VRIJDAG 12 APRIL 2024 Samen met enkele andere organisaties heeft Amnesty International (Afdeling Nederland) onlangs de Nederlandse Staat voor de rechtbank Den Haag gedagvaard vanwege de Turkijedeal uit 2016. In de dagvaarding worden allerlei juridische kwesties opgeworpen. In dit blog beperk ik me tot de vraag: Is de Turkijedeal een verdrag dat Nederland bindt?
OPVANGKAMPEN Maar allereerst: wat houdt de Turkijedeal in? Het komt er volgens NRC van 9 april op neer dat migranten uit Afrika en het Midden-Oosten die vanuit Turkije oversteken naar Griekenland tegengehouden en teruggestuurd mogen worden. Dat heeft geleid tot overbevolkte opvangkampen op Griekse eilanden. Nederland is trouwens niet het enige EU-land bij deze deal: alle EU-landen zijn erbij betrokken. Voor de burger blijkt de totstandkoming van de Turkijedeal alleen uit een persverklaring die de Europese Unie (EU) op 18 maart 2016 heeft afgelegd.
EU-VERDRAG? Stel dat de Turkijedeal een verdrag is: tussen wie is dat verdrag dan gesloten? Is het een verdrag tussen de EU en Turkije? Of is het een verdrag tussen de verschillende EU-landen en Turkije? Dat eerste is het in elk geval niet, want de rechter van de Europese Unie heeft enkele jaren geleden al eens uitgesproken dat de Turkijedeal geen handeling is van de EU. Als het geen handeling van de EU is, kan het evenmin een verdrag zijn van de EU.
VERDRAG? Als de Turkijedeal een verdrag is, dan moet het een verdrag zijn tussen de verschillende EU-landen (waaronder Nederland) en Turkije. Wat maakt een afspraak tussen twee (of meer) landen tot een verdrag? Het maakt niet zoveel uit welke naam aan de afspraak wordt gegeven, zie artikel 2 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Ook als dat niet ‘verdrag’ is, maar bijvoorbeeld ‘handvest’, ‘conventie’ of bijvoorbeeld ‘deal’ kan het een verdrag zijn. Het maakt ook niet zoveel uit in welke vorm het verdrag wordt gegoten. In het Verdrag van Wenen wordt geëist dat een verdrag schriftelijk is. Aannemelijk is dat daaraan is voldaan. Waar het allemaal wél omgaat, wat dus cruciaal is, dat is dat de betrokken landen zich volkenrechtelijk willen binden aan hun afspraak. In de dagvaarding van Amnesty International wordt uit de tekst van de persverklaring afgeleid dat dit inderdaad de bedoeling was van de betrokken landen bij de Turkijedeal. Ik ben het daarmee eens: de Turkijedeal is een verdrag.
ONGRONDWETTIG? Maak het eigenlijk wat uit of de Turkijedeal een verdrag is of niet? Niet voor wat in de dagvaarding wordt gevraagd en geëist. Maar volgens de Nederlandse Grondwet kan het wél gevolgen hebben voor de (Nederlandse) gebondenheid aan de Turkijedeal. Het parlement – dat wil zeggen de Tweede Kamer en de Eerste Kamer – moet een verdrag namelijk hebben goedgekeurd. Zonder die voorafgaande goedkeuring is ons land niet gebonden aan een verdrag, zie artikel 91 Grondwet. Daarop bestaan uitzonderingen, maar die blijven hier onbesproken. Parlementaire goedkeuring ontbreekt voor de Turkijedeal: volgens artikel 91 van de Grondwet is Nederland niet gebonden aan de Turkijedeal.
GRONDWET OVERRULED De parlementaire goedkeuring voor de Turkijedeal die volgens de grondwet nodig is, ontbreekt. Toch is de Turkijedeal voor Nederland geldig. Dat volgt uit het volkenrecht, namelijk uit artikel 46 van het Verdrag van Wenen. Het volkenrecht gaat hier voor. De grondwet wordt overruled.
TOETSINGSVERBOD Niet alleen is de Turkijedeal voor ons land volkenrechtelijk geldig, maar een Nederlandse rechter kan evenmin de Turkijedeal in de interne rechtsorde buiten beschouwing laten (vanwege het ontbreken van de grondwettelijk noodzakelijke parlementaire goedkeuring). Dat volgt niet uit het volkenrecht, maar uit onze eigen Grondwet, namelijk uit artikel 120. Daarin staat het bekende grondwettelijk toetsingsverbod.
CONCLUSIE is dat de Turkijedeal een verdrag is dat is tot stand gekomen in strijd met de Grondwet maar dat niet daarom niet juridisch bindend zou zijn.
BRONNEN Behalve hierboven genoemde persverklaring, dagvaarding, krantenartikel en genoemde artikelen uit Grondwet en Verdrag van Wenen is ook geraadpleegd P.P.T. Bovend’Eert, T&C Grondwet en Statuut, artikel 120 Grondwet, aantekening 2 (2018); J.W.A. Fleuren, T&C Grondwet en Statuut, artikel 91, aantekening 10 (2018), C.B. Modderman, verdragenrecht, bladzijden 2 en 3 (2019) en C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, bladzijden 171 en 172 (2008).
Mr. Leon
Volgende week een blog op privaatrechtpraktijk.nl (waarschijnlijk)