Ministers en ministeries in Rutte IV

VRIJDAG 7 JANUARI 2022 Naar alle waarschijnlijkheid wordt a.s. maandag het nieuwe kabinet gepresenteerd met een officiële bordesfoto. Opnieuw een kabinet met Mark Rutte als premier, voor de vierde keer op rij. Een nieuw kabinet betekent nieuwe ministers, en soms ook nieuwe ministeries. Wat is eigenlijk de relatie tussen een minister en een ministerie?

MINISTERIES zijn onderdeel van de rijksdienst waar het beleid wordt voorbereid en (vaak) uitgevoerd. Het wordt in Nederland ook wel departement genoemd. Ministeries moeten volgens de Grondwet worden ingesteld door de regering. Elke regering mag zelf bepalen hoeveel ministeries worden ingesteld en welke dat dan zijn, zolang het er maar meer dan één is. Ministers moeten aan het parlement verantwoording afleggen over de ministeries die zijn ingesteld en over ministeries die niet zijn ingesteld.

BUITENLANDSE ZAKEN Sommige ministeries keren in elk kabinet terug. Dat is bijvoorbeeld het geval met de ministeries van Buitenlandse Zaken, van Financiën, van Defensie en van Algemene Zaken. In de eerste drie kabinetten Rutte waren er steeds een of meer ministeries die niet helemaal hetzelfde waren als in het kabinet ervoor. In Rutte IV zijn alle ministeries hetzelfde als in Rutte III.Rutte IV zal 12 ministeries hebben.

MINISTER-PRESIDENT Een ministerie staat onder leiding van een minister. Dat betekent volgens professor Bovend’eert dat zij o.a. bepaalt hoe de inrichting van het ministerie eruit ziet, dat zij de begroting van het ministerie beheert die door het parlement is goedgekeurd en dat zij leiding geeft aan de ambtenaren die er werken (2018). De minister gaat ook over benoeming en ontslag van de ambtenaren op het ministerie. Elk ministerie wordt door slechts één minister geleid. Rutte IV zal dus o.a. bestaan uit een minister van Buitenlandse Zaken, een minister van Financiën, een minister van Defensie en een minister van Algemene Zaken. De minister van Algemene Zaken is altijd de minister-president.

MINISTERS VAN OF VOOR Rutte IV zal niet meer dan 12 ministeries tellen, maar wél 20 ministers! Dat zijn er 8 meer. Die 8 ministers geven geen leiding aan een ministerie. Een minister die geen leiding geeft aan een ministerie wordt minister zonder portefeuille genoemd. Een voorbeeld is de minister voor Rechtsbescherming. Zowel Rutte III als Rutte IV heeft een minister voor rechtsbescherming. Een minister zonder portefeuille draagt gewoonlijk de titel ‘voor’, terwijl dat bij de andere ministers ‘van’ is. Nieuw in Rutte IV zijn o.a. een minister voor Klimaat en Energie en een minister voor Natuur en Stikstof.   

INWONEND Ministers zonder portefeuille geven geen leiding aan een ministerie. Natuurlijk doet zo’n minister al het werk waarvoor hij is benoemd niet in zijn eentje, thuis in de woonkamer. Hij ‘maakt gebruik’ van ambtenaren, computers, kantoren en de parlementair goedgekeurde begrotingsgelden van één van de ministeries. Welk ministerie dat is, wordt bij zijn benoeming geregeld.Zo maakt de minister voor Rechtsbescherming gebruik van (sommige) ambtenaren, kantoren en begrotingsgelden van het ministerie van Justitie en Veiligheid. De minister voor Klimaat en Energie zal op gelijke wijze gebruik maken van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Men zegt ook wel dat de minister zonder portefeuille ‘inwoont’ bij de minister die leiding geeft aan het ministerie. Zo zal de minister voor Rechtsbescherming – Franc Weerwind – inwonen bij de minister van Justitie en Veiligheid, Dilan Yeşilgöz-Zegerius.

MOEILIJKE SITUATIE Maar omdat een ministerie niet onder leiding staat van de (inwonende) minister zonder portefeuille is het volgens professor J.W.M. Engels formeel zo dat hij geen leiding geeft aan deze ambtenaren, dat hij geen ambtenaren kan ontslaan of nieuwe kan benoemen, dat hij niet de computers beheert, net zo min als de goedgekeurde begrotingsgelden (1990). Formeel zijn dit alles bevoegdheden van de minister bij wie hij inwoont. Formeel zijn deze bevoegdheden bijvoorbeeld in handen van de minister van Justitie en Veiligheid, en niet de minister voor Rechtsbescherming. Formeel: in de praktijk zal zij er weinig gebruik van maken buiten zijn medewerking om. Toch lijkt me dat de situatie van de inwonende minister er niet makkelijk door wordt. Feit is in elk geval dat er van de drie zittende ministers zonder portefeuille in Rutte III geen een terugkeert in Rutte IV. 

VAN VAN NAAR VOOR Hugo de Jonge was in Rutte III minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. In Rutte IV wordt hij minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Hij zal inwonen bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ook Carola Schouten gaat van minister van (Landbouw) naar minister voor (Armoedebeleid, Participatiebeleid en Pensioenen). Zij zal inwonen bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 

IJDELE HOOP Maandag wordt de traditionele bordesfoto genomen, een officiële foto waarop alle zojuist benoemde ministers samen met de Koning op het bordes staan van Paleis Ten Bosch. Op 30 maart jl. – kort na de Tweede Kamerverkiezingen – sprak ik in mijn blog de hoop uit dat ministers bij die foto niet meer op anderhalve meter van elkaar hoeven te staan. Die hoop is ijdel gebleken! Het moet nog steeds en mede daarom wordt de bordesfoto dit keer niet op de trappen van Paleis Ten Bosch genomen (te weinig ruimte), maar op die van Paleis Noordeinde.

(Mr. Leon)

Volgend blog: vrijdag 28 januari 2022

Moties

DINSDAG 12 OKTOBER 2021 In de afgelopen weken hebben diverse Tweede Kamer moties de krant en andere nieuwsmedia gehaald. Zoals de moties van afkeuring in de debatten over Afghanistan en de moties die tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen zijn ingediend. Wat is een motie?

OORDEEL Een motie kan volgens de officiële website van de Tweede Kamer een oordeel geven over het gevoerde beleid, de regering vragen iets te doen of juist niet te doen of een uitspraak doen over bepaalde zaken of actuele ontwikkelingen. In de praktijk is een motie bijna altijd gericht tot een of meer ministers of staatssecretarissen.

ONDERWERP Elk Kamerlid kan volgens het reglement van de Tweede Kamer tijdens een vergadering moties indienen, mits ze gaan over het onderwerp dat in die vergadering in behandeling is. Tijdens een Kamerdebat over ‘de meest recente situatie in Afghanistan’, heeft Salima Belhaj een motie ingediend over aanpassing van het beschermingsbeleid voor personeel dat voor de Nederlandse missie heeft gewerkt, zodat niet alleen tolken maar ook bijvoorbeeld chauffeurs en koks in aanmerking voor het Nederlands beschermingsbeleid. De motie ging dus zonder meer over het in behandeling zijnde onderwerp. Ze werd ingediend op 18 augustus; het debat is dus tijdens het zomerreces gehouden.

GERICHT TOT BEWINDSPERSOON Enkele weken later waren er de Algemene Politieke Beschouwingen, die jaarlijks plaatsvinden op de eerste dagen na Prinsjesdag. Prinsjesdag is steeds de derde dinsdag van september, dit jaar was dat op 21 september. De Algemene Politieke Beschouwingen gaan over de regeringsplannen en de begroting van volgend jaar. Ze omvatten dus heel veel onderwerpen. Sterk uiteenlopende moties zijn dan mogelijk. Zo zijn er moties ingediend voor uitschrijving van nieuwe verkiezingen, afschaffing van eigen risico in de zorg, instelling van een Nationale Veiligheidsraad, reële verhoging van het wettelijk minimumloon met 5%, oprichting van een OMT voor het klimaat, onmiddellijke stopzetting van alle coronamaatregelen, afschaffing van de kostendelersnorm in bijvoorbeeld de bijstand, terugkomst van het ministerie van VROM, en tegen halvering van de veestapel. Al deze moties zijn gericht tot een bewindspersoon.

