De GGD

DINSDAG 16 FEBRUARI 2021 De GGD is sinds de coronatijd veel in het nieuws, bijvoorbeeld in verband met testen en vaccineren. Wat is eigenlijk de GGD?

GGD is niet pas opgericht in de coronatijd maar bestaat al jarenlang. De letters staan voor Gemeentelijke gezondheidsdienst.

GEZONDHEIDSDIENST De GGD is dus een gezondheidsdienst die publieke gezondheidszorg verleent, dat wil zeggen maatregelen die de gezondheid voor de bevolking of specifieke groepen daaruit beschermen en bevorderen, inclusief het voorkomen en vroegtijdig opsporen van ziekten. Ze heeft bijvoorbeeld zorgtaken op het gebied van jeugdgezondheid en ouderengezondheid en houdt zich bezig met de bestrijding van tuberculose en seksueel overdraagbare aandoeningen (soa’s). Dit zijn slechts enkele voorbeelden: het takenpakket is veel ruimer.

GEEN CURATIEVE ZORG De gezondheidsdiensten van de GGD bestaan vooral uit preventie, voorlichting en onderzoek. Curatieve zorg valt daar niet onder. Dat is de zorg die bijvoorbeeld ziekenhuizen en verpleeghuizen, huisartsen, tandartsen en apotheken aan hun patiënten verlenen.

GEMEENTELIJK Elke gemeente in ons land heeft een gemeentelijke gezondheidsdienst. Er is dus niet één GGD, maar er zijn veel GGD’s. Daarmee is trouwens niet gezegd dat elke gemeente een eigen gezondheidsdienst heeft. Integendeel: geen enkele gemeente heeft een eigen gezondheidsdienst. Elke GGD is namelijk een samenwerking van verschillende gemeenten. Zo werken in GGD Haaglanden 9 gemeenten met elkaar samen, 15 in GGD Rotterdam-Rijnmond en in die van Gelderland-Midden en zelfs 21 in die van Brabant-Zuidoost. In sommige GGD’s werken alle gemeenten van een provincie met elkaar samen; dat is bijvoorbeeld het geval in Groningen, Zeeland en Utrecht. Ons land telt vijfentwintig GGD’s.

SAMENWERKENDE GEMEENTEN Gemeenten werken niet alleen voor gezondheidsdiensten met elkaar samen. Dat gebeurt ook op veel andere beleidsterreinen, zoals bijvoorbeeld milieu, inkoop, ICT, energie en jeugd- en gezinshulp. Gemeenten mogen in het algemeen zelf bepalen in welke vorm ze met elkaar samenwerken. Zo kunnen ze net als particulieren kiezen voor een vereniging of vennootschap. Ze kunnen er ook voor kiezen om een openbaar lichaam op te richten; particulieren kunnen dit laatste niet. Soms moeten gemeenten kiezen voor een openbaar lichaam als samenwerkingsvorm. Dat is het geval met de GGD: de GGD mag geen vereniging of vennootschap zijn, het moet een openbaar lichaam zijn.

OPENBAAR LICHAAM Er zijn in ons land heel veel openbare lichamen. Zo is elk van de 350 Nederlandse gemeenten een openbaar lichaam, net als de provincies. De meeste openbare lichamen zijn typisch overheid. Er zijn echter uitzonderingen: zo is ook de Nederlandse Orde van Advocaten een openbaar lichaam.

BESTUUR Een openbaar lichaam kan net als een vereniging en een particulier zelfstandig deelnemen aan de maatschappij. Om dat te doen heeft ze een bestuur nodig. Een gemeentebestuur bestaat uit gemeenteraad, burgemeester en college (van burgemeester en wethouders). Dat is zo geregeld in de Gemeentewet. De inwoners kiezen de gemeenteraad; de gemeenteraad kiest de wethouders en – tot op zekere hoogte – de burgemeester.

GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING Een GGD bestaat uit algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter. In het algemeen bestuur van een GGD zitten wethouders en burgemeesters. Ze zijn gekozen door en uit de colleges van de deelnemende gemeenten. Dit algemeen bestuur kiest uit zijn midden de voorzitter en de andere leden van het dagelijks bestuur. Dat is zo geregeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Een GGD is een openbaar lichaam én een gemeenschappelijke regeling; een gemeente is alleen een openbaar lichaam.

GGD REGIO UTRECHT Ter illustratie een voorbeeld. In de GGD (regio) Utrecht werken alle (26) gemeenten van de provincie Utrecht met elkaar samen. Dat gebeurt op basis van een overeenkomst. Het algemeen bestuur bestaat in deze GGD helemaal uit wethouders. Elk van de 26 colleges (van burgemeester en wethouders) heeft er uit zijn midden één aangewezen, meestal de wethouder voor Volksgezondheid.

VERANTWOORDING Kan die wethouder gewoon zijn gang gaan? De wethouder moet in elk geval aan zijn college en aan de gemeenteraad verantwoording afleggen voor wat hij in het algemeen bestuur doet of nalaat. Vragen van individuele raadsleden moet hij beantwoorden. Het college kan hem zo nodig ontslaan uit het algemeen bestuur; de gemeenteraad kan dat niet.

ONGELIJKE KAPPEN Elke Utrechtse gemeente heeft dus een wethouder in het algemeen bestuur, maar dit betekent niet dat bij het nemen van besluiten elke wethouder een gelijke stem heeft. Toch hebben de wethouders van de (negen) kleinste gemeenten nog altijd ieder één stem, terwijl de Utrechtse wethouder in zijn eentje ‘slechts’ goed is voor negen stemmen. Er zijn in totaal 68 stemmen uit te brengen; er is dan dus een gewone meerderheid vóór bij 35 stemmen.

DAGELIJKS BESTUUR Nu is het ook weer niet zo dat stemgewicht in het algemeen bestuur de machtsverhouding in het bestuur van de GGD bepaalt. Het algemeen bestuur van de GGD Regio Utrecht vergadert namelijk niet wekelijks, het hoeft dat maar twee keer per jaar te doen. Daarom is er ook nog een voorzitter en een dagelijks bestuur. Zes dagelijkse bestuurders worden uit en door het algemeen bestuur gekozen; dat zijn dus ook wethouder. Dat gebeurt met een gewone meerderheid van stemmen. Het resultaat moet wel zijn dat er een geografische spreiding is van die dagelijkse bestuurders. Elke dagelijkse bestuurder heeft één stem.

