DONDERDAG 17 MEI 2018. De Statencommissie Bestuur en Middelen heeft in februari vergaderd over ambtelijke fusies tussen gemeenten (1). Aanleiding was het rapport dat organisatieadviesbureau Berenschot in opdracht van de provincie in januari had uitgebracht: ”Een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief? De effecten, kansen en risico’s van ambtelijke fusies in kaart gebracht.”
Ambtelijke fusie De (klassieke) ambtelijke fusie is een fusie tussen ambtenarenapparaten. De ambtelijke fusie tussen twee (of meer) gemeenten is dan de fusie tussen hun ambtenarenapparaten. Het rapport definieert het als volgt (2): ”de samenwerking waarbij twee of meer gemeenten hun ambtelijke organisatie onderbrengen in één gemeenschappelijke entiteit met een eigen directie, die vervolgens de beleidsvoorbereiding, -uitvoering en ondersteuning verzorgt voor de deelnemende gemeenten.” .
Twee voorbeelden Voorbeelden van Zuid-Hollandse gemeenten die hun ambtenarenapparaten hebben gefuseerd zijn Barendrecht/Albrandswaard/Ridderkerk en Voorschoten/Wassenaar (3).
Andere samenwerkingsvormen De ambtelijke fusie is dus een vergaande vorm van gemeentelijke samenwerking. Samenwerking kan ook minder ver gaan. Het rapport (4) geeft als voorbeelden informele samenwerking (tussen ambtenaren) en afstemming (tussen ambtenaren). Samenwerking die verder gaat dan de ambtelijke fusie is de gemeentelijke fusie: de gemeentelijke herindeling.
Zelfstandige organisatie De gemeenten hebben na hun ambtelijke fusie geen eigen ambtenarenapparaat meer. Er is nu een gezamenlijk ambtenarenapparaat. Bovendien is dat ondergebracht in een zelfstandige organisatie (5). Deze zelfstandige en gemeenschappelijke ambtenarenorganisatie kan twee juridische vormen aannemen: een openbaar lichaam of een bedrijfsvoeringsorganisatie. De gemeenten maken gezamenlijk de keuze voor een juridische vorm. Beide vormen zijn geregeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen. In beide gevallen is de organisatie een rechtspersoon (6). Bovengenoemde Zuid-Hollandse gemeenten hebben trouwens gekozen voor het openbaar lichaam (7).
Openbaar lichaam Het zijn de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten die het openbaar lichaam hebben ingesteld (8), na instemming van de gemeenteraden (9). Een openbaar lichaam heeft een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter (10). Bestuursleden zijn wethouders en/of burgemeesters. Elk college kiest uit zijn midden een of meer bestuursleden voor het algemeen bestuur, tenzij anders is afgesproken (11). Het algemeen bestuur kiest in beginsel uit zijn midden het dagelijks bestuur en de voorzitter (12). De bedrijfsvoeringsorganisatie heeft alleen een algemeen bestuur (13). Een wethouder of burgemeester kan geen bestuurslid blijven zodra hij wethouder of burgemeester af is (14).
Invloed van het gemeentebestuur Op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen moet de wethouder en/of burgemeester die bestuurslid is, zich verantwoorden aan zijn gemeenteraad. Hij moet ook de inlichtingen verstrekken die een individueel raadslid uit zijn gemeente vraagt. Het college kan hem eventueel ontslaan.(15). Ook in de gemeente die geen eigen wethouder of burgemeester in het bestuur heeft, heeft de raad volgens deze wet er recht op dat aan haar verantwoording wordt afgelegd en de gevraagde inlichtingen worden verschaft (16). Bij de instelling van de zelfstandige en gemeenschappelijke ambtenarenorganisatie moeten de colleges afspraken maken over wijze waarop een bestuurslid verantwoording en inlichtingen moet verschaffen aan de gemeenteraad (17).
