De notulen van de ministerraad

DONDERDAG 13 MEI 2021 Enkele weken geleden heeft de ministerraad notulen van zijn vergaderingen gepubliceerd die over de kinderopvangtoeslagenaffaire gaan; normaliter zijn deze notulen geheim. Aan ministerraad vergaderingen nemen alle zestien ministers deel en soms ook een of meer staatssecretarissen; de staatssecretaris van Financiën (die over de Belastingdienst gaat) nam meestal deel aan de bewuste vergaderingen. Het gaat om veertien vergaderingen tussen tussen half mei en begin december 2019. In beginsel wordt er wekelijks vergaderd. Wat zijn notulen en hoe komen ze tot stand?

NOTULEN zijn het schriftelijk verslag van een vergadering. Elke zichzelf respecterende voetbalclub, fanfare of welke organisatie dan ook maakt van haar vergaderingen een schriftelijk verslag. Dat kan een verslag zijn waarin alles wordt vermeld dat in de vergadering is gezegd; dit wordt ook wel stenografisch verslag of woordelijk verslag genoemd. Maar meestal zal dat niet het geval zijn, en dan is er sprake van een samenvattend verslag. Een samenvattend verslag kan heel kort zijn, bijvoorbeeld alleen een besluitenlijstje bevatten, of uitgebreider.

HANDELINGEN Ook van politieke vergaderingen worden notulen gemaakt. Zoals van de vergaderingen van de Tweede Kamer. Van de plenaire vergaderingen van de Tweede Kamer wordt een woordelijk verslag gemaakt. Zo’n Kamerverslag wordt Handelingen genoemd. Ook van de vergaderingen van gemeenteraden en provinciale staten worden notulen gemaakt. Er zijn gemeenten en provincies die slechts een heel kort verslag maken, en overigens volstaan met een registratie van geluid en beeld van de vergadering (een webcast). Ook van de vergaderingen van de ministerraad worden notulen gemaakt.

WOORDELIJK VERSLAG? Anders dan de Handelingen van de Tweede Kamer zijn dat geen woordelijke verslagen, maar samenvattende verslagen. De minister-president schreef eind april in een (Kamer)brief aan de Tweede Kamer dat deze notulen slechts ‘een weergave bevatten van de standpuntbepalingen, de argumenten en de conclusie (het besluit)’. Het zijn dus samenvattende verslagen, maar wél heel uitgebreide samenvattingen: alleen al de gepubliceerde passages over de toeslagenaffaire beslaan zo’n vijfendertig pagina’s.

SECRETARIS De notulen van de ministerraad worden volgens het Reglement van orde voor de ministerraad verzorgd door de secretaris van de ministerraad. Dat is geen nevenfunctie van één van de aanwezige ministers of staatssecretarissen, maar een ambtenaar die daarvoor door de ministerraad is benoemd op voorstel van de minister-president.

VASTSTELLING NOTULEN Notulen kunnen worden vastgesteld, dat wil zeggen: aanvaard of goedgekeurd door het gremium dat vergaderde. Ook de notulen van de ministerraad worden vastgesteld. Dat gebeurt door de ministerraad zelve, en wel ‘zo spoedig mogelijk’ na de vergadering. Als het tot een stemming moet komen over de vaststelling, heeft elke minister één stem en wordt besloten bij meerderheid. Vaststelling van de Handelingen van de Tweede Kamer gebeurt heel anders. Dat wordt volgens het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal opgedragen aan de voorzitter en de griffier.

(Mr. Leon)

Volgend blog: vrijdag 21 mei

Toeslagaffaire en de wetgever

VRIJDAG 8 JANUARI 2021 Conform haar opdracht heeft de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag kort voor kerstmis haar eindrapport uitgebracht. Acht Kamerleden hebben deze (kortlopende) parlementaire enquête in opdracht van de Tweede Kamer uitgevoerd. Het rapport heeft (veel) kritiek op wat ministers en staatssecretarissen, rechters en ambtenaren (zoals de Belastingdienst) ten onrechte hebben gedaan of nagelaten. De titel van het rapport – Ongekend onrecht – laat over haar conclusies geen misverstand bestaan. In het rapport wordt ook veel kritiek geuit op de wetgever, en daarover gaat dit blog.

WETGEVER In Nederland wordt een wet gemaakt door regering en parlement samen. Parlement oftewel Staten-Generaal bestaat uit Tweede Kamer en Eerste Kamer.

