VRIJDAG 18 FEBRUARI 2022 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft twee weken geleden – 2 februari – een belangrijke uitspraak gedaan. Volgens geïnterviewde hoogleraren op nu.nl is sprake van een baanbrekende uitspraak die een reactie is op de tekortgeschoten toetsing van de Raad van State in de toeslagenaffaire.
TOETSING Die toetsing was namelijk terughoudend; hij had intensiever moeten zijn. Hoe intensiever de rechterlijke toetsing, hoe groter de kans dat een overheidsbesluit wordt vernietigd. Aan intensievere toetsing zijn dus belangrijke praktische gevolgen verbonden.
BESTUURSRECHTER Burgers die daarbij belang hebben kunnen de bestuursrechter vragen om een overheidsbesluit te toetsen. Rechtbanken, Centrale Raad van Beroep en Raad van State zijn bestuursrechters.
DISCRETIONAIR De overheid mag alleen een besluit nemen als het daartoe wettelijk bevoegd is. Sommige wettelijke bevoegdheden dwingen de overheid om een bepaald besluit te nemen; dat zijn gebonden bevoegdheden. Bij andere wettelijke bevoegdheden ontbreekt die dwang en is de overheid vrij om al dan niet een bepaald besluit te nemen; dat zijn vrije of discretionaire bevoegdheden.
OPIUMWET In de uitspraak van 2 februari is het overheidsbesluit een bestuurlijke maatregel, namelijk het besluit van de burgemeester van Harderwijk om een woning voor zes maanden te sluiten omdat twee van de zes bewoners vanuit die woning drugs dealden. De bevoegdheid tot woningsluiting staat in de Opiumwet. Het is een vrije of discretionaire bevoegdheid.
BELASTEND Uitvoering van het besluit tot woningsluiting betekent dat alle bewoners huisvesting elders moeten zoeken en vinden, ook degenen die niet betrokken waren bij de drugshandel. Woningsluiting is dus een belastend besluit. Bovendien maakt wonen deel uit van het recht op privéleven; dat is een mensenrecht dat in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens staat.
ALGEMENE WET BESTUURSRECHT De Opiumwet is echter niet de enige wet waaraan de burgemeester zich moet houden bij het sluiten van een woning. Een belangrijke andere wet is de Algemene wet bestuursrecht. De Algemene wet bestuursrecht is niet alleen een belangrijke maar ook een heel grote wet. Hierin staan tal van eisen die aan burgemeesters en aan alle andere overheden worden gesteld als ze besluiten nemen. Een van die eisen is het evenredigheidsbeginsel. Over dit beginsel gaat het in de uitspraak van 2 februari.
EVENREDIGHEIDSBEGINSEL is geregeld in hoofdstuk 3 van de wet. Daar staat in artikel 3.4 lid 2 dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het beginsel geldt al heel lang. Zo stond het al bij invoering van de Algemene wet bestuursrecht (in 1994) in deze wet.
TERUGHOUDEND Toch was het tot nu toe niet zo dat de Raad van State er rechtstreeks aan toetste. Hij toetste er tot nu toe slechts indirect aan. De Raad van State toetste namelijk of de overheid bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot haar besluit kon komen. Als de overheid bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot haar besluit kon komen, dan is er sprake van willekeur. Alleen als schending van het evenredigheidsbeginsel tevens willekeur was, kon het besluit worden vernietigd wegens schending van dit beginsel. Indirecte toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is daarom altijd terughoudende toetsing. Tegenover terughoudende toetsing staat volle toetsing. Volle toetsing is voor burgers die door een besluit benadeeld worden (veel) gunstiger dan terughoudende toetsing.
RECHTSTREEKS In de uitspraak van 2 februari maakt de Raad van State duidelijk dat hij voortaan anders gaat toetsen. Voortaan wordt er wél rechtstreeks aan het evenredigheidsbeginsel getoetst.
VOL? Betekent dit nu dat voortaan alle overheidsbesluiten ook vol worden getoetst? Nee. Tenminste niet altijd: de toetsingsintensiteit zal afhangen van de omstandigheden van het geval. Volle toetsing is o.a. waarschijnlijk als het gaat om een besluit dat berust op een discretionaire bevoegdheid, dat belastend is en een grote inbreuk maakt op een mensenrecht. Zoals gezegd berustte het besluit van de burgemeester van Harderwijk tot woningsluiting op een discretionaire bevoegdheid, die belastend was en waardoor inbreuk werd gemaakt op een mensenrecht. In andere omstandigheden kan volle toetsing minder waarschijnlijk zijn.
GLIJDENDE SCHAAL Volle toetsing en terughoudende toetsing zijn twee uitersten. De Raad van State maakt in de uitspraak duidelijk dat de intensiteit van zijn toetsing meestal ergens daartussen in ligt.
GROTE KAMER De onderhavige uitspraak geldt niet alleen voor woningsluitingen. Hij gaat gelden voor alle overheidsbesluiten die aan de Raad van State worden voorgelegd. Bovendien gaat de uitspraak ook ‘gelden’ voor de andere hoogste bestuursrechters, want het is een uitspraak van de grote kamer van de Raad van State. Dat betekent dat alle (hoogste) bestuursrechters voortaan uitspraken zullen doen die in lijn zijn met deze uitspraak. Dus ook bijvoorbeeld de Centrale Raad van Beroep. Dat is de hoogste bestuursrechter voor bijvoorbeeld WW, WIA en bijstandswet.
TOESLAGENAFFAIRE De geïnterviewde hoogleraren op nu.nl zien in de uitspraak van 2 februari een reactie op de tekortkomingen van de rechterlijke toetsing in de toeslagenaffaire. Zou het nieuwe toetsen een betere rechterlijke toetsing hebben opgeleverd? De bevoegdheid van de Belastingdienst om toeslagen terug te vorderen was destijds een gebonden bevoegdheid, namelijk gebaseerd op de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (zie blog van 8 januari vorig jaar). Deze omstandigheid maakt dat een volle(re) toetsing onwaarschijnlijk is. Volgens het officiële advies dat op 7 juli 2021 aan de Raad van State is uitgebracht is een vollere toetsing zelfs uitgesloten bij gebonden bevoegdheden die op een wet zijn gebaseerd, en zou er hooguit plaats zijn terughoudende toetsing. Zo beschouwd is het dus nog maar de vraag of het nieuwe toetsen zou hebben gewerkt in de toeslagenaffaire.
(Mr. Leon)
Reacties? staatsrechtpraktijk@outlook.com
Volgend blog: vrijdag 11 maart 2022