VOORZITTER En de zevende dagelijkse bestuurder, de voorzitter, is altijd de Utrechtse wethouder!

DIRECTEUR Die voorzitter moet worden onderscheiden van de directeur publieke gezondheid. De directeur heeft de leiding over de gezondheidsdienst en is secretaris in de besturen. Hij is geen wethouder. Hij wordt weliswaar door het algemeen bestuur benoemd, maar – en dat is tevens een wettelijke eis – wel altijd in overeenstemming met het bestuur van de Utrechtse veiligheidsregio. Dat bestuur bestaat alleen uit de burgemeesters.

(Mr. Leon)

Gerechtshof Den Haag over bestrijdingsmiddelen

DONDERDAG 10 DECEMBER 2020 De rechter heeft twee weken geleden – op 24 november – een belangrijke uitspraak gedaan over het gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen door (bijvoorbeeld) gemeenten. Onkruid op stoep en straat kan worden bestreden met pesticiden, zoals herbiciden en fungiciden. Sinds 2016 heeft de regering het gemeentelijk gebruik van bestrijdingsmiddelen verboden. Wat houdt de rechterlijke uitspraak in? En vanwaar deze uitspraak?

BESLUIT WGB Maar eerst: wat is de precieze inhoud van het verbod van de regering uit 2016 en waar is het te vinden? Het is te vinden in artikel 27b van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden, het Besluit WGB. Daarin staat dat het professioneel gebruik van (chemische) bestrijdingsmiddelen buiten de land- en tuinbouw verboden is, uitzonderingen daargelaten. Professioneel gebruik is beroepsmatig of bedrijfsmatig gebruik. Particulier gebruik valt dus niet onder het verbod. Evenmin valt er gebruik in land- en tuinbouw (gewasbeschermingsmiddelen) onder. Maar wat er bijvoorbeeld wél onder valt is – zoals de Volkskrant schrijft – het spuiten van landbouwgif door gemeenten om onkruid op wegen en stoepen aan te pakken.

HOGER BEROEP De rechter die de uitspraak deed was het Gerechtshof Den Haag. Bijna twee jaar eerder deed ook een andere Haagse rechter uitspraak in deze zaak. Dat was de rechtbank. Het hof oordeelde in hoger beroep over de uitspraak van de rechtbank. Het oordeel was een vernietiging van dit vonnis. In beide rechtszaken was de (Nederlandse) Staat partij, verweerder bij de rechtbank en eiser bij het hof.

RECHTSSTAAT! Beide uitspraken gaan in wezen over de rechtsstaat. Tenminste over één van de elementen waaraan een rechtsstaat moet voldoen. Een rechtsstaat moet namelijk voldoen aan verschillende elementen, zoals dat er scheiding is van overheidsmachten, dat er onafhankelijke rechtspraak is en dat het legaliteitsbeginsel wordt nageleefd. Over dat laatste element gaan deze uitspraken. Volgens het legaliteitsbeginsel mag de regering iets alleen verbieden als ze daartoe bevoegd is en moet die bevoegdheid duidelijk in de wet staan. Daarom mocht de regering het professioneel gebruik van (chemische) bestrijdingsmiddelen buiten de land- en tuinbouw alleen verbieden als ze daartoe bevoegd was en die bevoegdheid in een wet staat.

WET? Staat die bevoegdheid in een wet? Een wet is hier in elk geval een parlementaire wet. Dat is een wet die door regering en parlement gezamenlijk is vastgesteld. Wet in formele zin is daarvoor de officiële benaming. Het Besluit WGB is geen wet in formele zin! De enige parlementaire wet die daarvoor geschikt zou kunnen zijn is de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, de WGB. Daarin zou dan dus die bevoegdheid moeten staan. Maar dat is volgens zowel hof als rechtbank niet het geval. De bevoegdheid staat volgens beide rechters met name niet in de artikelen 78 en 80a van deze wet.

EUROPEES RECHT? Dus is bedoeld verbod volgens het hof niet verbindend. Wat onverbindend is, is niet geldig. Artikel 27b van het Besluit WGB geldt dus niet. Desondanks was volgens de rechtbank dit artikel toch verbindend, en dus gewoon wél geldig. Hoe kan dit? Dat kan omdat een parlementaire wet niet de enige plek is waar een bevoegdheid in kan staan. Een bevoegdheid kan bijvoorbeeld ook in Europees recht staan. En volgens de rechtbank staat de bevoegdheid van de regering om het professioneel gebruik van (chemische) bestrijdingsmiddelen buiten de land- en tuinbouw te verbieden inderdaad in het Europees recht. Maar het hof is het met dat laatste niet eens: die bevoegdheid staat er volgens haar niet in. En een hof uitspraak gaat boven een rechtbank uitspraak.

EN NU? De natuur zal teleurgesteld zijn over de uitkomst: Spring could become more Silent! De uitspraak is echter een mooie illustratie van rechtsstaat Nederland. Niet alleen van het legaliteitsbeginsel, maar ook van de onafhankelijke rechtspraak. Wat kan de regering nu doen? Ze kan bij de Tweede Kamer een voorstel indienen om de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden te veranderen/te verbeteren opdat in die wet voortaan wel de bevoegdheid staat voor een verbod. Met andere woorden: ervoor zorgen dat artikel 27b van het Besluit WGB verbindend wordt. Zonder parlementaire medewerking kan de regering een wet echter niet veranderen (machtenscheiding!). Uiteraard zou zo’n verbeterde wet artikel 27b alleen voor de toekomst verbindend en geldig maken. Als de regering dat ook voor het verleden wil realiseren, dan zal ze moeten verder procederen, bij de Hoge Raad, opdat de uitspraak van het hof kan worden teruggedraaid.