SCHRIFTELIJK Een motie moet altijd schriftelijk worden ingediend en zijn ondertekend door de indiener. Een motie kan door meerdere Kamerleden worden ondertekend; er is dan één indiener en de anderen zijn de mede indieners. Zo is de motie van Belhaj ondertekend door tien mede indieners! Daarentegen zijn de moties voor afschaffing van eigen risico in de zorg en voor terugkeer van het ministerie van VROM door slechts één Kamerlid ondertekend.

STEMMING Moties worden aan een stemming onderworpen en zijn vervolgens aangenomen of verworpen. Een motie is aangenomen als de meerderheid van de aanwezige Kamerleden voor stemde. De motie van Belhaj is aangenomen met (minstens) 84 stemmen voor. Een aangenomen motie heet ook wel Kameruitspraak. Een motie is verworpen als een meerderheid van de aanwezige Kamerleden tegen stemde. De moties die hierboven zijn genoemd en die tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen werden ingediend zijn alle verworpen. Er zijn toen ook moties ingediend die wél werden aangenomen, zoals die voor afschaffing van het leenstelsel en invoering van de basisbeurs, opname van een integraal ouderenbeleid in het regeerakkoord, verkenning van de mogelijkheid van een nieuwe kernreactor binnen 10 jaar en om excuses aan te bieden voor de rol van Nederland in het slavernijverleden. Al deze moties zijn gericht tot een of meer bewindslieden. Dat lijkt niet het geval met de (aangenomen) motie om in het Kamergebouw de Grondwet op een passende wijze een goede plaats te geven, zodat iedereen aan de waarde hiervan herinnerd wordt. Deze motie lijkt eerder gericht tot (het Presidium van) de Tweede Kamer.

OVERNEMEN Niet elke motie wordt in stemming gebracht. Bijvoorbeeld omdat de indiener haar motie weer intrekt, of omdat de minister of staatssecretaris tot wie de motie is gericht zegt dat zij de motie overneemt en geen enkel (aanwezig) Kamerlid zich daartegen verzet. Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen is volgens mij geen enkele motie overgenomen. Wel is het zo dat van enkele moties de stemming is uitgesteld tot een latere vergadering – de motie wordt dan ‘aangehouden’ – waardoor niet is uitgesloten dat zo’n motie later alsnog is/wordt overgenomen.

MOTIE VAN WANTROUWEN De minister of staatssecretaris tot wie de motie is gericht hoeft een aangenomen motie niet uit te voeren. Tenminste, daartoe is hij staatsrechtelijk niet verplicht. Er is één uitzondering: dat is de motie van wantrouwen. Na een motie van wantrouwen moet die bewindspersoon aftreden. De ministerraad zal een voordracht tot ontslag moeten doen aan de Koning (zie ook het vorige blog). Oppositiepartijen dienen zo’n motie zo nu en dan in. Zo werd tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen een motie van wantrouwen ingediend tegen minister Hugo de Jonge. De motie werd verworpen. Een week eerder – op 15 september – werd tijdens een debat over de situatie in Afghanistan een motie van wantrouwen ingediend tegen minister Sigrid Kaag. Ook deze motie werd verworpen. Een motie van wantrouwen is trouwens nog nooit aangenomen. De staatsrechtelijke verplichting om na een aangenomen motie van wantrouwen af te treden staat overigens niet in de Grondwet en evenmin in een andere wet. Het is een verplichting uit het ongeschreven staatsrecht. Volgens het ongeschreven staatsrecht moet een bewindspersoon aftreden als blijkt dat hij niet langer het vertrouwen heeft van de Tweede Kamermeerderheid.

MOTIE VAN AFKEURING Tijdens datzelfde Kamerdebat zijn er ook moties van afkeuring ingediend. Weliswaar is een bewindspersoon tot wie zo’n motie is gericht staatsrechtelijk niet verplicht om af te treden, maar veel bewindspersonen doen dat wel als zo’n motie wordt aangenomen. Op 15 september zijn twee moties van afkeuring aangenomen. In de ene wordt de handelwijze van minister Ank Bijleveld (van Defensie) afgekeurd. Bijleveld is afgetreden. In de andere wordt de handelwijze van het hele kabinet afgewezen. Sigrid Kaag is toen afgetreden, omdat zij als minister van Buitenlandse Zaken de eerstverantwoordelijke was voor de Afghaanse evacuaties.

MOTIE TEGEN KAMERLID Enkele maanden eerder – op 1 april – is tijdens een Kamerdebat dat over het verloop van de eerste weken van de kabinetsformatie ging een motie van afkeuring aangenomen over de handelwijze van Mark Rutte. Volgens het reglement van de Tweede Kamer debatteert de Kamer over de kabinetsformatie en is het deze Kamer die de informateurs aanwijst. In de motie van 1 april wordt uitgesproken ‘dat VVD-fractieleider Rutte, die tevens de rol van demissionair Minister-President vervult, de waarheid niet sprak in de media dat hij bij oud-verkenners niet heeft gesproken over de positie van de heer Omtzigt’. Deze motie is niet gericht tot een bewindspersoon. Ze is gericht tot een Kamerlid. Kamerlid Rutte wordt kwalijk genomen wat hij (als onderhandelaar van de VVD-fractie) in die eerste weken van de kabinetsformatie in de media heeft gezegd over ‘positie Omtzigt: functie elders’. Een motie van afkeuring kán hier, maar een motie van wantrouwen lijkt hier niet logisch, want wat wordt afgekeurd is de handelwijze van een Kamerlid en een Kamerlid hoeft niet af te treden als zijn Kamer geen vertrouwen in hem heeft. Toch is tijdens datzelfde debat om dezelfde reden ook een motie van wantrouwen ingediend tegen Rutte als minister-president. Zo’n motie tegen hem als minister-president lijkt hier niet redelijk, want hij handelde als Kamerlid. Maar: zou de motie zijn aangenomen, dan had de minister-president desondanks moeten aftreden. Het is namelijk onbelangrijk waarom de Kamer zo’n motie aanneemt; het doet er niet toe of dat redelijk was; bewindslieden hebben namelijk geen ontslagbescherming. De motie is trouwens verworpen.    

EERSTE KAMER Ook Eerste Kamerleden kunnen moties indienen. Elk Eerste Kamerlid kan dat doen, maar een motie wordt alleen in behandeling genomen als hij door minstens vier andere Kamerleden is mede ondertekend of ondersteund. Ook Eerste Kamerleden kunnen moties van afkeuring en zelfs moties van wantrouwen indienen. Zo is vorig jaar op 16 juni een motie van afkeuring aangenomen tegen minister Kajsa Ollongren (Binnenlandse Zaken) omdat ‘de Minister niet tegemoet wil komen aan de uitdrukkelijke en herhaalde oproep van de Eerste Kamer om een tijdelijke huurstop, in enigerlei vorm, mogelijk te maken’. Die uitdrukkelijke en herhaalde oproep stond trouwens ook in moties die diezelfde Eerste Kamer had aangenomen (indiener: Tiny Kox).

AMENDEMENT Een motie is iets anders dan een amendement. Een amendement is een door de Tweede Kamer aangebrachte wijziging van een wetsvoorstel. 

(Mr. Leon)

Volgend blog: woensdag 27 oktober

Ministers en staatssecretarissen die tussentijds vertrekken

DONDERDAG 30 SEPTEMBER 2021 Herhaaldelijk heeft het kabinet dit jaar te maken gehad met een minister of staatssecretaris die vertrekt. Sommige bewindslieden hebben dat gedaan vanwege persoonlijke redenen, zoals gezondheid of het aanvaarden van een ‘functie elders’. Anderen hebben dat gedaan na een motie van afkeuring in de Tweede Kamer. En nog geen week geleden moest staatssecretaris Mona Keijzer vertrekken nadat ze zich in de Telegraaf kritisch had uitgelaten over het kabinetsbeleid inzake de coronapas. Hoe wordt zo’n vertrek van een bewindspersoon staatsrechtelijk vorm gegeven?

ONTSLAGVERLENING Aan al deze ministers en staatssecretarissen is ontslag verleend. Aan een bewindspersoon kan om elke reden ontslag worden gegeven en er gelden ook geen minimum opzegtermijnen: anders dan voor werknemers en ambtenaren is er voor hen geen wettelijke ontslagbescherming.

KONINKLIJK BESLUIT Ontslagverlening van een bewindspersoon moet in de vorm van een koninklijk besluit gebeuren. Dat staat in de Grondwet. Voor alle bewindslieden die dit jaar zijn vertrokken staat in het koninklijk besluit dat het ontslag ‘op de meest eervolle wijze’ is verleend.

