VRIJDAG 11 AUGUSTUS 2023 Oppositiepartijen PvdA en GroenLinks kondigden op zondag 9 juli jl. in het televisieprogramma Nieuwsuur aan dat zij de volgende dag een motie van wantrouwen zouden indienen waarin staat dat Mark Rutte per direct moet opstappen als minister-president. Ook de PVV had zo’n motie aangekondigd.
RUTTEXIT Mark Rutte deelde echter de volgende ochtend (10 juli) mee dat hij had besloten geen kandidaat-lijsttrekker te zijn voor de verkiezingen van november a.s. en dat hij de politiek zal verlaten zodra een nieuw kabinet is gevormd (ergens volgend jaar dus). Er komt dus geen Rutte V. Die mededelingen waren voor de oppositie blijkbaar voldoende, want er is geen motie van wantrouwen ingediend. Hun aankondiging is niet uitgevoerd.
ONTSLAG AANGEBODEN Wat de aangekondigde motie(s) bijzonder maakt, is dat Rutte al enkele dagen eerder (op 7 juli) het ontslag van zijn kabinet had aangeboden. Voor alle ministers en staatssecretarissen dus, ook voor zichzelf.
KONING Aan wie biedt een kabinet zijn ontslag aan? Dat ontslag wordt altijd aan de koning aangeboden. Voor ontslagverlening is namelijk de handtekening van de koning nodig, zie artikelen 43 en 46.
DEMISSIONAIR Het aanbieden van ontslag betekent echter nog niet het verlenen van ontslag. Op de site van het koninklijk huis berichtte de Rijksvoorlichtingsdienst op 7 juli jl. dat ‘de koning de ontslagaanvraag in overweging heeft genomen en de minister-president, ministers en staatssecretarissen heeft verzocht al datgene te blijven verrichten, wat zij in het belang van het koninkrijk noodzakelijk achten.’ Aan Rutte IV is dus nog geen ontslag verleend. Alle ministers en staatssecretarissen zijn daarom nog steeds in functie. Toch is er iets veranderd: het kabinet is door het aanbieden van zijn ontslag demissionair geworden. Ook minister-president Rutte is demissionair.
EIND 2024? Een demissionair kabinet blijft in functie tot een nieuw kabinet is benoemd. Ook de benoeming van de ministers en staatssecretarissen van het nieuwe kabinet zal per koninklijk besluit gebeuren. Waarschijnlijk laat dat nog wel enige tijd op zich wachten: eind november worden de Tweede Kamerverkiezingen gehouden en pas daarna begint de vorming van een nieuw kabinet. De kabinetsformatie duurde na de laatste verkiezingen (2021!) bijna een heel jaar! Als dat straks net zo lang gaat duren, blijft het demissionaire kabinet Rutte IV nog tot eind 2024 in functie!
BIJZONDER (1) Waarom is een motie van wantrouwen tegen een demissionaire minister-president zo bijzonder? In de eerste plaats omdat het tot nu toe nog maar twee keer is gebeurd dat tegen een demissionair bewindspersoon een motie van wantrouwen is aangenomen. In 2006 trof het de minister voor Vreemdelingenzaken & Integratie. Het gevolg van die motie was dat de minister een deel van de portefeuille verloor en er alleen nog was voor Integratie (maar de minister bleef dus wel in functie) terwijl Vreemdelingenzaken aan de portefeuille van een andere minister werd toegevoegd. In 2021 trof het de minister van Defensie. Deze minister trad wél af, maar pas na een (dag) bedenktijd.
VERTROUWENSREGEL Beide keren had de motie dus weliswaar gevolg, maar dat gevolg was niet dat de minister per direct opstapte. Is dat eigenlijk staatsrechtelijk wel mogelijk, dat een bewindspersoon door een motie van wantrouwen per direct moet opstappen? Het antwoord op die vraag kan niet in de Grondwet worden gevonden, want daarin komt de motie van wantrouwen niet voor. Een motie van wantrouwen is een toepassing van de vertrouwensregel. De vertrouwensregel houdt in dat een minister moet opstappen als de Tweede Kamer laat merken dat zij/hij niet meer haar vertrouwen heeft. Dat kan ook zonder motie van wantrouwen. De vertrouwensregel staat trouwens evenmin in de Grondwet. Toch is de vertrouwensregel een staatsrechtelijke regel. Het is echter een ongeschreven rechtsregel. Hij bestaat al heel lang (tweede helft negentiende eeuw) en is eigenlijk de belangrijkste regel van ons staatsrecht.