(Mr. Leon)

Leidraad Duurzaamheidsafspraken van de ACM en de ministeriële verantwoordelijkheid

VRIJDAG 17 JULI 2020 De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft vorige week donderdag een nieuw beleid aangekondigd waarin ze meer samenwerking tussen concurrerende ondernemingen mogelijk maakt als daarmee de klimaatdoelen – o.a. minder CO2-uitstoot – dichterbij komen. Dat staat in de (concept) leidraad  Duurzaamheidsafspraken (Mogelijkheden binnen het mededingingsrecht). Waaruit bestaat de wijziging in het beleid en bestaat hiervoor ministeriële verantwoordelijkheid?

MEDEDINGINGSWET De ACM is een overheidsinstelling die erop toeziet dat markten goed functioneren, dat marktprocessen ordelijk en transparant verlopen en dat consumenten zorgvuldig worden behandeld. Ze past zowel Nederlands recht als EU-recht toe. Als opvolger van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) houdt ze toezicht op de naleving van de Mededingingswet. Daarin staan bijvoorbeeld regels over mededingingsafspraken en economische machtsposities. Bij overtredingen heeft de ACM vergaande bevoegdheden, zoals het geven van bindende aanwijzingen en het opleggen van dwangsommen en van boetes die in de miljoenen euro’s kunnen lopen.

KARTELS In het algemeen verbiedt de Mededingingswet samenwerking die tot mededingingsbeperking leidt, oftewel kartelvorming. Een wettelijke uitzondering wordt echter gemaakt voor samenwerking die bijdraagt aan een betere productie of distributie of tot een technische of economische vooruitgang. Zulke samenwerking is toegestaan, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan.

VOLLEDIGE COMPENSATIE Zo’n wettelijke voorwaarde is dan dat een ‘’billijk aandeel in de daaruit voortvloeiende voordelen de gebruikers ten goede komt’’. Gebruikers kunnen consumenten of andere ondernemingen zijn. Tot nu toe moesten gebruikers volgens de ACM – maar ook volgens de Europese Commissie – volledig worden gecompenseerd voor de nadelen die zij van de mededingingsbeperking ondervinden.

MINDER CO2 In het concept voor nieuw beleid van de ACM mag in bepaalde gevallen van volledige compensatie worden afgeweken. Dat is o.a. het geval als de mededingingsbeperking is gericht op minder CO2-uitstoot en daaraan ook een efficiënte bijdrage levert. In het nieuwe beleid zal de ACM dan niet optreden tegen kartelvorming.

MINISTERIËLE VERANTWOORDELIJKHEID Bestaat hiervoor ministeriële verantwoordelijkheid? In het algemeen betekent ministeriële verantwoordelijkheid dat de minister aan de Tweede of Eerste Kamer moet uitleggen wat en waarom hij en zijn ambtenaren op het ministerie hebben beslist, gedaan en nagelaten in een bepaalde situatie. Dit gebeurt dan bijvoorbeeld omdat een Kamerlid hierover een vraag heeft gesteld aan de minister. De minister kan voor een beleidswijziging van zijn ministerie zonder meer ter verantwoording worden geroepen in het parlement.

ZBO De ACM maakt echter geen deel uit van het ministerie. Het is weliswaar een bestuursorgaan van de centrale overheid dat met openbaar gezag is bekleed, maar het is niet hiërarchisch ondergeschikt aan de minister. De ACM is een zogenaamd zelfstandig bestuursorgaan, een zbo. Toch kan er wel degelijk ministeriële verantwoordelijkheid bestaan voor zbo’s. Volgens een recent advies van de Raad van State is die er in elk geval voor zover de minister bevoegdheden heeft.

VERNIETIGING? De minister bezit bevoegdheden jegens de ACM. Hij kan dus voor het (al dan niet) gebruik daarvan ter verantwoording worden geroepen in het parlement. Zo mag hij volgens de instellingswet besluiten van algemene strekking van de ACM vernietigen. Vaststelling van de Leidraad is een besluit van algemene strekking. Hij mag (het besluit tot vaststelling van) de Leidraad dus vernietigen, maar hij mag dat alleen doen wegens onbevoegdheid van de ACM (tot vaststelling van de Leidraad). De minister mag bijvoorbeeld niet vernietigen wegens strijd met het algemeen belang. Is de nieuwe invulling die in de Leidraad wordt gegeven aan de woorden in de Mededingingswet ‘’mits een billijk aandeel in de daaruit voortvloeiende voordelen de gebruikers ten goede komt’’ in strijd met deze wet en/of EU-regels? De motivering die de ACM voor haar beleidswijziging geeft op bladzijde 4 is niet sterk, en op het eerste gezicht valt contra legem niet uit te sluiten.   

AFKEURING? Als de Leidraad niet alleen een besluit van algemene strekking is maar ook een beleidsregel, heeft de minister nog meer bevoegdheden op grond van de Mededingingswet. Hij mag beleidsregels namelijk afkeuren, zodat vaststelling en inwerkingtreding niet kunnen plaatsvinden. Afkeuring gebeurt vooraf. Vernietiging gebeurt achteraf, na vaststelling en inwerkingtreding. De minister mag beleidsregels alleen afkeuren als ze naar zijn oordeel in strijd zijn met een goede taakuitoefening van de ACM. Dat lijkt me het geval als ze contra legem zouden zijn.

BELEIDSREGEL? Is de Leidraad een beleidsregel? Dat is niet duidelijk. Enerzijds maakt de ACM onderscheid tussen leidraden en beleidsregels, zoals dat blijkt uit de naam die ze aan een document geeft. Er zijn namelijk ook documenten die beleidsregel heten. Anderzijds rubriceert ze zowel documenten die leidraad heten als documenten die beleidsregel heten onder regelgeving. Bovendien vervangt de Leidraad een document dat in een heel andere rubriek staat, namelijk die van visiedocumenten & opinies, een rubriek die (veel) verder afstaat van beleidsregels. De Leidraad vervangt het Visiedocument Mededinging en Duurzaamheid uit 2014. Daar komt bij dat het onderscheid dat de ACM zelf maakt niet beslissend is: beslissend is of een document volgens wet en rechtspraak beleidsregel is. Het valt op voorhand niet uit te sluiten dat de Leidraad een beleidsregel is..