CONTRASEIGN Een koninklijk besluit is een schriftelijk besluit dat zowel door de Koning als door een of meer bewindslieden is ondertekend. De handtekening van deze bewindslieden – het zogenaamde contraseign – zorgt ervoor dat niet de Koning maar die bewindslieden voor het besluit verantwoordelijk zijn. Ze moeten daarover bijvoorbeeld verantwoording afleggen aan de Tweede Kamer.

VOORDRACHT Ontslagbesluiten van bewindspersonen moeten volgens de Grondwet in elk geval zijn gecontrasigneerd door de minister-president. Alle ontslagbesluiten van de dit jaar vertrokken bewindspersonen zijn trouwens alléén gecontrasigneerd door de minister-president. De meesten hebben de Koning verzocht om ontslagverlening. Volgens het reglement van de ministerraad is echter voor ontslagverlening steeds een voordracht nodig van de minister-president. De minister-president heeft dan ook voor elke vertrokken bewindspersoon zo’n voordracht gedaan. Daarna volgde de ondertekening van het ontslagbesluit.

MINISTERRAAD Nu is het niet zo dat de minister-president zelfstandig mag beslissen of hij een bewindspersoon bij de Koning voordraagt voor ontslag. Daarover gaat namelijk de ministerraad; dat staat in het reglement van die raad. Het is dus de ministerraad die beslist of een bewindspersoon wordt voorgedragen voor ontslag. De ministerraad – dat is de wekelijkse vergadering van alle ministers – neemt zijn besluiten bij meerderheid van stemmen. Elke minister die ter vergadering aanwezig is heeft daarbij één stem, en het besluit om een minister of staatssecretaris voor ontslag voor te dragen wordt met een gewone meerderheid van stemmen genomen.

DEMISSIONAIR Alle ministers en staatssecretarissen aan wie dit jaar ontslag is verleend, waren vóór hun ontslag al demissionair. Sinds half januari is het hele kabinet immers demissionair, dit als gevolg van de kinderopvangtoeslagenaffaire. Die demissionaire status is hier het vermelden waard, want een demissionaire minister of staatssecretaris is een bewindspersoon waarvan ontslag is aangevraagd (bij de Koning). Weliswaar alleen aangevraagd, en dus (nog) niet verleend. Maar toch opmerkelijk, want voor al deze bewindslieden waarvoor om allerlei redenen ontslag is verleend, gold dus dat hun ontslag reeds half januari was aangevraagd, al gebeurde dat toen om een heel andere reden.

(Mr. Leon)

Volgend blog: dinsdag 12 oktober

Incompatibiliteiten

DINSDAG 31 AUGUSTUS 2021 Begin deze maand en eerder in mei zijn drie Tweede Kamerleden benoemd tot staatssecretaris. Ze zijn daarna Kamerlid gebleven. Zowel in de Kamer als in de wetenschap wordt betwijfeld of deze combinatie van Kamerlidmaatschap en staatssecretariaat wel in overeenstemming is met de Grondwet. De Kamervoorzitter heeft de Raad van State daarom gevraagd om advies. Dat advies heet officieel voorlichting. De Raad van State heeft nog geen voorlichting gegeven. Wat staat er – zonder volledig te willen zijn – in de wet over het tegelijkertijd uitoefenen van het Kamerlidmaatschap met een ander overheidsambt?

SENATOR Een Tweede Kamerlid kan volgens de Grondwet niet tegelijkertijd Eerste Kamerlid zijn. Eerste Kamerlid wordt ook wel senator genoemd. Tweede Kamerlidmaatschap gaat trouwens wél samen met het zijn van volksvertegenwoordiger in een gemeente (gemeenteraadslid) of in een provincie (Statenlid). Van de huidige Kamerleden zijn diversen actief als gemeenteraadslid of als Statenlid.

RECHTER Een Tweede Kamerlid kan niet tegelijkertijd rechter zijn bij de Hoge Raad (‘raadsheer’) of bij de Raad van State. Kamerlidmaatschap is trouwens wél verenigbaar met het zijn van rechter in een rechtbank of gerechtshof. In de huidige Kamer hebben twee rechters zitting: een rechtbankrechter die op non-actief is gesteld, en een grensrechter (grapje).

AMBTENAAR Een Tweede Kamerlid kan niet tegelijkertijd werkzaam zijn als ambtenaar op een ministerie of als militair ambtenaar, politieambtenaar en officier van justitie. Hij wordt dan ingevolge de Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement óf eervol ontslagen óf op non-actief gesteld als ambtenaar. De keuze is aan hem. In deze wet wordt het op non-actief stellen ‘tijdelijk ontheven van de waarneming van zijn ambt’ genoemd. In de huidige Kamer maken diverse leden gebruik van de terugkeerregeling bij een ministerie. Kamerlidmaatschap is trouwens niet incompatibel met het werkzaam zijn als gemeenteambtenaar of provincieambtenaar. De gemeenteambtenaar die Kamerlid wordt kan dus aan het werk blijven bij de gemeente. In de huidige Kamer heeft één gemeenteambtenaar zitting, maar hij is op non-actief gesteld.

BURGEMEESTER? Een Tweede Kamerlid kan ook tegelijkertijd werkzaam zijn als burgemeester of wethouder. Hij kan echter niet tegelijkertijd commissaris van de Koning in de provincie zijn.

STAATSSECRETARIS Een Tweede Kamerlid kan niet tegelijkertijd bewindspersoon zijn. Het Kamerlidmaatschap is dus onverenigbaar met het ambt van minister of staatssecretaris. Dat staat sinds 1938 in de Grondwet.

DEMISSIONAIR Dat staat in de Grondwet, maar daarin staat ook het volgende: Niettemin kan een minister of staatssecretaris, die zijn ambt ter beschikking heeft gesteld, dit ambt verenigen met het lidmaatschap van de Tweede Kamer, totdat omtrent die beschikbaarstelling is beslist. Wat betekent dit? Hoe moet dit worden uitgelegd? Men is het er over eens dat dit in elk geval zo moet worden uitgelegd dat een demissionaire staatssecretaris of minister die Kamerlid wordt beide ambten kan verenigen. Dat is het geval voor negen bewindslieden in het huidige kabinet. Deze ministers en staatssecretarissen zijn namelijk bij de verkiezingen in maart (tevens) Kamerlid geworden. Sindsdien verenigen ze dus de ambten van bewindspersoon en Kamerlid. Als bewindslieden hebben ze al in januari ‘hun ambt ter beschikking gesteld’. Dat wil zeggen: hun ontslag aangeboden bij de Koning. Dat gebeurde vanwege de toeslagenaffaire. Ze hebben weliswaar hun ontslag aangeboden, maar bleven werkzaam als minister of staatssecretaris. Daar zullen ze mee doorgaan totdat er een ander in hun plaats wordt benoemd, bijvoorbeeld omdat er een nieuw kabinet geformeerd is. Pas dan is er ‘omtrent hun beschikbaarstelling beslist’. Voor de drie staatssecretarissen die in mei en augustus zijn benoemd gaat dit alles niet op: zij zijn namelijk eerst Kamerlid geworden en werden pas daarna staatssecretaris. De volgorde is dus omgekeerd. Of de Grondwet ook dit mogelijk maakt, is onduidelijk. Daarom is hierover voorlichting aan de Raad van State gevraagd.

DRIE MAANDEN Er is een tijd geweest dat een demissionair bewindspersoon die vervolgens ook Kamerlid werd hooguit drie maanden beide ambten kon verenigen. Dat is nog niet eens zo heel lang geleden: tot 1983. Het aflopen van die drie maanden kon grote (politieke) consequenties hebben. Dat was bijvoorbeeld tien jaar daarvoor het geval, in 1973. Na de verkiezingen van eind 1972 was er drie maanden zonder succes gewerkt aan de vorming van een nieuw kabinet. Toen moesten de demissionaire bewindspersonen die bij de verkiezingen (ook) Kamerlid waren geworden een keuze maken: tussen het blijven van bewindspersoon óf het Kamerlidmaatschap. Ook demissionair premier Barend Biesheuvel moest die keuze maken. Hij was na de verkiezingen (ook) Kamerlid én fractieleider van de ARP geworden, een partij die enkele jaren later zou opgaan in het CDA. Als fractieleider was hij nauw betrokken bij de kabinetsformatie. Een mogelijke uitkomst van die formatie was een kabinet met PvdA’er Joop Den Uyl als premier. Biesheuvel stond daar bij voorbaat afwijzend tegenover. Ofschoon de meerderheid van zijn fractie daar anders in stond.