KINDEROPVANGTOESLAG De kritiek gaat over de terugvordering van de kinderopvangtoeslag. Die toeslag is een financiële bijdrage van de overheid. Hoe groot die bijdrage is, hangt o.a. af van het inkomen en het aantal uren dat (werkende) ouders voor hun kind opvang hebben. Hoe lager het inkomen, hoe hoger de toeslag. Voor lage inkomens kan hij oplopen tot meer dan 8 euro per uur per kind. Op jaarbasis kan het dus om grote bedragen gaan, helemaal als het om meer dan één kind gaat. Terugvordering kan betrekking hebben op een heel jaar of zelfs op meerdere jaren. Dat heeft veel ouders in de afgelopen in grote problemen gebracht, en niet alleen in financiële zin.

BELASTEND BESLUIT Aan elke terugvordering ligt een apart besluit ten grondslag. Voor de ouders die toeslag moeten terugbetalen, is dat altijd een besluit waaraan voor hen alleen maar nadelen zijn verbonden. Terugvordering is dan ook zonder meer een zogenaamd belastend besluit. De instantie die tot terugvordering besluit is de Belastingdienst.

EVENREDIGHEIDSBEGINSEL In het algemeen geldt voor belastende besluiten dat de nadelen ervan in verhouding moeten staan tot de doelen die met het besluit worden gediend. Dat is het evenredigheidsbeginsel. Bij terugvordering kan dit betekenen dat niet het hele bedrag mag worden teruggevorderd, maar slechts een deel ervan. De schuld wordt dan met andere woorden gematigd. Bij elke terugvordering moet worden beoordeeld of er sprake is van evenredigheid of onevenredigheid.

ALGEMENE WET BESTUURSRECHT Het evenredigheidsbeginsel is een beginsel van behoorlijk bestuur. Het is ook opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (in artikel 4 van hoofdstuk 3). Het geldt voor alle belastende besluiten, ongeacht op grond van welke wet zo’n besluit wordt genomen. Het geldt, tenzij de wet op grond waarvan dat besluit wordt genomen dit evenredigheidsbeginsel opzij zet.

AWIR Het besluit om kinderopvangtoeslag terug te vorderen, wordt genomen op grond van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (afgekort tot AWIR). Kinderopvangtoeslag is een inkomensafhankelijke regeling. In artikel 26 van deze wet is de terugvordering geregeld. Daarin staat dat de schuldenaar het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd is. Met andere woorden: het evenredigheidsbeginsel wordt hierin opzij gezet.

GEBONDEN BESLUIT De wetgever heeft dat bewust gedaan: bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel in 2004 en 2005 is er bewust voor gekozen om matiging uit te sluiten. De Belastingdienst mocht de terug te vorderen schuld niet kunnen matigen, ook niet in onvoorziene en schrijnende gevallen. De Belastingdienst kreeg geen ruimte om een eigen afweging te maken in dit soort gevallen en de terugvordering te matigen. Altijd moest alles worden teruggevorderd. Waarom? Omdat de dienst vanwege de grote hoeveelheid uit te keren toeslagen als een machine moest kunnen werken en het kunnen maken van uitzonderingen dan alleen maar zou zorgen voor zand in de raderen. Terugvordering moest met andere woorden een zogenaamd gebonden besluit worden.

AWIR NIEUW Inmiddels – precies één week geleden! – is toch evenredigheid aan artikel 26 van de AWIR toegevoegd. In de officiële toelichting staat hierover dat o.a. van onevenredigheid sprake zal zijn als de kinderopvangorganisatie heeft gefraudeerd zonder medeweten en betrokkenheid van de ouders. Maar er staat ook dat in het algemeen geen sprake zal zijn van onevenredigheid als vanwege de financiële situatie of financiële problemen van de ouders terugbetaling wordt verhinderd. Volgens de officiële toelichting is dit een uitwerking van het evenredigheidsbeginsel uit de Algemene wet bestuursrecht.

(Mr. Leon)

Mini-enquête over toeslagenaffaire

VRIJDAG 5 JUNI 2020 De Belastingdienst heeft in de afgelopen jaren ernstige fouten gemaakt bij de terugvordering van kinderopvangtoeslag. Daarbij zijn misschien zelfs strafbare feiten begaan, zoals knevelarij en discriminatie. Enkele weken geleden heeft het ministerie van Financiën daarvan aangifte gedaan (bij de politie). Afgelopen dinsdag heeft de Tweede Kamer unaniem een motie aangenomen waarin staat dat er een parlementaire ondervraging moet komen om zicht te krijgen op de politieke besluitvorming over het fraudebeleid voor de kinderopvangtoeslag. Daarbij zullen bewindslieden en betrokken topambtenaren gehoord worden. Wat is een parlementaire ondervraging?