(Mr. Leon)

Coronavirus in Frankrijk

DONDERDAG 30 APRIL 2020 Burgers in Nederland moeten coronamaatregelen zoals het samenkomstverbod naleven, omdat ze in de noodverordening staan die de voorzitter van hun veiligheidsregio heeft uitgevaardigd. Heel ons land is verdeeld in vijfentwintig veiligheidsregio’s. De opdracht die enkele ministers – waaronder die voor Medische Zorg, van Volksgezondheid en Veiligheid – aan de regiovoorzitters hebben gegeven tot het nemen van maatregelen schiep nog geen verplichting voor de burgers. Zo’n verplichting ontstond pas door de noodverordeningen van die voorzitters. Die moesten zij naleven. De noodverordeningen zijn trouwens niet overal precies hetzelfde; de ministeriële opdracht laat ook ruimte voor verschillen. Tot zover Nederland, tenminste in deze bijdrage. Hoe is het in Frankrijk geregeld? Hoe zijn daar coronamaatregelen zoals het samenkomstverbod geregeld?

MINISTRE DE LA SANTÉ Bij een dreigende epidemie mag de Franse minister van Gezondheid elke maatregel uitvaardigen die nodig is ter bescherming van de volksgezondheid, zo nodig voor heel Frankrijk. Hij mag dat doen op grond van de Wet op de publieke gezondheid, Code de la santé publique. Uiteraard mag zo’n maatregel niet verder gaan dan noodzakelijk is en moet hij zijn afgestemd op omstandigheden van tijd en plaats. Afgelopen maand (maart) heeft de minister diverse malen een ministeriële regeling uitgevaardigd; ze hielden voor heel Frankrijk dezelfde maatregelen in. Daarin werd onder andere samenkomsten verboden. In de vroegste regeling ging het om een samenkomstverbod voor vijfduizend personen, vervolgens om duizend personen en half maart stond de teller op honderd. Burgers waren verplicht om de (meest recente) regeling na te leven.

PREMIER MINISTRE Half maart heeft ook de minister-president – Edouard Philippe – een regeling uitgevaardigd, samen met de ministers van Gezondheid en van Binnenlandse Zaken. In heel Frankrijk wordt daarin alle burgers verboden om zonder goede reden hun woning te verlaten. Men was verplicht om deze regeling na te leven. Goede redenen om je woning te verlaten waren bijvoorbeeld het doen van boodschappen en een bezoek aan de dokter. De bevoegdheid van de minister-president om deze maatregel te nemen stond niet in de Wet op de publieke gezondheid, maar ik neem aan dat hij deze regeling baseerde op de Franse grondwet. Daarin staat in heel algemene bewoordingen dat hij de bevoegdheid heeft om samen met betrokken ministers regelingen (decreten) uit te vaardigen. Men kan zich afvragen of zo’n ingrijpende maatregel op deze basis kan worden genomen.

PARLEMENT In de tweede helft van maart is in het Franse parlement een spoedwet aangenomen die onmiddellijk in werking trad, Loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19. Deze wet regelt van alles en nog wat. Er wordt bijvoorbeeld een nieuw hoofdstuk toegevoegd aan bovengenoemde Wet op de publieke gezondheid. Daardoor is het mogelijk geworden om een noodtoestand voor de volksgezondheid uit te roepen. Met zo’n état d’urgence sanitaire krijgen de minister-president en de minister van Gezondheid tal van bevoegdheden die ze hiervoor niet hadden, of in elk geval niet zo expliciet. Voordeel van een expliciete wettelijke bevoegdheid is dat geen misverstand kan bestaan over het bestaan van die bevoegdheid. De minister-president krijgt bijvoorbeeld de expliciete bevoegdheid om élke samenkomst te verbieden, ongeacht het aantal personen. En hij krijgt ook de expliciete bevoegdheid om burgers te verbieden om zonder goede reden hun woning te verlaten! Ook kunnen leveranciers worden gedwongen tot afgifte van al hun producten aan de overheid, zoals mondkapjes. Onmiddellijk is de état d’urgence sanitaire uitgeroepen, in eerste instantie voor een periode van twee maanden. Onmiddellijk ook heeft de minister-president een nieuw decreet uitgevaardigd. Niet naleven van de ge- en verboden kan worden bestraft met boetes van tienduizend euro of zes maanden gevangenisstraf.

PRÉSIDENT Tijdens de coronacrisis hebben de minister-president en de minister van Gezondheid dus allerlei bevoegdheden die zij in normale tijden niet hebben. Wat is de rol van de Franse president, Emmanuel Macron? Hij kan in elk geval de minister-president ontslaan, bijvoorbeeld als hij het niet eens is met zijn decreten. Op voordracht van de minister-president kan hij ook de minister van Gezondheid ontslaan.

PRÉFET Het eerste samenkomstverbod vanwege het coronavirus is noch door de minister van Gezondheid noch door de minister-president uitgevaardigd. Dat is uitgevaardigd door een prefect. Dat was de prefect van het departement Morbihan; hij heeft al op 1 maart zo’n verbod uitgevaardigd. Uiteraard gold dat verbod alleen in zijn departement. Morbihan ligt in Bretagne, aan de Atlantische Oceaan; er wonen ongeveer driekwart miljoen mensen. Heel Frankrijk is verdeeld in zo’n honderd departementen. Elk departement omvat verscheidene gemeenten. De prefect van Morbihan baseerde zijn maatregel op enkele artikelen in de Algemene wet voor de lagere overheden, Code général des collectivités territoriales. In die wetsartikelen staat dat hij ter voorkoming en beëindiging van epidemieën en besmettelijke ziekten hygiënische voorschriften kan uitvaardigen. Als motivering voor zijn samenkomstverbod schrijft hij dat er al negen coronapatiënten zijn, verdeeld over diverse gemeenten van zijn departement, dat de ziekte volgens de minister van Gezondheid ernstige gevolgen voor de gezondheid kan hebben en bovendien zeer besmettelijk is.