Provinciale rol bij kwaliteit gemeentebesturen Het rapport van Berenschot schrijft over deze rol: ”De provincie heeft een systeemverantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het lokaal bestuur. Deze verantwoordelijkheid houdt verband met zowel publieke waarde (maken gemeenten hun taken waar), de legitimiteit (is de democratische rechtstaat geborgd) als besturing en organisatie (kunnen gemeenten het aan, onder financiële randvoorwaarden).” (18) Ik beperk me hier tot de provinciale verantwoordelijkheid voor de legitimiteit: de borging van de democratische rechtsstaat. Daarvoor is in elk geval nodig (19) dat de zelfstandige en gemeenschappelijke ambtenarenorganisatie ”bereid en in staat is om meerdere heren te dienen”. Alleen dan wordt ”adequate uitvoering van lokale beslissingen” mogelijk. Er moeten daarom ”voldoende mechanismen zijn voor sturing, controle en verantwoording” door elk college en elke raad afzonderlijk. Met andere woorden: er moet voldoende invloed van de afzonderlijke gemeentebesturen op het ambtenarenapparaat blijven. Daaraan kan volgens mij een bijdrage worden geleverd door het maken van goede afspraken over de wijze waarop een bestuurslid van de ambtenarenorganisatie verantwoording en inlichtingen moet geven aan een gemeenteraad.
Bespreking in Statencommissie De Statencommissie Bestuur en Middelen heeft in februari over dit rapport gesproken (20). Weliswaar werd daarin ook de rol van de gemeentebesturen genoemd, maar zonder een (mogelijke) invulling van hun rol te geven. Een mogelijke invulling is het volgende. De provincie zou ”regels” kunnen opstellen voor het maken van goede afspraken over de wijze waarop een bestuurslid van de ambtenarenorganisatie verantwoording en inlichtingen moet geven aan een gemeenteraad. Fracties zouden daarover ideeën kunnen opperen. Dat is bij mijn weten in februari niet gebeurd.
NOTEN
1: officieel verslag Statencommissie Bestuur en Middelen van 14 februari 2018
2: p 12 rapport (Berenschot)
3: p 31 rapport
4: p 13 rapport
5: p 15 rapport
6: Artikel 8 Wet gemeenschappelijke regelingen luidt (gedeeltelijk): Lid 1. Bij de regeling kan een openbaar lichaam worden ingesteld. Het openbaar lichaam is rechtspersoon. Lid 3. Bij de regeling waaraan uitsluitend colleges van burgemeesters en wethouders deelnemen, kan een bedrijfsvoeringsorganisatie worden ingesteld in het geval de regeling uitsluitend wordt getroffen ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoeringstaken van de deelnemers. De bedrijfsvoeringsorganisatie is rechtspersoon.
7: p 39 rapport
8: p 15/16 rapport
9: Artikel 1 Wet gemeenschappelijke regelingen luidt (gedeeltelijk): Lid 1. De colleges van burgemeester en wethouders van twee of meer gemeenten kunnen afzonderlijk of te zamen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten. Lid 2. De colleges van burgemeester en wethouders gaan niet over tot het treffen van een regeling dan na verkregen toestemming van de gemeenteraden. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
10: Artikel 12 luidt: Lid 1. Het bestuur van het openbaar lichaam bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Lid 2. Het algemeen bestuur staat aan het hoofd van het openbaar lichaam. Lid 3. De voorzitter is tevens voorzitter van het algemeen bestuur en van het dagelijks bestuur.
11: Artikel 13 luidt (gedeeltelijk): Lid 4. De regeling kan inhouden, dat: a. de aantallen leden, die door de raden van de deelnemende gemeenten worden aangewezen, onderling verschillen; b. leden, aangewezen door de raden van bepaalde deelnemende gemeenten, meervoudig stemrecht hebben. Lid 5. De regeling kan tevens inhouden, dat: a. de raden van niet alle, doch ten minste twee deelnemende gemeenten leden van het algemeen bestuur aanwijzen; b. de raden van twee of meer deelnemende gemeenten gezamenlijk leden van het algemeen bestuur aanwijzen. Lid 6. Het algemeen bestuur van een openbaar lichaam, ingesteld bij een regeling die uitsluitend is getroffen door colleges van burgemeester en wethouders, bestaat uit leden die per deelnemende gemeente door het college uit zijn midden worden aangewezen. Het tweede tot en met het vijfde lid is van overeenkomstige toepassing. Lid 9. De voorzitter van het openbaar lichaam wordt door en uit het algemeen bestuur aangewezen, met inachtneming van het daaromtrent in de regeling bepaalde.
