WOENSDAG 24 NOVEMBER 2021 Twee weken geleden deed de Gelderse rechtbank uitspraak in een zaak over een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Wat was er aan de hand? Toen mevrouw arbeidsongeschikt werd, bedroeg haar maandloon bijna 1500 euro. Uitkeringsinstantie UWV besluit tot een WIA-uitkering waardoor ze maandelijks recht heeft op 70-75% van het loon; de uitkering wordt echter vastgesteld op nog geen 200 euro per maand. Hoe is dit mogelijk?
REFERTEJAAR Een WIA-uitkering is een arbeidsongeschiktheidsuitkering. WIA staat voor Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. WIA is de opvolger van de WAO en UWV is als opvolger van het GAK de uitkeringsinstantie voor WW, Ziektewet, WIA en andere werknemersverzekeringen. UWV baseert de uitkeringshoogte op het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen. Dit Dagloonbesluit is een regeling. In deze regeling staat – globaal en alleen voor zover hier van belang – het volgende: Iemand die werkt en dan arbeidsongeschikt raakt, krijgt een maandelijkse WIA-uitkering van 70-75% van het maandloon dat hij in de laatste twaalf maanden vóór zijn arbeidsongeschiktheid gemiddeld heeft verdiend. Die laatste twaalf maanden wordt het refertejaar genoemd.
HOOFDREGEL Een uitkeringsgerechtigde kan in het refertejaar in een van de volgende drie situaties vallen. In de eerste situatie verdiende hij elke maand (nagenoeg) hetzelfde loon. Hij krijgt dan een maandelijkse uitkering van 70-75% van dat loon. In de tweede situatie verdiende iemand in sommige maanden (veel) meer dan in andere maanden, bijvoorbeeld omdat hij van werkgever wisselde of na enige tijd werkloos werd en dan weer werk vond. Hij krijgt dan een uitkering van 70-75% van wat hij in het refertejaar gemiddeld verdiende. Dat is lager dan in de eerste situatie, omdat de maanden met lagere lonen of zelfs zonder loon op het gemiddelde loon drukken. In beide situaties wordt echter dezelfde regel toegepast. Ik noem dat de hoofdregel.
STARTERSREGELING In de derde situatie heeft iemand alleen in de laatste maanden of weken van het refertejaar gewerkt, bijvoorbeeld omdat hij daarvoor nog bezig was met zijn studie. Hij is na afstuderen bijvoorbeeld pas twee maanden aan het werk als hij arbeidsongeschikt wordt. In die situatie maakt het Dagloonbesluit een uitzondering op de hoofdregel. Dan bedraagt de referteperiode geen twaalf maanden, maar slechts die twee maanden. De maandelijkse WIA-uitkering bedraagt dan 70-75% van het maandloon in die twee maanden, net zo hoog als wanneer hij dat werk het hele jaar had gedaan. Deze uitzondering heet de startersregeling.
LEX DURA De mevrouw in de Gelderse rechtszaak kreeg kort na haar afstuderen een baan en werd na twee maanden arbeidsongeschikt. UWV paste in haar geval de hoofdregel toe, en niet de startersregeling. Waarom niet? Volgens UWV is de startersregeling hier niet van toepassing, omdat ze (iets minder dan) twaalf maanden vóór haar arbeidsongeschiktheid – dus helemaal aan het begin van het refertejaar – één ochtend ergens had gewerkt, en daarmee een paar tientjes bruto verdiend had. Volgens UWV was op haar de tweede situatie uit het Dagloonbesluit van toepassing, en dus moest haar maandelijkse uitkering worden gebaseerd op wat ze gemiddeld in die (bijna) twaalf maanden had verdiend. Dat was niet meer dan het salaris van de laatste twee maanden plus enkele tientjes uit het begin van het refertejaar, en dat alles gedeeld door 12! Had ze die ene dag niet gewerkt, dan was haar maandelijkse uitkering bijna 8 keer hoger uitgevallen!
SED LEX En UWV had gelijk. Zo staat het inderdaad luid en duidelijk in het Dagloonbesluit. UWV had geen vrijheid om anders te beslissen dan het heeft gedaan. Zowel tekst, strekking als bedoeling van het Dagloonbesluit laten dat niet toe. De Gelderse rechtbank was het daarmee helemaal eens.
SUMMUM IUS, SUMMA INIURIA Voor het UWV was het daarmee klaar, hoe onrechtvaardig het ook zelf vond dat haar besluit uitpakte in dit geval. De Gelderse rechtbank was het daarmee helemaal niet eens! Hoe kan dit? Een rechter moet toch volgens de wet recht spreken: hij mag toch in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid van een wet beoordelen? Zo staat het tenminste al twee eeuwen geschreven! Maar dat deed de Gelderse rechtbank ook, recht spreken volgens de wet. Een regeling als het Dagloonbesluit is namelijk niet de enige wettelijke regeling waarmee UWV te maken heeft en waaraan het zich moet houden. Er zijn bijvoorbeeld ook nog de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Die zijn niet iets van de laatste paar jaar, maar bestaan al heel lang. Sommige van die beginselen staan ook in de Algemene wet bestuursrecht. In deze wet staat bijvoorbeeld het evenredigheidsbeginsel. De Gelderse rechtbank houdt UWV bij de les en vernietigde het uitkeringsbesluit wegens strijd met dit evenredigheidsbeginsel uit de Algemene wet bestuursrecht.
HIËRARCHIE Het evenredigheidsbeginsel staat in de Algemene wet bestuursrecht in artikel 3.4. Volgens de rechtbank is toepassing van de hoofdregel uit het Dagloonbesluit in dit geval in strijd met dit beginsel. Daarom moet die hoofdregel in dit geval buiten toepassing worden gelaten. Waarom is het Dagloonbesluit hier de verliezer volgens de rechtbank? Dat komt omdat de regels uit de Algemene wet bestuursrecht ‘hoger’ zijn die uit het Dagloonbesluit. Er bestaat een hiërarchie tussen regelingen, en bij onderlinge strijd is het dan zo dat de lagere regeling buiten toepassing moet worden gelaten. Het Dagloonbesluit is een lagere regeling, omdat het ‘slechts’ een regeling is van de regering, een zogenaamde AMvB. De Algemene wet bestuursrecht is een regeling van regering én parlement samen, een zogenaamde wet in formele zin. Een wet in formele zin is hoger dan een AMvB.
KANTTEKENING Ik plaats hier wel een kanttekening bij. De hoofdregel uit het Dagloonbesluit staat namelijk ook in de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (wet Wia), en de wet Wia is een wet in formele zin, net als de Algemene wet bestuursrecht. De wet Wia en de Algemene wet bestuursrecht staan dus op gelijke hoogte. Bovendien volgt uit de Algemene wet bestuursrecht dat regels zoals het evenredigheidsbeginsel in artikel 3.4 niet gelden voor wetten in formele zin. Zo beschouwd kan er eigenlijk helemaal geen sprake zijn van strijd tussen de wet Wia en de Algemene wet bestuursrecht.
MINISTER De Gelderse rechtszaak toont aan dat het Dagloonbesluit toe is aan een wijziging, de zoveelste. UWV heeft de minister er al eerder op gewezen dat de regeling in een geval als het onderhavige leidt tot een knelpunt. Het oorspronkelijke Dagloonbesluit in de huidige opzet dateert uit 2013; het is tot stand gekomen onder het VVD-PvdA kabinet Rutte II. Eigenlijk is nu de regering aan zet. Een mooie taak voor de nieuwe (missionaire) minister van Sociale Zaken!
(Mr. Leon)
Volgend blog: woensdag 8 december