Wat is eigenlijk een prefect? Een prefect is de officiële vertegenwoordiger van de Staat in het departement. In elk departement is een prefect aangesteld. Hij heeft niet alleen bevoegdheden bij epidemieën of besmettelijke ziekten; hij heeft dat in allerhande situaties, vaak op het gebied van openbare orde en veiligheid. Hij is niet democratisch gekozen, maar benoemd door de president. Elk departement heeft ook een democratisch gekozen volksvertegenwoordiging en dagelijks bestuur, maar de prefect kan zijn bevoegdheden uitoefenen zonder hun instemming of medewerking.

(Mr. Leon)

Coronavirus in het Koninkrijk der Nederlanden

DONDERDAG 23 APRIL 2020 Het Koninkrijk der Nederlanden is groter dan Nederland aan de Noordzee. Een deel van het koninkrijk ligt in en aan de Caribische Zee. Dit is het Caribisch deel van het koninkrijk en bestaat uit de eilanden Bonaire, Sint Eustatius, Saba, Aruba, Sint Maarten en Curaçao. Ook daar waart inmiddels het coronavirus rond. Zodat ook daar de medische voorzieningen onder druk staan en er overheidsmaatregelen zijn getroffen die heel nadelige gevolgen hebben voor de economie en de werkgelegenheid. Uiteraard wil en gaat Nederland hen helpen, maar hoe is het gesteld met de juridische plicht daartoe?

CARIBISCH NEDERLAND Voor het ene eiland gaat die plicht verder dan voor het andere. Onderscheiden moet worden tussen enerzijds Bonaire, Sint Eustatius en Saba en anderzijds Aruba, Sint Maarten en Curaçao. Voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba reikt de plicht het verst. Deze drie eilanden zijn namelijk niet alleen deel van het koninkrijk, maar ook van Nederland. Ze zijn een stukje Nederland, Caribisch Nederland, ze zijn vergelijkbaar met gemeenten in Nederland. Daarom moet Nederland burgers en bedrijven daar evenveel helpen als hier. En daarom neemt de Nederlandse overheid ook daar de doorbetaling van lonen over van werkgevers die een substantieel omzetverlies lijden, zodat er geen werkgelegenheid verloren hoeft te gaan.

CARIBISCHE LANDEN De andere drie eilanden zijn geen stukje Nederland. Aruba, Sint Maarten en Curaçao zijn namelijk zelfstandige landen binnen het koninkrijk. Ook Nederland is een zelfstandig land binnen het koninkrijk. Het koninkrijk bestaat dus uit vier zelfstandige landen. Zo is het geregeld in het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Hierin staat wél dat de landen elkaar hulp en bijstand verlenen. De (Nederlandse) minister van Koninkrijksrelaties legt dit in coronatijd zo uit dat de landen dienen rekening met elkaar te houden, elkaar materieel en moreel te steunen en te helpen waar dit redelijkerwijs mogelijk is. In coronatijd is het Nederland die hulp en bijstand kan verlenen aan Aruba, Sint Maarten en Curaçao.  

MEDISCHE HULP De minister van Koninkrijksrelaties heeft de Tweede Kamer twee weken geleden een brief geschreven over de hulpverlening aan het Caribisch deel van het koninkrijk. Daarin staat bijvoorbeeld dat het ministerie van Volksgezondheid alle zes eilanden helpt met de uitbreiding van hun IC-capaciteit in de ziekenhuizen en dat het ministerie van Defensie helpt met de bouw van medische noodaccommodaties op Sint Maarten en met medische testvoorzieningen op Curaçao.

FINANCIEEL-ECONOMISCHE HULP Aruba en de andere twee Caribische landen hebben Nederland ook om financieel-economische steun verzocht. De minister schrijft dat daarover wordt beslist door de Rijksministerraad. Wat is de Rijksministerraad? Dat is de ministerraad van het koninkrijk. De beslissing over de Nederlandse hulp wordt dus genomen door een orgaan van het koninkrijk. Wie maken er deel van uit? Alle (zestien) Nederlandse ministers plus drie vertegenwoordigers van de regeringen van de Caribische landen. De Nederlandse ministers zijn dus ver in de meerderheid. Aan financieel-economische steun worden normaliter harde voorwaarden gesteld. Men kan zich mét de ondertekenaars van de ingezonden brief aan de Volkskrant van vorige week donderdag afvragen of het daarvoor in deze tijd van coronacrisis het goede moment is.   

KUSTWACHT Er is ook hulp en bijstand verleend door het Koninkrijk der Nederlanden. Zo leg ik de hulp uit die bestaat uit het ter beschikking stellen van een stationsschip en extra defensiepersoneel door het ministerie van Defensie aan de kustwacht in de Caribische Zee. Daarmee heeft die hulp betrekking op een aangelegenheid van het koninkrijk. De kustwacht aldaar is een koninkrijksaangelegenheid, omdat haar taken, bevoegdheden, beheer en beleid zijn geregeld in een rijkswet; in die rijkswet wordt verwezen naar artikelen in het Statuut die gaan over de aangelegenheden van het koninkrijk. Wat is een rijkswet? Een rijkswet is een wet van het koninkrijk. Op grond van deze rijkswet is de (Nederlandse) minister van Defensie verantwoordelijk voor het beheer van en het ter beschikking stellen van defensiemiddelen en defensiepersoneel aan de kustwacht in het Caribisch deel van het Koninkrijk der Nederlanden.

(Mr. Leon)

Coronavirus in Nederland (V)

VRIJDAG 17 APRIL 2020 In de afgelopen weken was er wekelijks een persconferentie van het kabinet. Meestal  wordt hij gegeven door de premier en de minister van Volksgezondheid. De persconferentie volgt op de vergadering van de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing, de MCCB. Wat is en doet de MCCB?

COMMISSIE MINISTERRAAD De MCCB is een commissie uit de ministerraad. De ministerraad bestaat uit alle zestien ministers, dus het is het kabinet zonder de staatssecretarissen. In het Reglement van Orde voor de ministerraad staan regels voor de instelling van commissies. Commissies lijken een beetje op de onderraden van de ministerraad. De laatste MCCB is ingesteld door de premier.

SITUATIES De MCCB coördineert maatregelen en voorzieningen in situaties waarbij de nationale veiligheid in geding kan zijn en in andere situaties die een grote uitwerking (kunnen) hebben op de maatschappij. De laatste MCCB is ingesteld in 2016, maar dat wil niet zeggen dat de commissie al die tijd in functie is geweest. Ze wordt namelijk alleen bijeengeroepen als en voor zolang zich zo’n bijzondere situatie voordoet.