12: Artikel 14 luidt (gedeeltelijk): Lid 1. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam bestaat uit de voorzitter en twee of meer andere leden, door en uit het algemeen bestuur aan te wijzen, met inachtneming van het daaromtrent in de regeling bepaalde. De aldus aangewezen leden van het dagelijks bestuur mogen niet allen afkomstig zijn uit dezelfde gemeente. Lid 2. Wanneer de aard van de regeling daartoe aanleiding geeft, kunnen één of meer leden van het dagelijks bestuur, niet zijnde de voorzitter, worden aangewezen van buiten de kring van het algemeen bestuur, met dien verstande dat op deze wijze aangewezen leden nimmer de meerderheid van het dagelijks bestuur mogen uitmaken.
13: Artikel 14a luidt: Het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie bestaat uit leden die per deelnemende gemeente door het college uit zijn midden worden aangewezen. Artikel 13, tweede tot en met het vijfde lid, is van overeenkomstige toepassing.
14: Artikel 13 luidt (gedeeltelijk): Lid 2. Het lidmaatschap van het algemeen bestuur eindigt van rechtswege, zodra men ophoudt voorzitter te zijn van de raad uit wiens midden men is aangewezen dan wel ophoudt wethouder van de desbetreffende deelnemende gemeente te zijn.
15: Artikel 18 luidt (gedeeltelijk): Artikel 16 is van overeenkomstige toepassing op regelingen die uitsluitend getroffen zijn door colleges van burgemeester en wethouders, met dien verstande dat voor «het algemeen bestuur van het openbaar lichaam» telkens wordt gelezen «het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie».
Artikel 19 luidt (gedeeltelijk): Lid 1. Ingeval de regeling uitsluitend is getroffen door colleges van burgemeester en wethouders is artikel 16, eerste, tweede en vijfde lid, van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de gemeenteraden respectievelijk een of meer leden van die raden, met dien verstande dat voor «het algemeen bestuur van het openbaar lichaam» telkens wordt gelezen «het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie».
Artikel 16 luidt (gedeeltelijk): Lid 1. De regeling houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam door de raad die dit lid heeft aangewezen, ter verantwoording kan worden geroepen voor het door hem in dat bestuur gevoerde beleid. Lid 2. De regeling houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam aan de raad die dit lid heeft aangewezen, de door een of meer leden van die raad gevraagde inlichtingen dient te verstrekken.
16: Artikel 18 luidt (gedeeltelijk): Artikel 16 is van overeenkomstige toepassing op regelingen die uitsluitend getroffen zijn door colleges van burgemeester en wethouders, met dien verstande dat voor «het algemeen bestuur van het openbaar lichaam» telkens wordt gelezen «het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie».
Artikel 19 luidt (gedeeltelijk): Lid 1. Ingeval de regeling uitsluitend is getroffen door colleges van burgemeester en wethouders is artikel 16, derde lid van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de gemeenteraden respectievelijk een of meer leden van die raden, met dien verstande dat voor «het algemeen bestuur van het openbaar lichaam» telkens wordt gelezen «het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie».
Artikel 16 luidt (gedeeltelijk): Lid 3. Ingeval toepassing is gegeven aan artikel 13, vijfde lid, onder a, houdt de regeling bepalingen in omtrent de wijze waarop aan de raad die geen lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam aanwijst, de door een of meer leden van die raad gevraagde inlichtingen worden verstrekt en de door die raad gevraagde verantwoording wordt afgelegd voor het door dat bestuur gevoerde beleid.
Artikel 13 luidt (gedeeltelijk): Lid 5. De regeling kan tevens inhouden, dat: a. de raden van niet alle, doch ten minste twee deelnemende gemeenten leden van het algemeen bestuur aanwijzen.
17: zie de vorige twee noten
18: p 80 rapport
19: p 85 rapport
20: officiële verslag Statencommissie Bestuur en Middelen van 14 februari 2018