VIER JAAR Biesheuvel moest dus een keuze maken. Hij koos voor het demissionair premierschap en verloor daardoor zijn Kamerlidmaatschap. En daarmee het leiderschap van een belangrijke fractie in de formatie. Hij werd opgevolgd door Kamerlid Willem Aantjes. Anders dan Biesheuvel stond Aantjes niet bij voorbaat afwijzend tegenover een coalitie met de linkse partijen, zoals de PvdA. Mede door die grondwettelijk afgedwongen machtswisseling kwam er enkele maanden later een coalitie van o.a. PvdA en ARP tot stand, met Den Uyl als premier. Biesheuvel’s positie is enigszins vergelijkbaar met die van Mark Rutte nu, die immers ook demissionair premier is én leider van een belangrijke fractie in de formatie. Tot zover de overeenkomsten; er zijn belangrijke verschillen. Ten eerste is de maximumtermijn waarin beide ambten verenigbaar zijn in 1983 afgeschaft en kunnen demissionaire bewindslieden – wat de Grondwet betreft – tot de volgende verkiezingen over vier jaar Kamerlid blijven, of beter nog: tot er na de volgende verkiezingen een nieuw kabinet is gevormd. Zolang de formatie duurt hoeft de premier geen keuze te maken uit beide ambten, hoe lang dat ook duurt. Ten tweede heeft de PvdA nu geen 43 zetels, maar 9. Ten derde zien CDA en VVD D66 (destijds: D’66) niet meer als linkse partij. Ten vierde heeft de formatie in 1973 net zolang geduurd als nu, met dit verschil dat er toen een kabinet op het bordes stond en nu niet (en dat voorlopig ook niet wordt verwacht). Zou een grondwetswijziging – terug naar de regeling die gold tot 1983 – in de toekomst wellicht kunnen bijdragen aan kortere kabinetsformaties?

(Mr. Leon)

Volgend blog: vrijdag 17 september

Reces

VRIJDAG 16 JULI 2021 Sinds deze week zijn de Tweede Kamer en de ministerraad in reces. Wat is het gevolg van zo’n reces en wie nam het besluit?

GEEN VERGADERINGEN Tijdens een recesperiode wordt er niet vergaderd. Het reces dat deze week is begonnen heet zomerreces. De Tweede Kamer heeft ook andere jaarlijks terugkerende recessen, zoals kerstreces. Een reces betekent niet dat Kamerleden vakantie vieren. Ze kunnen dan namelijk buiten Den Haag actief zijn, zoals met het afleggen van werkbezoeken, het deelnemen aan (parlementaire) delegaties, het bestuderen van dossiers en het spreken met hun achterban.

MAAR TOCH ZITTING Tijdens een reces wordt er niet vergaderd en zitten er geen Kamerleden in de grote Vergaderzaal, maar de parlementaire zitting is niet gestopt. Het Kamerreces duurt tot maandag 6 september. Dat is twee weken voor de derde dinsdag van september: Prinsjesdag, de dag waarop de Koning elk jaar de Troonrede uitspreekt in het parlement. Tot begin jaren tachtig was Prinsjesdag ook de dag waarop de Koning(in) de parlementaire zitting opende. In de Grondwet stond dat die zitting jaarlijks moest worden geopend (en gesloten). Dat is sindsdien niet meer nodig. Volgens de huidige Grondwet geldt dat ‘de zittingsduur van beide kamers is vier jaren’, dat wil zeggen: tot de installatie van de nieuwe Kamer na de eerstvolgende verkiezingen. Rechtsgeleerden gaan (echter) uit van een ‘ononderbroken zitting’ (o.a. P. Bovend’Eert in 2017). In de praktijk van de Tweede Kamer wordt hier ook van uitgegaan. Zo werd er na de Tweede Kamerverkiezingen van half maart dit jaar in de laatste vergadering van de oude Kamer op 30 maart en in de eerste vergadering van de nieuwe Kamer op 31 maart niet gesproken van de sluiting respectievelijk opening van de parlementaire zitting.

WEL COMMISSIEVERGADERINGEN Tijdens een reces zijn er geen vergaderingen, dat wil zeggen: er zijn dan geen plenaire vergaderingen van de Tweede Kamer. Een plenaire vergadering is een voltallige vergadering in de grote Vergaderzaal. Daarentegen kunnen vergaderingen van commissies van de Tweede Kamer doorgang blijven vinden, zoals daadwerkelijk gebeurde in het afgelopen kerstreces en in het zomerreces van vorig jaar. In het huidige zomerreces zijn er in elk geval deze week nog diverse commissievergaderingen geweest.

EN SOMS OOK PLENAIRE VERGADERING Tijdens het zomerreces zijn er geen plenaire vergaderingen van de Tweede Kamer, dat wil zeggen: die zijn er in de regel niet. In bijzondere omstandigheden kunnen er wel plenaire vergaderingen worden gehouden. Het reces wordt dan onderbroken. Dat gebeurt echter hoogst zelden. Maar als het gebeurt, gaat het om spoedeisende situaties waarover Kamerleden met de regering willen debatteren. In de afgelopen decennia gebeurde het in 2015, 2011, 2010, 2002 en 1995. In juli 1995 werd het zomerreces onderbroken in verband met de val van de Bosnische enclave Srebrenica. Dat is deze week precies 26 jaar geleden. Ook vorig jaar werd het zomerreces onderbroken, toen zelfs meermaals: o.a. vanwege de Europese Top van half juli, het bereikte pensioenakkoord en de ontwikkelingen rondom het coronavirus. En het zomerreces van 2021 is al in haar eerste week onderbroken: afgelopen woensdag is er met premier Rutte en minister De Jonge gedebatteerd over de ontwikkelingen rondom het coronavirus. Tot die vergadering was reglementair besloten door de Kamervoorzitter.

MAAR NIET ZONDER ZITPLAATSEN Er werd afgelopen woensdag niet vergaderd in de grote Vergaderzaal, want daar stonden toen geen stoelen meer. Het Binnenhof wordt gerenoveerd en het meubilair – waaronder de bekende 150 blauwe stoelen in de vorm van een tulp – is verhuisd. Zonder zitplaatsen geen vergadering. Daarom werd er in de Ridderzaal vergaderd. Hier stonden wel nog stoelen.

WIE BESLIST erover wanneer en hoe lang het reces duurt? Noch de voltallige Tweede Kamer zelf. Noch Kamervoorzitter Vera Bergkamp. Het is het Presidium dat hierover gaat. Het Presidium van de Tweede Kamer bestaat op grond van zijn Reglement van Orde uit de Kamervoorzitter en de acht ondervoorzitters of hun plaatsvervangers. Ze zijn allemaal Tweede Kamerlid en in hun (onder)voorzitterschap benoemd door de voltallige Tweede Kamer. Momenteel leveren alle grotere fracties een ondervoorzitter. In november vorig jaar werden alle recessen voor 2021 vastgesteld, waaronder het huidige zomerreces. Tot zover het reces van de Tweede Kamer.

MINISTERRAAD Zoals gezegd heeft nu ook de ministerraad zomerreces. Volgens zijn reglement vergadert de ministerraad normaliter elke vrijdag. Vanaf deze week tot (vrijdag) 13 augustus staan echter geen vergaderingen meer gepland. Volgens het Handboek voor bewindspersonen is het de minister-president die de recesperiode vaststelt. Tijdens het reces kunnen ministers en staatssecretarissen met vakantie.

VERVANGINGSREGELING Alleen niet allemaal tegelijk, want voor het ondertekenen van spoedeisende stukken is het nodig dat een bewindspersoon door een collega wordt vervangen. De vervanging is geregeld in het Besluit vervangingsregeling tijdelijke afwezigheid minister. In die regeling wordt minister-president Rutte vervangen door een van de vicepremiers, dat zijn de ministers Hugo de Jonge, Kajsa Ollongren en Carola Schouten. Vanzelfsprekend kan ook het reces van de ministerraad worden onderbroken. Daartoe kan de minister-president reglementair besluiten.