OVERSTROMING Daarvan kan volgens de officiële toelichting sprake zijn bij bijvoorbeeld “een verstoring of uitval van vitale infrastructuur (o.a. elektriciteit, ICT, water), overstromingen, infectieziekten, dierziekten, een kernongeval, een terroristische dreiging of aanslag, (…) een lokaal of regionaal incident of ongeval met veel slachtoffers, een incident of ongeval in het buitenland met een groot aantal Nederlandse slachtoffers, of evenementen met een (inter)nationale uitstraling in Nederland”. Het is mij niet bekend voor welke situaties de MCCB in de afgelopen jaren is bijeengeroepen, maar uit deze voorbeelden blijkt dat van een dergelijke situatie zeker sprake kan zijn geweest.

COMMISSIELEDEN Elke minister of staatssecretaris kan vragen om de MCCB bij een te roepen, maar het is alleen de commissievoorzitter die bepaalt of dat daadwerkelijk gebeurt. Slechts enkele ministers zijn in elke situatie vaste commissieleden, zoals de premier en de minister van justitie en veiligheid. In de coronacrisis is de premier commissievoorzitter. Hij beslist welke andere ministers commissielid zijn in de coronacrisis. Uit krantenberichten blijkt dat dit in elk geval de ministers van Volksgezondheid en Medische Zaken en de vicepremiers van de andere coalitiepartijen zijn. Sommige andere ministers maken er zo nu en dan deel van uit, op uitnodiging van de premier. Volgende week staat op de agenda of de scholen weer open kunnen gaan; daarvoor zal in elk geval de minister van Onderwijs zijn uitgenodigd.

BESLUITEN in de MCCB worden door de aanwezige ministers bij meerderheid genomen. Ieder heeft één stem; bij staken van de stemmen is de stem van de premier doorslaggevend. Uitvoering van besluiten mag niet zonder goedkeuring van de voltallige ministerraad, tenzij er spoed bij is. Aannemelijk is dat veel besluiten in verband met corona spoedjes waren, en de ministerraad er niet aan te pas kwam. De premier kan ook anderen dan ministers uitnodigen, zoals deskundigen (RIVM) en een vertegenwoordiger van de veiligheidsregio’s, maar zij hebben dan geen stemrecht.

REGIOVOORZITTERS  Maatregelen zoals het samenkomstverbod, de gedwongen sluiting van cafés, bioscopen en musea en de anderhalve meter staan in noodverordeningen van de veiligheidsregio’s. Die maatregelen zijn van kracht, omdat ze in die verordening staan. Het is echter niet de MCCB die deze verordeningen heeft vastgesteld; dat is namelijk gebeurd door de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s. Wat voor besluiten neemt de MCCB dan wel?

MINISTERS Is het de MCCB die heeft besloten om de regiovoorzitters op te dragen om verordeningen te maken met zulke maatregelen erin? Nee, ook dat is niet het geval. Dat is hun weliswaar opgedragen, maar niet door de MCCB. Hun opdracht komt van een minister, zoals bijvoorbeeld van de minister van Volksgezondheid. Natuurlijk kan de minister van Volksgezondheid niet zomaar zo’n opdracht geven; in principe kan hij dat alleen doen als er een wet is waarin staat dat hij dat mag doen. Een voorbeeld van zo’n wet is de Wet Publieke Gezondheid; daarin staat bijvoorbeeld dat de minister van Volksgezondheid in coronatijd aan de regiovoorzitters opdracht mag geven om gebouwen te sluiten, zo is die wet tenminste uitgelegd.

AFSTEMMEN Welke rol heeft de MCCB dan wél? Volgens het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming moet de minister de opdrachten die hij wil gaan geven aan de regiovoorzitters eerst bespreken in de MCCB. De MCCB besluit hoe al deze opdrachten op elkaar worden afgestemd. Tot zover de rechtsregels.

(Mr. Leon)

Coronavirus in Nederland (IV)

VRIJDAG 10 APRIL 2020 In de afgelopen weken heeft het coronavirus overal in ons land geleid tot noodverordeningen. Die zijn gemaakt door de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s. Tal van overheidsfunctionarissen zijn inmiddels aangewezen als handhavers van de daarin opgenomen maatregelen. Het zijn geboden en verboden voor de burger, zoals het verbod van samenkomsten met meer dan twee personen. Zulke maatregelen beperken je rechten, ook al zijn daar heel goede redenen voor. Ze beperken zelfs enkele mensenrechten. Om welke mensenrechten gaat het zoal?

VERGADERVRIJHEID Het verbod van samenkomsten waarbij meer dan twee personen fysiek aanwezig zijn, is een beperking van diverse mensenrechten. Ten eerste is het een beperking van het recht tot vergadering, want hierdoor kunnen bijvoorbeeld politieke partijen, sportverenigingen en belangenorganisaties geen ledenvergaderingen meer houden. Tenminste ledenvergaderingen waarbij de leden fysiek aanwezig kunnen zijn. Vergaderingen die nodig zijn voor de continuering van de dagelijkse werkzaamheden vallen trouwens niet onder het verbod, maar dat is bij een ledenvergadering niet het geval. Dit mensenrecht is vastgelegd in de grondwet.

DEMONSTRATIEVRIJHEID Ten tweede is het een beperking van het recht tot betoging, want hierdoor is een demonstratie waarbij drie of meer personen fysiek aanwezig zijn onmogelijk geworden. Ook dit mensenrecht is vastgelegd in de grondwet.

FAMILIELEVEN? Ten derde zou het een beperking van het recht op eerbiediging van het familieleven kunnen zijn, omdat verjaardagsfeestjes en uitjes met familie en vrienden niet meer kunnen. Ook de onmogelijkheid om oma in de zorginstelling te bezoeken of met haar op pad te gaan zou zo’n beperking kunnen zijn. Dit mensenrecht is vastgelegd in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. De onmogelijkheid van een bezoek aan oma in de zorginstelling en met haar op pad te gaan is bovendien een beperking van het recht van ouderen om een waardig en zelfstandig leven te leiden en aan het maatschappelijk en cultureel leven deel te nemen; dat mensenrecht is vastgelegd in het grondrechtenhandvest van de Europese Unie.

