of sluiten van de overeenkomst. Dat gebeurt daarna door plaatsing van de handtekeningen. Gedeputeerde Staten is niet bevoegd om de overeenkomst aan te gaan. In de toelichting op zijn besluit schrijft het college van Gedeputeerde Staten dat daartoe uitsluitend de commissaris van de Koning bevoegd is. De toelichting verwijst hierbij naar artikel 176 van de Provinciewet (3).
Ondertekeningsbevoegdheid Artikel 176 lid 1 van de Provinciewet luidt: ”De commissaris vertegenwoordigt de provincie in en buiten rechte.” Het daadwerkelijk aangaan van een overeenkomst is een handeling waarbij de commissaris de provincie buiten rechte vertegenwoordigt. De vertegenwoordigingshandeling die de commissaris hier verricht, is het plaatsen van zijn handtekening. Die handtekening van de commissaris is de handeling waardoor de provincie de overeenkomst aangaat. Hij gaat de overeenkomst aan namens de provincie.
Machtiging Bij de overeenkomst die de provincie met de gemeente Albrandswaard is aangegaan, is het echter niet de handtekening van de commissaris die eronder staat. In plaats daarvan staat hier de handtekening van gedeputeerde Weber. Dat is hier geoorloofd, omdat de commissaris hem daartoe heeft gemachtigd (4).
Machtiging: eerste kanttekening Namens wie handelt de gedeputeerde bij de ondertekening van de overeenkomst? In de machtiging staat dat de commissaris de gedeputeerde machtigt om namens de provincie de overeenkomst te ondertekenen. Maar is dat wel helemaal juist? Enerzijds is juist dat het rechtsgevolg van de ondertekening door de gedeputeerde is dat de overeenkomst namens de provincie is aangegaan. De provincie is daardoor gebonden aan de overeenkomst. Anderzijds is niet juist dat de commissaris de gedeputeerde machtigt om namens de provincie te tekenen. De commissaris kan de gedeputeerde alleen maar machtigen om namens hem te ondertekenen. Mijn conclusie is dan ook dat de machtiging in zoverre onjuist is geformuleerd.
Machtiging: tweede kanttekening Desondanks is de provincie gebonden aan de overeenkomst. Heeft de eerste kanttekening van mij dan nog enig nut? Ja, ik denk het wel. De commissaris is hier namelijk een bestuursorgaan. De provincie is dat niet. De machtiging van de commissaris is daarom (ook) verlening van een mandaat. In de Algemene wet bestuursrecht is voor mandaat een wettelijke regeling neergelegd. Een mandaat is daarin de bevoegdheid om namens een bestuursorgaan een besluit te nemen (5). Prof.mr.S.E. Zijlstra zal het niet met mij eens zijn: volgens hem gaat het hier – bij vertegenwoordiging buiten rechte – niet om het nemen van besluiten maar om het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen, en daarom juist niet (ook) om verlening van mandaat (6).
Gedeputeerde Weber is hier de gemandateerde; de commissaris is hier de mandaatgever. Een gedeputeerde (en trouwens ook de commissaris) werkt onder verantwoordelijkheid van het college van gedeputeerde staten, waarvan de commissaris weliswaar voorzitter maar niet de baas is. Een gemandateerde kan op grond van de Algemene wet bestuursrecht instemming nodig hebben van degene onder wiens verantwoordelijkheid hij werkt, als diegene niet de mandaatgever zelf is. Artikel 10:4 eerste lid van die wet luidt namelijk: ”Indien de gemandateerde niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever, behoeft de mandaatverlening de instemming van de gemandateerde en in het voorkomende geval van degene onder wiens verantwoordelijkheid hij werkt.”
Het college van Gedeputeerde Staten lijkt die instemming hier te hebben gegeven aan gedeputeerde Weber. In de Toelichting op zijn besluit schrijft het college namelijk: ”GS machtigt gedeputeerde Weber om de bestuursovereenkomst te ondertekenen.” (7).
Machtiging: derde kanttekening Echter, in dit geval is de instemming van het college van Gedeputeerde Staten niet nodig. Hetzelfde artikel 10:4 maar dan het tweede lid van de wet luidt namelijk: ”Het eerste lid is niet van toepassing indien bij wettelijk voorschrift in de bevoegdheid tot de mandaatverlening is voorzien.” In zo’n wettelijk voorschrift is hier inderdaad voorzien. Dat is artikel 176 lid 2 van de Provinciewet. Dit artikel luidt namelijk: ”Lid 1. De commissaris vertegenwoordigt de provincie in en buiten rechte. Lid 2. De commissaris kan de in het eerste lid bedoelde vertegenwoordiging opdragen aan een door hem aan te wijzen persoon.”
NOTEN
1.Zie artikelen 1 en 3 en Bijlage 2 van Bestuursovereenkomst PZH Albrandswaard, vindplaats: https://www.zuid-holland.nl/@20773/bestuursovereenkomst/).
2.Zie onder nummer 1 van GS-voorstel – Bestuursovereenkomst Binnenland van Rhoon, vindplaats: https://www.zuid-holland.nl/@20773/bestuursovereenkomst/).
3.Zie onder Juridisch Kader van de Toelichting door het college, bij het GS-voorstel – Bestuursovereenkomst Binnenland van Rhoon, vindplaats: https://www.zuid-holland.nl/@20773/bestuursovereenkomst/).
4.Zie de machtiging, vindplaats: https://www.zuid-holland.nl/@20773/bestuursovereenkomst/).
5.Zie artikel 10:1 Algemene wet bestuursrecht: Onder mandaat wordt verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen.
6.Zie S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, Deventer: Kluwer, 2009, bladzijde 252
7.Zie onder Juridisch Kader van de Toelichting door het college, bij het GS-voorstel – Bestuursovereenkomst Binnenland van Rhoon, vindplaats: https://www.zuid-holland.nl/@20773/bestuursovereenkomst/).