EERSTE KAMER Ook die andere Kamer aan het Binnenhof – de Eerste Kamer – heeft nu zomerreces. Dat is afgelopen woensdag ingegaan en duurt tot (maandag) 13 september, een week voor Prinsjesdag.

(Mr. Leon)

Volgend blog: vrijdag 8 augustus

De nieuwe dierenwet

VRIJDAG 11 JUNI 2021 Eind vorige week was er in krant en op televisie veel aandacht voor een nieuwe dierenwet die vorige week officieel is bekendgemaakt. Deze nieuwe wet zou het (mogen) houden van vogels, konijnen, cavia’s, honden, katten en vele andere dieren als gezelschapsdieren gaan beperken. Wat is er aan de hand?

WET DIEREN Wat een nieuwe dierenwet wordt genoemd, is officieel een wijziging van de Wet dieren. Deze wet bestaat al tien jaar.

MISDRIJF Al jaren bepaalt de Wet dieren dat het verboden is bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen, tenminste als dat gebeurt zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is. Zo staat het in de wet. Dat zijn nogal vage termen: het is niet zo dat van elke handeling die men t.o.v. een dier pleegt meteen duidelijk of daarmee dit verbod wordt geschonden. Al langere tijd is het daarom voor sommige handelingen verduidelijkt in wetgeving, bijvoorbeeld voor het schoppen van een dier, het vervoer van een koe met overvolle uiers en het gebruiken van een hond als trekkracht. Die handelingen zijn uitdrukkelijk verboden. Wie bij een dier zonder redelijk doel pijn of letsel veroorzaakt enzovoorts, maakt zich schuldig aan dierenmishandeling op grond van de Wet dieren. Dat is een misdrijf waarvoor de rechter een gevangenisstraf tot drie jaar kan opleggen.

HUISVESTING De nieuwe dierenwet wil o.a. meer duidelijkheid verschaffen over wat ‘geen redelijk doel’ is om bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel zijn gezondheid of welzijn te benadelen. Die duidelijkheid wordt verschaft doordat er een bepaling aan wordt toegevoegd. Deze bepaling houdt in dat een bepaalde wijze van huisvesting of een bepaald systeem van houderij nooit een redelijk doel kan zijn om bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel zijn gezondheid of welzijn te benadelen. De eisen die een bepaalde wijze van huisvesting of een bepaald systeem van houderij stellen kunnen nooit een redelijk doel zijn.

AMENDEMENT Dat deel van de nieuwe dierenwet is het gevolg van een amendement. Een amendement is een wijziging van een wetsvoorstel. Het is een grondwettelijke bevoegdheid van de Tweede Kamer om een wetsvoorstel van de regering te wijzigen. Elk van de 150 Kamerleden mag een amendement voorstellen. De meerderheid van de Kamer besluit of het wetsvoorstel geamendeerd wordt. Een Kamerlid van de Partij voor de Dieren heeft het amendement voor verduidelijking van wat een redelijk doel is voorgesteld. Dat was begin vorige maand. De Kamer heeft het amendement aangenomen en vrijwel de hele Kamer stemde vóór het geamendeerde wetsvoorstel. Tijdens het debat merkt de minister op dat het amendement zo is geformuleerd dat het niet alleen op veeteelt van toepassing zal zijn, maar ook op gezelschapsdieren.

ONTRADEN De regering kan een amendement niet tegenhouden. Wél heeft de minister het amendement voor verduidelijking van wat een redelijk doel is ‘ontraden’, omdat het heel algemeen geformuleerd is, tot heel veel discussie zal leiden en praktisch niet uitvoerbaar is. Volgens de minister verschaft het amendement dus niet meer duidelijkheid over wat een ‘redelijk doel’ is. De regering kan een wetsvoorstel intrekken, zolang het nog niet door beide Kamers is aangenomen, maar dat is hier niet gebeurd.

TOELICHTING Een voorstel tot een amendement gaat meestal gepaard met een schriftelijke toelichting waarin de indiener het voorgestelde amendement motiveert en uitlegt. In de toelichting van het amendement voor verduidelijking van wat een redelijk doel is staat dat gehouden dieren niet ernstig zouden mogen worden beperkt in hun natuurlijk gedrag. Voorbeelden van dieren die volgens de toelichting door het houden ernstig in hun natuurlijk gedrag worden beperkt zijn eenden in een eendenhouderij die geen toegang hebben tot zwemwater, konijnen in een konijnenhouderij die in kooien worden gehouden waar ze niet in kunnen graven, biggen in een stal waarvan de staartjes worden gecoupeerd (om staartbijten te voorkomen), kalfjes en geitjes in een stal die worden onthoornd (om verwonding van ander staldier te voorkomen) en hanen waarvan een teen wordt verwijderd (om verwonding van de hen te voorkomen).

EU-VERORDENING Het amendement is een wijziging van het wetsvoorstel dat de regering heeft ingediend. Het wetsvoorstel van de regering was slechts bedoeld om ‘technische’ wijzigingen aan te brengen in de Wet dieren. Die wijzigingen zijn nodig in verband met de uitvoering van een verordening van de Europese Unie, die sinds april geldt. Een EU-verordening is eigenlijk een wet, maar dan van de EU. Zo’n verordening kan niet zonder medewerking van het Europees Parlement tot stand komen. De technische wijzigingen die de regering in de Wet dieren heeft aangebracht zijn nodig voor een goede uitvoering van deze verordening, dat is de Europese diergezondheidsverordening.

DIERENZIEKTEN De Europese diergezondheidsverordening gaat over dierziekten, en wel over dierziekten die overdraagbaar zijn op andere dieren of op mensen. Er staan (uitsluitend) regels in die besmettelijke dierziekten willen voorkomen of bestrijden. De verordening gaat dus niet over dierenwelzijn, al staat er wel in dat bij het uitvoeren van de regels uit de verordening rekening moet worden gehouden met het dierenwelzijn.

ONTOELAATBAAR? Het wetsvoorstel van de regering gaat dan ook alleen over het voorkomen en bestrijden van dierziekten. Het amendement ter verduidelijking van wat een redelijk doel is gaat over dierenwelzijn. Is zo’n amendement dan wel toelaatbaar? Volgens het Reglement van Orde van de Tweede Kamer moet een rechtstreeks verband bestaan tussen de materie die het amendement regelt en de materie die het wetsvoorstel regelt. Is dat hier het geval? Heel belangrijk is die vraag echter niet, want in het reglement staat ook dat een amendement wordt geacht toelaatbaar te zijn zolang de (meerderheid van de) Tweede Kamer het niet ontoelaatbaar heeft verklaard. Zo’n verklaring is uitgebleven

STAATSBLAD De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel van de regering inclusief het amendement aangenomen op 11 mei. Vrijwel elke fractie heeft vóór gestemd. Twee weken later heeft de Eerste Kamer het (geamendeerde) wetsvoorstel aangenomen. Als hamerstuk. De Eerste Kamer mag een wetsvoorstel niet amenderen. De wijziging van de Wet dieren is een week later – op 2 juni – in het Staatsblad gepubliceerd.

INWERKINGTREDING Nu is het niet zo dat een wet geldt zodra het wetsvoorstel door beide Kamers is aangenomen. Eerst is nog bekrachtiging nodig. Dat gebeurt door een handtekening van de Koning en van een of meer bewindslieden. De wijziging van de Wet dieren is ondertekend door de ministers van Justitie en van Landbouw. Daarna moest de wet nog officieel worden bekendgemaakt; dat gebeurt altijd in het Staatsblad. De wijziging van de Wet dieren is op 2 juni in het Staatsblad gepubliceerd. Ten slotte moet nog officieel de dag worden bepaald waarop de wet in werking treedt. Pas dan geldt de wet. Voor de inwerkingtreding van de wijziging van de Wet dieren is nog geen officiële datum bepaald.

EVALUATIE WET Zoals gezegd vond de minister tijdens het Kamerdebat in mei dat het amendement geen duidelijkheid verschaft over wat een redelijk doel is. Maar gisteren bleek tijdens een Kamerdebat over de ‘evaluatie Wet dieren’ dat een deel van de Tweede Kamer het met de minister eens was. VVD, CDA, BBB en Groep Van Haga hebben daarom een motie ingediend om op basis van wetenschappelijk onderzoek vast te stellen wat wordt verstaan onder het natuurlijk gedrag van een gehouden en daarmee gedomesticeerd (landbouw)huisdier, en of het vertonen van natuurlijk gedrag altijd bijdraagt aan een beter welzijn van een gehouden en daarmee gedomesticeerd (landbouw)huisdier. Volgende week wordt erover gestemd. De minister heeft de motie ontraden, omdat een juridische analyse al in voorbereiding is.