PER DIRECT? Als blijkt dat een of meer ministers niet meer het vertrouwen hebben van de Tweede Kamer, dan moet het ontslag van die ministers per direct worden aangeboden. Zij worden daardoor demissionair maar blijven voorlopig in functie. Hun ontslag wordt niet per direct verleend. De vraag is nu of het staatsrechtelijk mogelijk is dat de Tweede Kamer eist dat een bewindspersoon per direct ontslag wordt verleend. In dat geval is zo’n bewindspersoon per direct niet meer in functie. De vraag of dit staatsrechtelijk mogelijk is wordt door de meeste staatsrechtgeleerden bevestigend beantwoord, aldus professor Aalt Willem Heringa in zijn boek Staatsrecht (2022).
MINSTENS TWEE Heringa verbindt daaraan wel de voorwaarde dat er minstens twee ministers overblijven. Hij leidt dat af uit de tekst van de Grondwet. In artikel 42 van de Grondwet staat dat de regering wordt gevormd door ‘de Koning en de ministers’. In dit artikel is dus sprake van ‘ministers’ (meervoud) en dus moeten er volgens hem te allen tijde minstens twee ministers in functie blijven.
BIJZONDER (2) De aangekondigde motie van wantrouwen van PvdA en GroenLinks en van PVV is om nog een tweede reden bijzonder: zij is gericht tegen de minister-president. Een minister-president wordt ook wel premier genoemd. Tegen een minister-president is nog nooit een motie van wantrouwen aangenomen waarin staat dat hij per direct moest opstappen. Is ook dat staatsrechtelijk mogelijk, dus dat de Tweede Kamer eist dat een minister-president per direct ontslag wordt verleend?
ALTIJD EEN MINISTER-PRESIDENT! Uit de artikelen 43, 45 en 48 van de Grondwet leid ik af dat er te allen tijde een minister-president moet zijn. Dan is er een probleem als de minister-president ontslag wordt verleend terwijl er direct daarna nog geen opvolger kan worden benoemd. In Heringa’s boek komt dit probleem niet aan de orde. Nu is het zo dat een Nederlands kabinet altijd een of meer viceminister-presidenten heeft. Een viceminister-president wordt in de krant meestal vicepremier genoemd. Ik doe dat hier verder ook. Een vicepremier is ook steeds minister met een eigen portefeuille. Zo is in Rutte IV Sigrid Kaag vicepremier én minister van Financiën. Zou de vicepremier op 10 juli automatisch premier zijn geworden? Ik denk van niet. Weliswaar is een vicepremier de plaatsvervanger van de minister-president die tijdens zijn afwezigheid diens taken overneemt, aldus Wikipedia. Dan gaat het om afwezigheid wegens vakantie, ziekte of verblijf in het buitenland en dergelijke. Ik neem echter niet aan dat het ook gaat om de situatie die ontstaat na ontslagverlening van de minister-president. Daar komt bij dat de Grondwet eist dat de minister-president als zodanig wordt benoemd, zie artikel 48. De vicepremier lost het probleem dus niet op.
OPVOLGER AANWIJZEN In theorie zou wél een oplossing kunnen zijn dat in de motie van wantrouwen waarbij voor de zittende minister-president per direct ontslagverlening wordt geëist tevens zijn opvolger wordt aangewezen. Dan kan onmiddellijk na de koninklijke ontslagverlening van de zittende minister-president zijn opvolger per koninklijk besluit worden benoemd. Maar hoe realistisch was het 10 juli jl. om te denken dat de meerderheid die in de Tweede Kamer bestaat voor het per direct ontslaan van de zittende minister-president zich ook kan vinden in de keuze van zijn opvolger? Dat moet immers dezelfde meerderheid zijn! Ik denk dat in de motie die PvdA en GroenLinks wilden indienen buitenstaander Frans Timmermans als opvolger van Mark Rutte zou zijn aangewezen. Maar of de andere partijen die het vertrek van de minister-president zouden hebben gesteund ook bereid waren geweest om die aanwijzing te steunen? In de praktijk had dit vorige maand dan ook geen oplossing kunnen zijn.
CONSTRUCTIEVE MOTIE Het is trouwens niet zo vreemd om van een parlement te eisen dat ze in een motie van wantrouwen tegen de minister-president tevens zijn opvolger aanwijst. Er zijn namelijk grondwetten die dit inderdaad doen. Daarvoor hoeft niet eens naar verre landen te worden gekeken. Zo is het namelijk in Duitsland. In de Duitse grondwet staat dat de Duitse Tweede Kamer tegen de bondskanselier das Mißtrauen nur dadurch (kann) aussprechen, daß er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt, zie artikel 67 Grundgesetz. Zo’n motie wordt een constructieve motie van wantrouwen genoemd.
Mr. Leon
Volgend blog: op of voor vrijdag 8 september
Eerder verschijnt een nieuw blog op http://privaatrechtpraktijk.nl