VRIJDAG 13 MEI 2022 De Europese Unie (EU) besluit tot sancties tegen Rusland. In het vijfde sanctiepakket van begin vorige maand stond bijvoorbeeld een importverbod voor Russische steenkool. Momenteel wordt gewerkt aan het zesde sanctiepakket. Daarin staat o.a. een totale ban op Russische olie. Dat is tenminste wat bijvoorbeeld de Europese Commissie en de president van Frankrijk willen. Sommige EU-lidstaten die erg afhankelijk zijn van die olie zoals Hongarije, Bulgarije en Griekenland willen dit echter liever niet of tenminste minder snel of minder totaal. Wie in de EU neemt eigenlijk het besluit tot een sanctiepakket?
INSTELLINGEN De EU besluit en handelt door middel van haar instellingen. De EU heeft zeven instellingen. Dat zijn bijvoorbeeld de Europese Raad, het Europees Parlement, de Europese Commissie en de Raad van de Europese Unie. De bevoegdheden van een instelling staan in verdragen. Dat zijn het EU-verdrag en het Werkingsverdrag. Het eerste verdrag heet ook wel Verdrag van Maastricht en het tweede Verdrag van Lissabon.
VERORDENING De vijf sanctiepakketten tegen Rusland waartoe tot nu is besloten, zijn vastgelegd in een verordening van de Europese Unie. Een verordening van de EU geldt als wet in de lidstaten. Overheid en burger in die lidstaten moeten zich houden aan de ge- en verboden die in zo’n verordening staan. Het besluit tot de verordening met de sanctiepakketten is genomen door de Raad van de Europese Unie. Deze verordening is in 2014 vastgesteld en in de afgelopen acht jaren herhaaldelijk gewijzigd. Voor elk nieuw sanctiepakket moet de verordening namelijk worden gewijzigd. De laatste wijziging vond een maand geleden plaats. Dat was op 8 april toen het vijfde sanctiepakket in de verordening werd opgenomen. Sindsdien staat in het eerste lid van artikel 3 undecies (!) van de verordening: Het is verboden steenkool en andere vaste fossiele brandstoffen zoals vermeld in bijlage XXII direct of indirect aan te kopen, in te voeren of over te dragen naar de Unie indien zij van oorsprong zijn uit Rusland of uit Rusland worden uitgevoerd. Ook het zesde sanctiepakket zal straks in deze verordening worden opgenomen, als daartoe wordt besloten. Zoals bij elke wijziging zal ook dat een besluit zijn van de Raad van de Europese Unie.
RAAD Wie zitten er in de Raad van de Europese Unie? Dat zijn ministers uit de lidstaten. Elke lidstaat stuurt één minister (of staatssecretaris) naar de vergaderingen. De Raad van de Europese Unie vergadert tientallen malen per jaar, maar het zijn niet steeds dezelfde ministers die worden gestuurd. Welke ministers worden gestuurd, is namelijk afhankelijk van wat er op de agenda staat. Als dat landbouw is, dan zijn het de ministers van Landbouw. Als het milieu is, dan zijn het de ministers van Milieu. Enzovoort. Bij de sanctiepakketten tegen Rusland zijn het de ministers van Buitenlandse Zaken. Als deze ministers vergaderen spreekt men van de Raad Buitenlandse Zaken. Nederland stuurt dan Wopke Hoekstra. De laatste vergadering was op 11 april; de eerstvolgende vergadering is aanstaande maandag.
MINISTER Een minister die naar de Raad van de Europese Unie gaat, is gemachtigd om zijn regering te binden aan besluiten die de Raad van de Europese Unie neemt. Besluiten worden genomen doordat de ministers hun stem uitbrengen over een voorstel.
MINISTERRAAD Welke stem een Nederlandse minister in de Raad van de Europese Unie uitbrengt, is niet iets wat hij helemaal zelfstandig kan bepalen. Zo moet hij daarbij het standpunt van de Nederlandse ministerraad volgen. De Nederlandse ministerraad beraadslaagt over en besluit tot zo’n standpunt; dat staat in haar eigen reglement. Alle ministers van Rutte IV mogen aan de vergaderingen van de ministerraad deelnemen; besluiten worden zo nodig genomen door te stemmen en dan heeft elke minister één stem.