ONDERZOEK Een parlementaire ondervraging is een parlementair onderzoek. Zowel Eerste Kamer als Tweede Kamer kunnen parlementair onderzoek doen, maar de Eerste Kamer heeft het in de afgelopen twee eeuwen slechts enkele keren gedaan. Het doen van onderzoek gaat verder dan het vragen van inlichtingen aan een minister. Een minister kan o.a. om inlichtingen worden gevraagd door het stellen van mondelinge of schriftelijke vragen en door interpellatie. Van het inlichtingenrecht wordt vaak gebruik gemaakt; het is in de Kamer dagelijkse kost. Het beginnen van een parlementair onderzoek is dat beslist niet. Er kunnen jaren voorbij gaan zonder dat er een nieuw onderzoek wordt gestart. Het is dan wél weer zo dat zo’n onderzoek veel langer duurt dan het vragen van inlichtingen. Voor een onderzoek kunnen o.a. getuigen, deskundigen, ambtenaren en ministers  worden gehoord. Er kunnen documenten en stukken worden opgevraagd en bestudeerd. Er kunnen werkbezoeken worden afgelegd. Een parlementair onderzoek duurt dan ook al gauw enkele maanden of zelfs jaren, terwijl het vragen van inlichtingen inclusief voorbereiding eerder een kwestie van uren zal zijn. Alle andere werkzaamheden van de Kamer gaan in de tussentijd gewoon door.

COMMISSIE De Tweede Kamer kan een buitenstaander opdracht geven om zo’n onderzoek uit te voeren, maar ze kan ook zelf zo’n onderzoek uitvoeren. Uit de motie van afgelopen dinsdag blijkt de duidelijke bedoeling om zelf onderzoek te willen doen. Dat onderzoek zal dan worden uitgevoerd door een tijdelijke commissie of door een enquêtecommissie. De Tweede Kamer benoemt de commissieleden; alle commissieleden moeten Tweede Kamerlid zijn. Zodra iemand geen Kamerlid meer is, moet zij de commissie verlaten; en volgend jaar maart zijn er Tweede Kamerverkiezingen! In de motie gaat het over een ondervraging. Een ondervraging wordt altijd uitgevoerd door een enquêtecommissie.

ENQUÊTECOMMISSIE VS TIJDELIJKE COMMISSIE Een enquêtecommissie heeft (veel) meer bevoegdheden dan een tijdelijke commissie. Het zijn evenwel bevoegdheden, ze hoeft er dus geen gebruik van te maken. Anders dan een tijdelijke commissie kan een enquêtecommissie medewerking afdwingen. Iedereen kan door de enquêtecommissie worden gedwongen tot medewerking. Dat staat in de Wet op de parlementaire enquête 2008. Ze kan burgers en bedrijven verplichten om als getuige of deskundige voor haar te verschijnen en haar vragen te beantwoorden. Wie dat weigert, kan via de rechter worden veroordeeld tot het betalen van een dwangsom en zelfs tot gijzeling (gevangenhouding). Getuigen worden in beginsel onder ede gehoord. In dat geval legt de getuige vooraf een eed of gelofte af. Als hij daarna opzettelijk een vals antwoord geeft op vragen van de enquêtecommissie, pleegt hij meineed en daarmee een misdrijf waarop gevangenisstraf staat.

MINISTERS HOREN Ook ministers, staatssecretarissen, ambtenaren en Kamerleden kunnen worden verplicht om te verschijnen voor de enquêtecommissie en om haar vragen te beantwoorden; dat geldt zowel voor zittende ministers als voor oud-ministers. Wie dat weigert, kan echter niet worden veroordeeld tot een dwangsom of tot gijzeling; de ambtenaren kunnen daartoe wél worden veroordeeld. In de motie van afgelopen dinsdag staat dat de betrokken bewindslieden en topambtenaren zullen worden gehoord. Volgens de Volkskrant van woensdag denkt de Tweede Kamer daarbij onder andere aan de oud-minister voor Sociale Zaken Lodewijk Asscher, de oud-staatssecretaris voor de Belastingdienst Eric Wiebes en minister-president Mark Rutte. Tegenwoordig is Asscher Kamerlid voor een oppositiepartij, Wiebes minister van Economische Zaken en Klimaat en is Rutte nog altijd premier.