GEZELSCHAPSDIEREN? Tijdens dat debat van gisteren werd over één ding wel meer duidelijkheid verschaft: de richtinggevende Kameruitspraak dat gezelschapsdieren niet onder het amendement vallen, dat heeft de minister tenminste gehoord. Dat wil zeggen: dat een bepaalde wijze van huisvesting of een bepaald systeem van houderij nooit een redelijk doel kan zijn om bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel zijn gezondheid of welzijn te benadelen niet van toepassing is op gezelschapsdieren, maar alleen op veeteelt. Minister Schouten zal er ‘voor zorgen dat we op dat punt (..) duidelijkheid kunnen gaan creëren’. Wat de minister hiermee precies bedoelt, is niet helemaal duidelijk, want uiteindelijk is het in Nederland zo dat het aan de rechter is om een wet uit te leggen.

(Mr. Leon)

Volgend blog: vrijdag 18 juni

Minister van Staat

VRIJDAG 21 MEI 2021 Mariëtte Hamer is sinds vorige week de nieuwe informateur in de lopende kabinetsformatie. Zij heeft als opdracht om verder te werken op basis van het eindverslag van haar voorganger. Haar voorganger was Herman Tjeenk Willink. Hij heeft vorige maand o.a. gesproken met alle fractieleiders. Vorige week heeft de Tweede Kamer over zijn eindverslag gedebatteerd. Tjeenk Willink is sinds 2012 minister van Staat. Wat is een minister van Staat?

BEWINDSPERSOON? Een minister van Staat is geen bewindspersoon. Hij is niet politiek verantwoordelijk; hij hoeft van zijn gedragingen als minister van Staat geen rekenschap te geven aan de Tweede Kamer of Eerste Kamer. Daarentegen moet een (gewone) minister of staatssecretaris wél aan het parlement rekenschap geven van de wijze waarop hij zijn bevoegdheden heeft uitgeoefend; en als de Kamer daarover niet tevreden is, kan zij die bewindspersoon ontslaan. Een minister van Staat neemt evenmin deel aan de wekelijkse vergaderingen van de ministerraad. Hij is geen kabinetslid. En hij is evenmin een ambtenaar. Wat is hij (of zij) dan wél?

ERETITEL Een minister van Staat is een eretitel en houdt een ceremoniële functie in, waarin iemand voor de rest van zijn leven wordt benoemd en waaraan geen beloning is verbonden. Weliswaar een eretitel en een ceremoniële functie, maar soms komt een minister van Staat ook inhoudelijk in beeld. Dat gebeurt altijd op uitdrukkelijk verzoek van de regering of van de Koning. Vaak wordt hem dan om advies gevraagd, maar het kan ook om iets heel anders gaan. Zo was minister van Staat Max van der Stoel behulpzaam bij het oplossen van de moeilijkheden rond het voorgenomen huwelijk van Willem-Alexander en Máxima.

WIE BENOEMT? De beslissing om iemand tot minister van Staat te benoemen wordt genomen door de ministerraad. Het benoemingsbesluit wordt ondertekend door de minister-president en de Koning. Het is dus een koninklijk besluit. Het wordt bekendgemaakt in de Staatscourant.

WIE WORDT BENOEMD? De benoeming van iemand tot minister van Staat komt maar weinig voor. Wat de reden is om iemand wél of niet te benoemen, wordt niet bekend gemaakt. Alle tot nu toe benoemde ministers van Staat hebben vóór hun benoeming belangrijke ambten uitgeoefend. Zo zijn sinds de jaren dertig van de vorige eeuw bijna alle (ex) vice-presidenten van de Raad van State benoemd tot minister van Staat; voorzitter van de Raad van State is de Koning. Verder zijn er veel ex minister-presidenten benoemd: Wim Kok (jaren negentig premier), Ruud Lubbers (jaren tachtig premier) en bijvoorbeeld – maar zij waren wat langer geleden premier – Willem Drees, Hendrikus Colijn en Abraham Kuyper, en Rudolf Thorbecke, maar met hem zijn we inmiddels diep in de negentiende eeuw aanbeland. Overigens, lang niet elke (ex) minister-president is tot minister van Staat benoemd.

MOMENTEEL zijn er zeven ministers van Staat. Geen enkele van hen was premier. Frits Korthals Altes, Winnie Sorgdrager en Piet Hein Donner waren o.a. minister van Justitie. Donner was ook vice-president van de Raad van State. Hans van den Broek en Jaap de Hoop Scheffer waren o.a. minister van Buitenlandse Zaken. Sybilla Dekker was o.a. minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Tjeenk Willink was o.a. voorzitter van de Eerste Kamer en ook vice-president van de Raad van State.

INFORMATEUR Sommige ministers van Staat zijn ook informateur geweest en op die wijze inhoudelijk in beeld gekomen. Tjeenk Willink was zeker niet de eerste. Zo waren ministers van Staat al informateur in de kabinetsformaties van bijvoorbeeld 1973 (kabinet Den Uyl), 1981 (kabinet Lubbers), 2003 (kabinet Balkenende II), 2006 (Balkenende III) en 2010 (Rutte I). Tjeenk Willink was trouwens ook informateur in 2017 (Rutte III, het huidige demissionaire kabinet).

VERANTWOORDING? Een minister van Staat is geen bewindspersoon, zoals gezegd is hij niet politiek verantwoordelijk voor wat hij doet. Hij hoeft aan de Tweede Kamer geen rekenschap af te leggen. Maar een minister van Staat die informateur is kan – net als elke andere informateur – door de Tweede Kamer worden uitgenodigd om inlichtingen te verschaffen over het verloop van de informatie. Tjeenk Willink heeft zijn eindverslag aan de Kamervoorzitter aangeboden. Ook heeft hij in het Kamerdebat dat daarover vorige week woensdag plaatsvond het woord gevoerd. Daarin hebben verschillende Kamerleden hem vragen gesteld. De Kamervoorzitter zei aan het begin van het debat dat de informateur er niet was ‘om verantwoording af te leggen, maar wel om inlichtingen te verschaffen’ en dat Kamerleden in de gelegenheid waren om hem ‘feitelijke vragen te stellen’. Diverse Kamerleden hebben hem vragen gesteld. Zo zijn er vragen gesteld (en beantwoord) over de redenen waarom hij met sommige organisaties wél heeft gesproken en met andere niet (hij wilde zich beperken tot het transitiebeleid en tot organisaties die veel gegevens hebben over het (gebrek in) vertrouwen tussen overheid en burger, omdat deze onderwerpen in zijn gesprekken met de fractieleiders prominent naar voren kwamen. Er is ook gevraagd of een scenario zonder Mark Rutte is onderzocht (nee, want er is geen enkel scenario onderzocht, omdat het vooralsnog niet ging over wie met wie). En er is gevraagd waarom hij geen mogelijke opvolger als informateur heeft genoemd (o.a. omdat niet elke fractieleider daarover een suggestie had gedaan).

ANDERE INFORMATEURS De meeste informateurs zijn trouwens geen minister van Staat. Zo waren in 2017 de andere twee informateurs voor Rutte III geen minister van Staat. Ook de opvolger van Tjeenk Willink in de lopende kabinetsformatie – Mariëtte Hamer – is geen minister van Staat.

(Mr. Leon)

Volgende blog: vrijdag 28 mei

De notulen van de ministerraad

DONDERDAG 13 MEI 2021 Enkele weken geleden heeft de ministerraad notulen van zijn vergaderingen gepubliceerd die over de kinderopvangtoeslagenaffaire gaan; normaliter zijn deze notulen geheim. Aan ministerraad vergaderingen nemen alle zestien ministers deel en soms ook een of meer staatssecretarissen; de staatssecretaris van Financiën (die over de Belastingdienst gaat) nam meestal deel aan de bewuste vergaderingen. Het gaat om veertien vergaderingen tussen tussen half mei en begin december 2019. In beginsel wordt er wekelijks vergaderd. Wat zijn notulen en hoe komen ze tot stand?