GODSDIENSTVRIJHEID Het verbod van religieuze samenkomsten waarbij meer dan dertig personen fysiek aanwezig zijn, zoals bij het houden van een eredienst in kerk, moskee of synagoge in het kader van een uitvaart, is een beperking van het recht om godsdienst in gemeenschap met anderen vrij te belijden. Dit mensenrecht is vastgelegd in de grondwet.  

INTERNET Natuurlijk biedt het internet mogelijkheden om elkaar op afstand te zien, horen en ontmoeten. Tot op zekere hoogte kunnen vergaderen, demonstreren, familieleven en religieuze vieringen op die manier gebeuren, en gebeurt het ook, nu meer dan vóór de coronatijd. Toch zijn bovengenoemde mensenrechten beperkt, omdat de vrijheid om voor fysieke samenkomsten te kiezen is vervallen.

VRIJHEID VAN BEROEP Het verbod om contactberoepen uit te oefenen, zoals dat van kappers, schoonheidsspecialisten, visagisten, pedicures, rijinstructeurs en tatoeëerders, is een beperking van de vrijheid van beroep dat eenieder het recht geeft om zijn vrijelijk gekozen beroep uit te oefenen. Dit mensenrecht is opgenomen in het grondrechtenhandvest van de Europese Unie.

VRIJHEID VAN ONDERNEMERSCHAP Het verbod om cafés, fitnesscentra, zwembaden, sauna’s, seksinrichtingen en amusementshallen open te hebben en de zeer beperkte openstellingsmogelijkheden van bijvoorbeeld restaurants zijn een beperking van de vrijheid van ondernemerschap. Ook dit mensenrecht is vastgelegd in het grondrechtenhandvest van de Europese Unie.

(Mr. Leon)

Opmerking n.a.v. de doorhalingen (11 april): Het grondrechtenhandvest van de Europese Unie is hier niet van toepassing, omdat met de maatregelen in de noodverordeningen geen recht van de Europese Unie ten uitvoer wordt gebracht. In grondwet en Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens komen de genoemde mensenrechten niet voor.

Coronavirus in Nederland (III)

VRIJDAG 3 APRIL 2020 In de afgelopen weken heeft het coronavirus overal geleid tot noodverordeningen. Die zijn gemaakt door de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s waarin ons land is verdeeld. Hierin staat bijvoorbeeld dat samenkomsten verboden zijn, dat cafés en restaurants niet open mogen zijn en dat men altijd minstens anderhalve meter afstand van elkaar moet houden (leden van hetzelfde gezin uitgezonderd). Veel overheidsfunctionarissen zijn aangewezen voor de handhaving van die maatregelen. Welke juridische consequenties zijn er voor wie zich niet houdt aan de maatregelen?

AANWIJZINGEN Al deze handhavers mogen aanwijzingen geven. Burgers en bedrijven moeten die aanwijzingen stipt en onmiddellijk nakomen.

AFDWINGEN De voorzitter van de veiligheidsregio kan de naleving van maatregelen feitelijk afdwingen. Hij kan bijvoorbeeld de toegang tot een café dat open is gebleven laten dichttimmeren zodat er geen bezoekers meer naar binnen kunnen. De caféhouder kan zich hier niet tegen verzetten; sterker nog, hij zal de kosten ervan moeten vergoeden. Dit is uitoefening van bestuursdwang, hoewel de wettelijke regeling van bestuursdwang in deze situatie waarin wordt opgetreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde niet van toepassing is. Ook kan de voorzitter politiefunctionarissen machtigen om bestuursdwang in zijn naam uit te oefenen. De politie mag dan zelf besluiten om al dan niet het café dicht te laten timmeren. In sommige veiligheidsregio’s zijn de burgemeesters gemachtigd om bestuursdwang uit te oefenen. Die burgemeesters kunnen dan weer op hun beurt politiefunctionarissen daartoe machtigen.

STRAFFEN Wie zich niet aan een maatregel of aanwijzing houdt kan bovendien een bekeuring van de politie krijgen. Zo’n bekeuring is in de eerste plaats een proces verbaal, dus een (sterk) bewijsmiddel waaruit blijkt dat een bepaald persoon op een bepaalde plaats, dag en tijd een bepaalde coronamaatregel heeft overtreden. In de  tweede plaats is die bekeuring ook een soort van boete: voor mensen van 18 jaar of ouder gaat het dan om een bedrag van ongeveer 400 euro, per overtreding; voor jongeren gaat het om een lager bedrag. Wie dit niet op tijd betaalt, kan in een latere rechtszaak worden veroordeeld tot een veel hogere geldboete – ongeveer 4000 euro – of zelfs tot een verblijf in de gevangenis van drie maanden. Overtreding van de coronamaatregelen is namelijk een strafbaar feit.

MEER HANDHAVERS Mijn bijdrage van vorige week ging over de handhavers van de noodverordeningen. Inmiddels is hun aantal in diverse veiligheidsregio’s uitgebreid, misschien is dat zelfs overal gebeurd. Zo is er een uitbreiding bij de politiefunctionarissen: alle politieambtenaren zijn nu  aangewezen als handhavers. Dus ook politieambtenaren met technische en administratieve taken. En ook de boa’s die bij de politie in dienst zijn nu aangewezen; de boa’s die bij een gemeente werken waren al eerder aangewezen. Een andere uitbreiding is dat nu ook boa’s en handhavers die bij regionale omgevingsdiensten werken zijn aangewezen als handhavers van de noodverordeningen.

MEER MAATREGELEN Mijn bijdrage van twee weken geleden ging over de maatregelen. Ook die zijn inmiddels uitgebreid. Zo is de anderhalve meter afstand officieel ingevoerd. Ook zijn er nu locaties en gebieden in de publieke ruimte aangewezen waar helemaal niemand meer mag komen. Daarop bestaan natuurlijk uitzonderingen, zoals de mensen die er hun woning hebben of die er moeten werken. In de Rotterdamse regio zijn op die manier onder andere diverse parken, wegen of delen hiervan aangewezen als verboden gebied. Ook zijn hier diverse skateparken, voetbalkooien, sportparken en fitness toestellen die in de publieke ruimte staan aangewezen als verboden locatie. In Noord-Holland is dat onder andere gebeurd met diverse kampeerterreinen, onder andere die op Texel. Met een tentje op het kampeerterrein staan, mag hier dus voorlopig niet meer.