DISCUSSIES IN DE MINISTERRAAD Voor bewindslieden en ambtenaren gelden er wel enkele uitzonderingen op de wettelijke plicht om vragen van de enquêtecommissie te beantwoorden. De eerste uitzondering gaat specifiek over de vergaderingen van de ministerraad. Geen informatie hoeft te worden verstrekt over de beraadslagingen in deze vergaderingen. Beraadslaging is de gedachtewisseling en discussie van de bewindslieden in de ministerraad. Op basis van de beraadslaging neemt de ministerraad beslissingen. In de motie van afgelopen dinsdag staat dat de Tweede Kamer met de ondervraging zicht wil krijgen op de politieke besluitvorming ten aanzien van het fraudebeleid bij de kinderopvangtoeslag. Maar de gedachtewisseling en discussie in de ministerraad kan dus alleen op vrijwillige basis boven tafel komen! De beslissingen waartoe die discussie heeft geleid en de gronden waarop de beslissingen zijn genomen moeten trouwens wél worden uiteengezet aan de enquêtecommissie. Zij vallen dus niet onder de uitzondering. De tweede uitzondering is niet specifiek maar juist heel algemeen: bewindslieden en ambtenaren hoeven nooit informatie te verstrekken voor zover dat in strijd zou zijn met het Staatsbelang. Zij moeten dan wel uitleggen waarom dat hier aan de orde is zou zijn.

ONDERVRAGING Elke parlementaire ondervraging is een parlementaire enquête, maar niet elke parlementaire enquête is een parlementaire ondervraging. De meeste enquêtes uit het verleden duurden enkele jaren. Bedoeling van een ondervraging is dat ze kort duurt; de Tweede Kamer kan er een termijn aan verbinden. Het is bedoeld als een kortlopende enquête. Daarom wordt alleen onderzoek gedaan door middel van het horen van deskundigen en getuigen. De ondervraging wordt dan ook wel mini-enquête genoemd. In beginsel worden er bijvoorbeeld geen documenten en andere stukken opgevraagd of werkbezoeken afgelegd. Een andere doel van de ondervraging is om het horen voor getuigen en deskundigen minder ingrijpend te maken. Daarom moet de enquêtecommissie zich bij de ondervraging altijd afvragen of niet kan worden volstaan met een gewone hoorzitting. Als een enquêtegehoor toch écht nodig is, mogen getuigen en deskundigen in de weken die hieraan voorafgaan een schriftelijke verklaring afleggen en mogen ze bovendien aan het begin van het enquêtegehoor een openingsverklaring afleggen over de feiten waaromtrent van hen informatie wordt verlangd. Als de enquêtecommissie informatie van ambtenaren wil krijgen, dan moet ze bij een ondervraging die informatie eerst via de minister proberen te verkrijgen; pas als dat niet lukt, mag de ambtenaar worden opgeroepen voor gehoor. Al deze regels voor de ondervraging zijn door de Tweede Kamer in 2016 in een protocol neergelegd.

(Mr. Leon)

Belastingdienst, IND, CBR en RIVM en de ministeriële verantwoordelijkheid

VRIJDAG 21 FEBRUARI 2020 In een groot artikel in de Volkskrant van afgelopen zaterdag wordt het “falen” van landelijke overheidsdiensten aan een analyse onderworpen, zoals de toeslagenaffaire bij de Belastingdienst, de lange wachttijden voor asielzoekers bij de IND en voor 75-plussers die zich medisch moeten laten keuren voor hun rijbewijsverlenging bij het CBR. In de krant wordt de oorzaak voor deze problemen onder andere gezocht in de verantwoording die ministers in de Tweede Kamer moeten afleggen voor elk incident dat zich bij deze diensten voordoet, omdat die verantwoording tot nog meer regels zou leiden en meer regels tot minder menselijke maat bij het loket en dus meer falend overheidshandelen. Waaruit bestaat deze verantwoordingsplicht?

INLICHTINGENPLICHT In onze grondwet staat dat een minister de Tweede Kamer alle inlichtingen moet verstrekken die door een Kamerlid worden verlangd. In de praktijk stelt een Kamerlid een vraag aan de minister en de minister geeft hierop antwoord. Inlichtingen worden verstrekt door beantwoording van de vraag. Kamerleden kunnen de minister zowel schriftelijk als mondeling vragen stellen. Dat gebeurt bijvoorbeeld bij de behandeling van een wetsontwerp, begroting, nota of ander geagendeerd onderwerp.

VRAGENRECHT Vragen die over incidenten bij overheidsdiensten gaan, gaan over onderwerpen die (meestal) niet op de agenda staan. Ze worden bijvoorbeeld gesteld naar aanleiding van berichten in de krant of op sociale media. Uiteraard hebben Kamerleden ook het recht om de minister vragen te stellen over onderwerpen die geagendeerd zijn. In het Kamerreglement staat dat schriftelijke vragen dan kort en duidelijk geformuleerd moeten zijn. Hierin staat ook dat er wekelijks gelegenheid is tot het stellen van mondelinge vragen, namelijk op dinsdagen aan het begin van de vergadering. De tijd is dan te kort om alle gewenste vragen te kunnen stellen; de voorzitter beslist welke vragen mogen worden gesteld (en welke niet).