NOTULEN zijn het schriftelijk verslag van een vergadering. Elke zichzelf respecterende voetbalclub, fanfare of welke organisatie dan ook maakt van haar vergaderingen een schriftelijk verslag. Dat kan een verslag zijn waarin alles wordt vermeld dat in de vergadering is gezegd; dit wordt ook wel stenografisch verslag of woordelijk verslag genoemd. Maar meestal zal dat niet het geval zijn, en dan is er sprake van een samenvattend verslag. Een samenvattend verslag kan heel kort zijn, bijvoorbeeld alleen een besluitenlijstje bevatten, of uitgebreider.

HANDELINGEN Ook van politieke vergaderingen worden notulen gemaakt. Zoals van de vergaderingen van de Tweede Kamer. Van de plenaire vergaderingen van de Tweede Kamer wordt een woordelijk verslag gemaakt. Zo’n Kamerverslag wordt Handelingen genoemd. Ook van de vergaderingen van gemeenteraden en provinciale staten worden notulen gemaakt. Er zijn gemeenten en provincies die slechts een heel kort verslag maken, en overigens volstaan met een registratie van geluid en beeld van de vergadering (een webcast). Ook van de vergaderingen van de ministerraad worden notulen gemaakt.

WOORDELIJK VERSLAG? Anders dan de Handelingen van de Tweede Kamer zijn dat geen woordelijke verslagen, maar samenvattende verslagen. De minister-president schreef eind april in een (Kamer)brief aan de Tweede Kamer dat deze notulen slechts ‘een weergave bevatten van de standpuntbepalingen, de argumenten en de conclusie (het besluit)’. Het zijn dus samenvattende verslagen, maar wél heel uitgebreide samenvattingen: alleen al de gepubliceerde passages over de toeslagenaffaire beslaan zo’n vijfendertig pagina’s.

SECRETARIS De notulen van de ministerraad worden volgens het Reglement van orde voor de ministerraad verzorgd door de secretaris van de ministerraad. Dat is geen nevenfunctie van één van de aanwezige ministers of staatssecretarissen, maar een ambtenaar die daarvoor door de ministerraad is benoemd op voorstel van de minister-president.

VASTSTELLING NOTULEN Notulen kunnen worden vastgesteld, dat wil zeggen: aanvaard of goedgekeurd door het gremium dat vergaderde. Ook de notulen van de ministerraad worden vastgesteld. Dat gebeurt door de ministerraad zelve, en wel ‘zo spoedig mogelijk’ na de vergadering. Als het tot een stemming moet komen over de vaststelling, heeft elke minister één stem en wordt besloten bij meerderheid. Vaststelling van de Handelingen van de Tweede Kamer gebeurt heel anders. Dat wordt volgens het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal opgedragen aan de voorzitter en de griffier.

(Mr. Leon)

Volgend blog: vrijdag 21 mei

Het demissionaire kabinet Rutte III

DINSDAG 20 APRIL 2021Hoewel er sinds de Tweede Kamerverkiezingen van 17 maart dit jaar intensief overlegd is over de vorming van een nieuw kabinet, is dit nog niet in zicht. In de tussentijd is het evenmin zo dat Nederland zonder kabinet is. Het kabinet dat na de voorlaatste verkiezingen – in 2017 – is gevormd is er namelijk nog steeds. Dat is het kabinet Rutte III. Al is dat nu wel een demissionair kabinet geworden. Wat is een demissionair kabinet?

ONTSLAG Een demissionair kabinet is een kabinet dat collectief zijn ontslag heeft aangeboden aan de Koning. Zo’n aangeboden ontslag is nog geen aftreden. Een afgetreden kabinet is een kabinet dat er niet meer is, en dat dus niet meer vergadert, besluiten neemt of in het parlement spreekt. Een demissionair kabinet is (nog) niet afgetreden, en gaat zolang door met vergaderen, besluiten nemen en in het parlement spreken. Een demissionair kabinet treedt pas af als er een nieuw kabinet is gevormd.

CONTROVERSIËLE EN LOPENDE ZAKEN Wat is het verschil tussen een demissionair kabinet en een gewoon (missionair) kabinet? Een demissionair kabinet zou geen omstreden of controversiële zaken mogen behandelen. Het zou alleen lopende zaken mogen afhandelen. Maar wat is een controversiële zaak en wat is een lopende zaak?

LOPENDE ZAKEN Zelf verklaarde premier Rutte op 15 januari – de dag dat het kabinet demissionair werd – dat het kabinet ‘in elk geval doorgaat met de strijd tegen het coronavirus en met het opvangen van de economische en maatschappelijke gevolgen daarvan door middel van bestaande en aangekondigde steunpakketten. En ook dat het kabinet blijft werken aan snelle compensatie voor de getroffen ouders in de (kinderopvang)toeslagenaffaire.’ Dat zouden dan geen controversiële zaken betreffen maar slechts de afhandeling van lopende zaken.

CONTROVERSIËLE ZAKEN De Tweede Kamer en de Eerste Kamer hebben elk een lijst vastgesteld waarop o.a. wetsvoorstellen staan die zij controversieel hebben verklaard. De Kamer zal die wetsvoorstellen niet verder behandelen zolang het kabinet demissionair is. Pas na de officiële installatie van een nieuw kabinet wordt de parlementaire behandeling van die wetsvoorstellen weer opgepakt. De Kamers mogen zulke lijsten zelfstandig vaststellen, want (alleen) zijzelf gaan over hun agenda. Het is de meerderheid die beslist wat er op de lijst komt te staan. Het voornaamste criterium dat de Tweede Kamer voor het al dan niet controversieel verklaren tussen 1994 en 2012 blijkt te hanteren is behoud van keuzevrijheid voor het nieuwe kabinet. De Tweede Kamer heeft op 11 februari jl. een lange lijst van controversiële wetsvoorstellen vastgesteld. Dat was dus de oude Tweede Kamer, die van vóór de verkiezingen. Op die lijst staat bijvoorbeeld een wetsvoorstel om het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering te wijzigen. In dit wetboek wordt o.a. de wijze van procederen in civiele zaken geregeld, dat zijn zaken waarin de ene burger de andere burger voor de rechter daagt. In het wetsvoorstel worden voorstellen gedaan om de bewijsregels te vereenvoudigen en te moderniseren. De Tweede Kamer heeft dat wetsvoorstel dus controversieel verklaard.

LOPENDE ZAAK? Is het dan niet merkwaardig dat het kabinet zo’n twee weken geleden een wetsvoorstel voor een geheel nieuw Wetboek van Strafvordering voor advies naar de Raad van State heeft gestuurd? Het nieuwe wetboek zal in de plaats komen van het huidige Wetboek van Strafvordering, dat bestaat uit meer dan elfhonderd wetsartikelen. Daarin worden onderwerpen geregeld als de bevoegdheden van politie en justitie en de rechten van verdachten, advocaten en slachtoffers. In het voorstel voor een nieuw wetboek worden o.a. de opsporingsbevoegdheden van de politie uitgebreid. Kan zo’n voorstel voor een nieuw wetboek nog worden gezien als het afdoen van een lopende zaak, zou het echt niet controversieel zijn? Het kabinet vindt het blijkbaar niet controversieel. Na het advies van de Raad van State gaat een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer. De lijst die de oude Tweede Kamer op 11 februari heeft vastgesteld kan natuurlijk worden aangepast. We zullen zien of de Kamer dit wetsvoorstel aan haar lijst zal toevoegen. De meerderheid van de (nieuwe) Tweede Kamer beslist hierover. Na de verkiezingen van maart zijn de politieke verhoudingen veranderd. Weliswaar heeft de oude coalitie haar meerderheid behouden, maar daarbinnen zijn de onderlinge krachtverhoudingen veranderd (zo heeft de VVD het CDA nu minder zetels en D66 veel meer) en bovendien is het nog maar zeer de vraag of de huidige coalitie überhaupt zal worden voortgezet (een andere coalitie impliceert een andere parlementaire meerderheid). Daardoor zal het nieuwe kabinet waarschijnlijk heel andere keuzes willen maken dan het huidige kabinet, bijvoorbeeld voor een nieuw Wetboek van Strafvordering. Daarom zouden we kunnen verwachten dat de Tweede Kamer ook dat wetsvoorstel controversieel verklaart.

DEMISSIONAIR OP VERZOEK Het kabinet Rutte III heeft op 15 januari zijn ontslag aangeboden aan de Koning, omdat ‘’op alle niveaus, door het hele politiek-bestuurlijk-juridische systeem, fouten zijn gemaakt die ertoe hebben geleid dat duizenden ouders groot onrecht is aangedaan’’. Het gaat hier uiteraard over de toeslagenaffaire.