TWEEDE KAMER Ook is het zo dat de regering zich moet verantwoorden aan het eigen nationale parlement; dat staat (ook) in het Werkingsverdrag. In Nederland bestaat het parlement uit de Tweede en de Eerste Kamer. In ons land wordt van deze (verdragsrechtelijke) verplichting serieus werk gemaakt doordat een minister het standpunt van de ministerraad altijd met de Kamer bespreekt voordat hij de vergadering van de Raad van de Europese Unie bijwoont. Dat staat op de website van de Tweede Kamer. Zo worden bijeenkomsten van de Raad Buitenlandse Zaken die over sancties tegen Rusland gaan besproken in een vergadering van de (vaste) Kamercommissie voor Buitenlandse Zaken. De laatste vergadering van deze Kamercommissie was gisterenavond. Op de agenda stond o.a. de Raad Buitenlandse Zaken van a.s. maandag. Uit vergaderstukken blijkt dat het standpunt van de ministerraad is ‘dat Nederland zich blijft inzetten voor maximale druk op Rusland, inclusief door het verhogen van de sanctiedruk op Rusland. Tijdens de Raad zal Nederland daarom pleiten voor aanvullende sanctiemaatregelen, waarbij alle opties wat het kabinet betreft op tafel liggen.’
VOORBEHOUD Volgens het Werkingsverdrag is een besluit van de Raad van de Europese Unie bindend voor de lidstaten. Een lidstaat is dus automatisch gebonden aan zo’n besluit, bijvoorbeeld aan een verordening. Tenzij dat land bij het verdrag een voorbehoud heeft gemaakt. Nederland heeft zo’n voorbehoud gemaakt, zo blijkt uit de Rijkswet tot goedkeuring van dit verdrag. Daardoor kan de Tweede Kamer zo nodig voorkomen dat een verordening hier automatisch geldt. De Eerste Kamer heeft die bevoegdheid trouwens ook.
EUROPESE RAAD De Raad van de Europese Unie mag niet worden verward met de Europese Raad. Dat zijn twee verschillende instellingen van de EU. De Raad van de Europese Unie bestaat uit (gewone) ministers; de Europese Raad bestaat uit regeringsleiders. In Nederland, België en bijvoorbeeld Hongarije is dat de minister-president. In Duitsland is dat de bondskanselier en in Frankrijk (meestal) de president.
STANDPUNT en VERORDENING De Raad heeft op 8 april besloten tot het vijfde sanctiepakket. Eigenlijk zijn op die dag twee besluiten genomen. Het eerste besluit was een zogenaamd gemeenschappelijk standpunt. Een gemeenschappelijk standpunt is weliswaar een officieel besluit, maar het is een besluit dat in de lidstaten niet (voldoende) verbindend is. Oplegging van economische sancties werkt dan niet. Dat werkt alleen met een verordening waarin het gemeenschappelijk standpunt wordt uitgevoerd. Het tweede besluit dat de Raad van de Europese Unie op 8 april heeft genomen is dan ook de vaststelling van (de wijziging van) een verordening. Wat het invoerverbod van Russische steenkool betreft, is het tweede besluit minder ruim geformuleerd dan het eerste besluit (in artikel 1 lid 20). Alleen de verordening geldt.
VETORECHT? Het eerste besluit van 8 april – het gemeenschappelijk standpunt – kon volgens het EU-Verdrag alleen unaniem tot stand komen. Elke (minister van een) lidstaat beschikte dus over een vetorecht. Voor het tweede besluit van die dag – de verordening – voldeed een gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Bij een gekwalificeerde meerderheid geldt hier dat de stem van de ene (grotere) lidstaat meer weegt dan die van een andere (kleinere) lidstaat. Of er lidstaten waren die tegen de verordening hebben gestemd, is mij niet bekend.
GBVB De twee besluiten die de Raad van de Europese Unie op 8 april heeft genomen gaan over het gemeenschappelijke buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU, meestal afgekort tot GBVB. Dan is het zo dat gemeenschappelijke standpunten van de Raad van de Europese Unie niet uit de lucht komen vallen. Integendeel: zij geven dan handen en voeten aan wat de Europese Raad wil. De Europese Raad heeft dan als het ware instructies aan de Raad van de Europese Unie gegeven. Er is dan sprake van een hiërarchie van instellingen waarin de Europese Raad aan de top staat. In de besluiten van de Raad van de Europese Unie van 8 april wordt dan ook handen en voeten gegeven aan wat de Europese Raad als haar wil heeft uitgesproken tijdens (de Europese toppen van) 24 februari en 24 maart.
EUROPESE COMMISSIE Ook de Europese Commissie speelt een belangrijke rol als het gaat om gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Zonder voorstel van de Europese Commissie kan de Raad van de Europese Unie dan namelijk geen (wijziging van een) verordening vaststellen. Daarentegen heeft het Europees Parlement dan juist een tamelijk onbelangrijke rol; zij mag slechts adviseren en geïnformeerd worden. De Europese Commissie bestaat uit commissarissen, uit elk land één. Voorzitter is Ursula von der Leyen.
(Mr. Leon)
Reacties? staatsrechtpraktijk@outlook.com
Volgend blog: vrijdag 10 juni