WOENSDAG 5 NOVEMBER 2025 Eind vorige week – de eerste dagen na de Tweede Kamerverkiezingen – was het heel spannend wie de grootste zou worden: PVV of D66, want die partij mocht de verkenner aanwijzen en daarmee het initiatief nemen tot de kabinetsformatie. Waar staat eigenlijk dat de partij die bij de Tweede Kamerverkiezingen de meeste stemmen heeft gekregen de verkenner mag aanwijzen?
VOORDRACHT Vooraf eerst even deze opmerking: het is niet helemaal waar dat de grootste partij de verkenner mag aanwijzen, zoals sommige kranten wel berichtten. De grootste partij mag de voordracht doen tot het aanwijzen of aanstellen van een verkenner. De andere beoogde fractieleiders wordt gevraagd om met deze voordracht in te stemmen. Bij de kabinetsformaties van de afgelopen tien jaar stemden (vrijwel) alle beoogde fractieleiders steeds in met de voordrachten. Na hun instemming is het de Tweede Kamervoorzitter die de voorgedragen persoon officieel aanstelt. Het gaat hier over ‘beoogde’ fractieleiders, omdat het gaat over de fractieleiders van de nieuwe Tweede Kamer en er bij de aanstelling van de verkenner nog geen nieuwe Tweede Kamer is geïnstalleerd (dat gebeurt pas enkele weken na de Tweede Kamerverkiezingen). Die beoogde fractieleiders zijn meestal de lijsttrekkers bij de verkiezingen geweest. Gisteren hebben zij unaniem ingestemd met de voordracht van Rob Jetten om partijgenoot Wouter Koolmees als verkenner aan te wijzen.
Eigenlijk moet de vraag waar het in dit blog om draait dus anders worden geformuleerd, namelijk: waar staat eigenlijk dat de partij die bij de Tweede Kamerverkiezingen de meeste stemmen heeft gekregen als eerste een voordracht voor de aanstelling van een verkenner mag doen?
GRONDWET Staat het in de Grondwet? In de Grondwet is een heel hoofdstuk gewijd aan de regering, maar over de kabinetsformatie zijn hierin alleen regels opgenomen die gaan over het einde van de formatie. Dat zijn de regels waarin staat dat ministers en staatssecretarissen bij koninklijk besluit worden benoemd, zie de artikelen 43 en 48 Grondwet. Hun benoeming is het sluitstuk van de kabinetsformatie.
KIESWET Staat het in een gewone wet? Nee. Er is geen speciale kabinetsformatiewet. Het staat evenmin in andere gewone wetten, bijvoorbeeld in de Kieswet. De Kieswet gaat alleen over het kiezen van de volksvertegenwoordigers (zoals Tweede Kamerleden).
KAMERREGLEMENT Staat het in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer? De Tweede Kamer bepaalt zelf wat er in haar reglement komt te staan, zie artikel 72 Grondwet. Zoals hierboven al bleek hebben (beoogde) fractieleiders een belangrijke stem bij wie er verkenner wordt. Toch heeft de Tweede Kamer in haar reglement niets geregeld over de aanwijzing van een verkenner. In het kamerreglement is trouwens wel de aanwijzing van (kabinets)informateurs en formateurs geregeld, zie artikel 13.1. Informateurs en formateur spelen pas later in de kabinetsformatie een rol, terwijl de verkenner helemaal aan het begin een rol heeft.
ONGESCHREVEN RECHT Als het dan nergens staat geschreven, is het dan een regel van ongeschreven recht? In de verhouding tussen regering en parlement – en daar gaat het over bij een kabinetsformatie – bestaan heel weinig ongeschreven rechtsregels. Een voorbeeld van zo’n regel van ongeschreven staatsrecht die in deze verhouding wel speelt is de vertrouwensregel. De vertrouwensregel houdt in dat een minister of een heel kabinet zijn of haar ontslag moet aanbieden als blijkt dat de meerderheid van de Tweede Kamer geen vertrouwen meer heeft in die minister of in dat kabinet. De regel dat de (beoogde fractieleider van de) grootste partij als eerste een verkenner mag voordragen is echter geen regel van ongeschreven recht.
GEWOONTE Het staat dus nergens geschreven en het is ook geen regel van ongeschreven staatsrecht. Is het dan alleen maar een gewoonte, namelijk een praktijk die weliswaar bij de kabinetsformaties van de afgelopen tien jaren is gevolgd maar die net zo goed niet had kunnen worden gevolgd? In elk geval zou het dan een praktijk zijn die wel al heel lang bestaat. Verkenners bestaan er onder die naam pas sinds 2012; het als eerste doen van een voordracht voor een verkenner door de grootste partij gebeurt sinds die tijd. Maar reeds vóór de tijd was het al praktijk dat de grootste partij het initiatief neemt tot de kabinetsformatie. Al sinds 1977 is het praktijk dat de grootste partij daartoe het initiatief neemt. Dat is al bijna een halve eeuw!
CONVENTIE Het is echter niet alleen een al lang bestaande gewoonte. De Tweede Kamer heeft namelijk expliciet uitgesproken dat het meer is dan alleen een gewoonte. Uit de uitlatingen die Geert Wilders en Rob Jetten – de fractieleiders van PVV en D66 – in de eerste dagen na verkiezingsdag in de media deden bleek duidelijk dat zij beiden vonden dat de grootste partij een verkenner mocht voordragen, en de andere (beoogde) fractieleiders hebben dat niet ontkend. En er is meer: er is de motie Klaver/Sneller uit 2023. In deze motie spreekt de Tweede Kamer in meerderheid uit dat ‘de grootste fractie het initiële voordrachtrecht heeft voor de aanstelling van de verkenner’. Uit die motie blijkt dus dat de Tweede Kamer er vrij recent nog van uitgaat dat hier sprake is van een recht. Dat betekent niet dat het ook een recht is: hierboven bleek namelijk al dat het geen geschreven of ongeschreven recht is. Het betekent wel dat het voor de Tweede Kamer meer is dan alleen maar een gewoonte: door het spreken over ‘een recht’ gaat de kamer er namelijk vanuit dat er een zekere juridische binding aan deze gewoonte bestaat. Je zou daarom kunnen zeggen dat hier sprake is van een conventie. Een constitutionele conventie die inhoudt dat (alleen) de grootste partij als eerste een verkenner mag voordragen. Van een constitutionele conventie mag worden afgeweken (het is immers geen recht) maar dat mag niet zomaar gebeuren (het is evenmin alleen maar een gewoonte).
BRONNEN Naast bovengenoemde artikelen uit Grondwet en Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en motie Klaver-Sneller van 18 oktober 2023 zijn geraadpleegd P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Wolters Kluwer: 2024, paragrafen 1.3, 9.6, 9.7 en 9.8; Gertjan Geertjes en Florian van Hout, De verkenningsfase in de kabinetsformatie, Nederlands Juristenblad 2023, bladzijde 3294 e.v.; Tweede Kamer der Staten-Generaal, Evaluatie kabinetsformatie 2023-2024, 29 januari 2025; A.C.M.W. van Kessel, Stresstest voor het formeren nieuwe stijl, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2013, bladzijde 171 e.v.; Raad van State, Voorlichting, 12 oktober 2023; tweedekamer.nl (persverklaring Kamervoorzitter m.b.t. de kabinetsformatie (4 november).
Mr. Leon
Volgend blog verschijnt op vrijdag 21 november 2025!