DEMISSIONAIR OMDAT HET MOET In sommige gevallen moet een kabinet zijn ontslag aanbieden. Bijvoorbeeld op de dag vóór Tweede Kamerverkiezingen. Elk zittend kabinet wordt dus na de verkiezingen demissionair. Een kabinet kan ook al (ruim) vóór verkiezingen zijn ontslag moeten aanbieden, bijvoorbeeld als het niet langer het vertrouwen krijgt van een meerderheid in de Tweede Kamer. Zo’n vertrouwensbreuk is er o.a. als de Kamer een motie van wantrouwen aanneemt.

AFTREDEN Het demissionaire kabinet Rutte III treedt in beginsel pas af als er een nieuw kabinet is gevormd. Op eigen verzoek kunnen demissionaire ministers eerder aftreden. Eric Wiebes heeft dat op 15 januari gedaan in verband met de toeslagenaffaire. Op 1 april is in de Tweede Kamer een motie van wantrouwen ingediend tegen de premier. Die motie werd net niet aangenomen: ze kreeg steun van 73 van de 150 Kamerleden (de hele oppositie). Wat als de motie wél was aangenomen? Volgens de regels van het staatsrecht moet een minister zijn ontslag aanbieden aan de Koning als de Kamer zo’n motie tegen hem aanneemt. De premier had echter net als de andere ministers al op 15 januari zijn ontslag aangeboden. Wat de motie wilde bereiken, was dat de premier daadwerkelijk zou aftreden. Trouwens, op diezelfde dag is er met ruime meerderheid wél een motie van afkeuring aangenomen. Wat deze motie leek te willen bereiken, was dat de premier op eigen verzoek zou aftreden. Maar dat heeft hij dus niet gedaan.

(Mr. Leon)

Volgend blog: donderdag 29 april

De kabinetsformatie

DINSDAG 30 MAART 2021 Het is twee weken geleden dat er Tweede Kamerverkiezingen waren. Morgen worden de 150 nieuwe Tweede Kamerleden beëdigd. Dan is de nieuwe Kamer geïnstalleerd. Hoe verloopt daarna de vorming van het nieuwe kabinet?

INFORMATEUR De nieuwe Tweede Kamer vergadert over de verkiezingsuitslag en wijst vervolgens een informateur aan. Informateur kan een Kamerlid zijn, maar dat hoeft niet. Het kan één informateur zijn, maar het kunnen er ook meerdere zijn. De informateur moet in kaart brengen welke kabinetten allemaal mogelijk zijn. Hij of zij krijgt daarvoor een opdracht mee, die meer of minder precies is. De Kamer beslist bij (gewone) meerderheid over de inhoud van die opdracht en wie informateur wordt.

IN 2017? Hoe ging dat bij de voorlaatste verkiezingen, die van 2017? Toen heeft de Tweede Kamer één informateur aangewezen. Dat was Edith Schippers, destijds demissionair minister (van Volksgezondheid!). Haar opdracht was nogal precies omschreven, namelijk de mogelijkheden onderzoeken van een stabiel kabinet met VVD, CDA, D66 en GroenLinks. Na twee maanden concludeerde Schippers dat zo’n kabinet niet mogelijk was. De Kamer wees toen een nieuwe informateur aan: Herman Tjeenk Willink, minister van Staat. Zijn opdracht was minder specifiek, namelijk om de mogelijkheden te onderzoeken van een kabinet dat op voldoende steun kan rekenen in de Eerste en Tweede Kamer. Na een maand concludeerde Tjeenk Willink dat (alleen) VVD, CDA, D66 en ChristenUnie bereid waren om gezamenlijk de vorming van een kabinet te onderzoeken. De Kamer wees daarop Gerrit Zalm aan als informateur, oud minister. Hij moest onderzoeken of zo’n kabinet inderdaad mogelijk was. En dat bleek het geval! Zijn onderzoek duurde trouwens even lang als dat van zijn twee voorgangers tezamen.

FORMATEUR Als de informatie is gelukt, wijst de Tweede Kamer een formateur aan. De formateur moet de ministers uitzoeken. Informatie en formatie zijn trouwens geregeld in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer.

IN 2017? Hoe ging dat in 2017? Toen wees de Kamer Mark Rutte aan als formateur, toen net als nu ook (demissionair) minister-president. Hij moest een kabinet vormen van ministers van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie. Dat lukte binnen enkele weken. Rutte werd zelf de nieuwe minister-president: Rutte III was geboren. Het gaat sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw trouwens steeds zo dat de formateur minister-president wordt van het nieuwe kabinet. Zo was Mark Rutte ook de formateur van de kabinetten Rutte II en Rutte I. Hij zal het dus ook wel worden van Rutte IV.

MINISTERS Als de formatie is gelukt kunnen de ministers (en staatssecretarissen) worden benoemd. Wie benoemt hen? Een minister wordt volgens de Grondwet benoemd door een besluit dat zowel door de Koning als door de nieuwe minister-president wordt ondertekend.

NIEUWE MINISTER-PRESIDENT Maar wie ondertekent – naast de Koning – het besluit waarbij de nieuwe minister-president wordt benoemd? Dat is volgens de Grondwet de nieuwe minister-president zelf. Hij (of zij) wordt echter pas minister-president door het benoemingsbesluit, door de ondertekening dus. Feitelijk is hij dus ten tijde van die ondertekening nog niet de nieuwe minister-president! Hij is dan slechts de beoogde minister-president.

DEMISSIONAIRE MINISTER-PRESIDENT Als Mark Rutte straks voor de vierde keer minister-president zou worden, is hij feitelijk bij ondertekening van zijn (eigen) benoemingsbesluit wél demissionair minister-president. Dat was ook het geval toen hij minister-president werd van Rutte III en van Rutte II. Maar dat was het niet toen hij in 2010 voor de eerste keer minister-president werd. Toen was hij geen demissionair minister-president, zelfs geen demissionair minister (in het kabinet Balkenende IV).

TWEEDE KAMER Het besluit waarbij een minister wordt benoemd, is niet ondertekend door de Tweede Kamer. Heeft de Tweede Kamer dan geen invloed op wie er minister wordt? Alleszins wel! Een minister moet haar ontslag aanbieden aan de Koning, zodra blijkt dat ze niet langer het vertrouwen heeft van de (meerderheid van de) Tweede Kamer. Er zal daarom geen minister worden benoemd waarvan op voorhand duidelijk is dat zij (of hij) dat vertrouwen niet krijgt.

BORDESFOTO Nadat alle ministers zijn benoemd volgt de beëdiging van het nieuwe kabinet. Direct na de beëdiging is er gewoonlijk de bordesfoto: een officiële foto van de Koning met het volledige nieuwe kabinet op (de trappen van) het bordes naar het paleis. Laten we hopen dat tegen die tijd men daarop tegen niet meer anderhalve meter van elkaar hoeft te staan!

VERKENNER Zover is het echter nog niet, ook niet met de vorming van een nieuw kabinet. Vandaag vergadert de oude Tweede Kamer over de geloofsbrieven van de nieuwe Tweede Kamerleden (zie ook het vorige blog). Morgen wordt de nieuwe Tweede Kamer beëdigd. Die zal dan binnen een week de (eerste) informateur aanwijzen. Voorafgaand zal ze echter nog debatteren over het verslag van de verkenners. De eerste verkenners zijn al de dag na de verkiezingen aangewezen: Annemarie Jorritsma en Kajsa Ollongren, respectievelijk fractieleider van de VVD in de Eerste Kamer en demissionair minister voor D66. Verkenners verkennen de coalitiemogelijkheden door gesprekken te houden met o.a. alle fractieleiders. Jorritsma en Ollongren zijn aangewezen door de voorzitter van de Tweede Kamer, Khadija Arib, na overleg met de (voorlopig) gekozen lijsttrekkers. Zij hebben hun werkzaamheden beëindigd voordat ze alle fractieleiders hebben gesproken (‘’Positie Omtzigt. Functie elders’’). Arib heeft daarna Wouter Koolmees en Tamara van Ark aangewezen, beiden (demissionair) minister voor respectievelijk ook weer D66 en VVD. De verkenning is anders dan de informatie en de formatie niet geregeld in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (en evenmin ergens anders).

(Mr. Leon)

Volgende blog: donderdag 8 april