MINISTERIËLE VERANTWOORDELIJKHEID De minister moet weliswaar alle inlichtingen verstrekken die door een Kamerlid worden verlangd, maar hij hoeft natuurlijk geen vragen te beantwoorden waar hij helemaal niet over gaat. Waarover gaat de minister? De minister gaat in elk geval over zaken die onder zijn verantwoordelijkheid vallen. Uiteraard is de minister voor zijn eigen handelingen verantwoordelijk, maar zijn verantwoordelijkheid gaat veel verder.

MINISTERIE Die is er bijvoorbeeld ook voor wat de ambtenaren en andere werknemers op zijn ministerie doen of nalaten. Hij is immers hun baas en hij moet hun werk organiseren. Tot op zekere hoogte moet hij hun vertellen hoe ze hun werk moeten doen. Daarvoor kan hij algemene instructies opstellen waaraan zij zich moeten houden bij het nemen van beslissingen. Ook kan hij bevelen welke beslissing in een concrete zaak moet worden genomen

BAAS In het krantenartikel gaat het over overheidsdiensten die op enige afstand van de minister staan. Dat is bijvoorbeeld het geval met de Belastingdienst (toeslagenaffaire) en de IND (lange wachttijden asielzoekers). IND staat voor Immigratie- en Naturalisatiedienst. Belastingdienst en IND zijn hiërarchisch ondergeschikt aan de minister: de minister is ook hier dus de baas en hij organiseert hun werk. In beginsel gaat de ministeriële verantwoordelijkheid voor deze diensten net zo ver als voor het ministerie zelf. In elk geval is de minister verantwoordelijk voor de organisatie van het werk, zoals zorgen voor voldoende personeel, bijvoorbeeld als te weinig personeel tot lange wachttijden leidt. Datzelfde geldt voor het nemen van zorgvuldige en behoorlijke besluiten.   

ZBO Het krantenartikel gaat ook over landelijke overheidsdiensten die niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de minister, zoals het CBR (lange wachttijden 75-plussers bij rijbewijsverlenging). Dat is de afkorting voor Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen. Zo’n overheidsdienst is een zelfstandig bestuursorgaan. Zelfstandige bestuursorganen – zbo’s – worden ingesteld als er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid. Dat beperkt de ministeriële verantwoordelijkheid.

ZBO EN  MINISTERIËLE VERANTWOORDELIJKHEID Maar tot hoever gaat hier de ministeriële verantwoordelijkheid bij zbo’s nog wel? Hij gaat zover als de minister bevoegdheden heeft bij het zbo. Het CBR is een publiekrechtelijke zbo. Daardoor gaat de minister ook over de benoeming van haar bestuursleden en kan hij hen ook weer ontslaan, bijvoorbeeld wegens gebleken ongeschiktheid. Als het personeelsgebrek bij het CBR een gevolg zou zijn van gebleken slecht management, dan gaat de minister er dus over, want hij had de bestuurders ook kunnen ontslaan en vervangen. De zbo’s hebben de wettelijke plicht om de minister alle inlichtingen te verstrekken die hij nodig meent te hebben.

RIVM Een andere publiekrechtelijke zbo is het RIVM, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. In de afgelopen maanden is er kritiek geuit op de methode van stikstofberekeningen van het RIVM. Is de minister daarvoor verantwoordelijk, los van de vraag of die kritiek terecht was? De minister mag een zbo regels voorschrijven over hoe zij hun taak moeten uitvoeren. Hij mag de RIVM echter niet voorschrijven welke onderzoeksmethoden gebruikt moeten worden. Dat staat namelijk expliciet in de Wet RIVM. Hierin staat namelijk dat de minister het RIVM-bestuur “geen aanwijzingen (geeft) met betrekking tot de methoden, volgens welke de in de meerjaren-activiteitenprogramma’s opgenomen onderzoeken worden uitgevoerd en de resultaten daarvan worden gerapporteerd.”

CONCLUSIE De omvang van de inlichtingenplicht of verantwoordingsplicht van de minister hangt dus onder andere af van waar zich het incident heeft voorgedaan waarover de Kamervraag wordt gesteld: op het ministerie zelf, bij een buitendienst die onderdeel is van het ministerie of bij een buitendienst die zbo is, en als het een zbo is, wat voor een.

 (Mr. Leon)