(Mr. Leon)

Coronavirus in Nederland (II)

VRIJDAG 27 MAART 2020 Vorige week hebben de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s waarin Nederland is verdeeld noodverordeningen uitgevaardigd. In die noodverordeningen staan maatregelen, zoals het samenscholingsverbod en het verbod om restaurants en cafés open te hebben. Deze noodverordeningen zijn uitgevaardigd omdat de minister voor Medische Zorg hun een opdracht gaf in verband met de coronacrisis. Maar wie zijn het die de maatregelen uit deze noodverordeningen handhaven?

AANWIJZINGSBESLUIT Wie dat zijn, is geregeld in deze noodverordeningen en in zogenaamde aanwijzingsbesluiten, beide afkomstig van de voorzitters van de veiligheidsregio’s. Het gaat onder andere om de volgende functionarissen.

POLITIE Ten eerste zijn dat de politieambtenaren. Het gaat dan om politieambtenaren die zijn aangesteld voor de uitvoering van de politietaak. Dat is bijvoorbeeld het blauw op straat. Politieambtenaren kunnen ook voor andere taken zijn aangesteld, zoals voor de uitvoering van technische en administratieve taken; zij zijn dan vooral op kantoor werkzaam. Iemand die is aangesteld voor de uitvoering van de politietaak kan zowel beroepspolitie als politievrijwilliger zijn. Beroepspolitie is een baan, politievrijwilliger is vrijwilligerswerk. Ze dragen hetzelfde uniform.

BOA Ten tweede zijn dat alle boa’s die bij een gemeente van de veiligheidsregio werken. Boa staat voor buitengewoon opsporingsambtenaar. Voorbeelden zijn de gemeentelijke marktmeesters, sociale rechercheurs van de gemeentelijke sociale dienst en medewerkers van het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht. In sommige veiligheidsregio’s zijn niet alle boa’s aangewezen als handhaver van de noodverordening.

STADSWACHT Ten derde zijn alle gemeentelijke toezichthouders aangewezen, of ze nu boa zijn of niet. Niet in alle veiligheidsregio’s is dat gebeurd. Een stadswacht is een voorbeeld van een gemeentelijke toezichthouder die geen boa hoeft te zijn. Veel stadswachten zijn trouwens wel boa en zijn dan sowieso aangewezen.

MARECHAUSSEE Ten vierde zijn ambtenaren van de Koninklijke marechaussee aangewezen. De marechaussee is geen onderdeel van politie of gemeente, maar van onze krijgsmacht. Marechaussee wordt wel vaker voor politietaken ingezet. Normaliter is dat bijvoorbeeld op Schiphol het geval.

(Mr. Leon)

Coronavirus in Nederland

VRIJDAG 20 MAART 2020 Het crisisberaad in het kabinet over het coronavirus heeft geleid tot overheidsmaatregelen waardoor – onder andere – samenkomsten met meer dan honderd personen verboden zijn en horeca en zwembaden hun deuren moeten sluiten. De redenen voor deze en andere maatregelen zijn bekend, maar wat is hun juridische achtergrond?

WET PUBLIEKE GEZONDHEID Naar aanleiding van het crisisberaad heeft de minister voor Medische Zorg een besluit genomen op basis van de Wet Publieke Gezondheid, dat is de opvolger van de Wet collectieve preventie volksgezondheid, Infectieziektenwet en Quarantainewet.

OPDRACHT Dit besluit hield zelf geen verbod of sluiting in. Het was een opdracht of aanwijzing aan de veiligheidsregio’s om zo’n verbod uit te vaardigen.

VEILIGHEIDSREGIO Nederland is verdeeld in vijfentwintig veiligheidsregio’s. Elke regio bestaat uit een aantal gemeenten. Sommige regio’s bestrijken alle gemeenten van een provincie, zoals de veiligheidsregio Groningen. Andere regio’s bestrijken slechts een deel van de provincie. Zo is Zuid-Holland verdeeld over vier veiligheidsregio’s: Haaglanden, Hollands Midden (o.a. Gouda), Rotterdam-Rijnmond en Zuid-Holland-Zuid (o.a. Dordrecht).

VOORZITTER Het bestuur van een veiligheidsregio wordt gevormd door de burgemeesters van de deelnemende gemeenten. Eén van hen is de vaste voorzitter; wie dat is, beslist de regering. De opdracht van de minister is niet zozeer aan het hele bestuur gegeven maar specifiek aan de voorzitter daarvan.   

NOODVERORDENING Dat was uiteraard geen vrijblijvend verzoek, maar een bindende opdracht, een aanwijzing, waaraan de voorzitter moet voldoen. Hij is verplicht om bepaalde maatregelen uit te vaardigen, zoals het verbod om horeca inrichtingen of zwembaden open te hebben en een verbod van samenkomsten met meer dan honderd personen; deze maatregelen gelden in alle gemeenten van de veiligheidsregio. Elke voorzitter heeft zijn maatregelen in de vorm van een noodverordening uitgevaardigd.

BURGEMEESTER Dit soort noodverordeningen zijn eigenlijk een burgemeestersbevoegdheid. Echter, voor rampen en crises zoals de coronacrisis gaat die bevoegdheid over naar de voorzitter van de veiligheidsregio. Noodverordeningen van burgemeesters werden bijvoorbeeld uitgevaardigd om te voorkomen dat er tijdens Oud en Nieuw auto’s worden gestookt op bepaalde plaatsen, of om mensen te weren die van plan zijn een verboden (tegen)demonstratie te houden.

SCHOLEN Niet alle getroffen overheidsmaatregelen zijn in noodverordeningen geregeld. Zo is bijvoorbeeld de sluiting van de scholen niet daarin geregeld.

(Mr. Leon)