DINSDAG 18 JUNI 2019 Net als in Nederland heeft Duitsland in 2017 Tweede Kamerverkiezingen gehouden, de verkiezingen van de Bondsdag. Van beide is de zittingsduur vier jaar en is men nu dus halverwege. Anders dan in Nederland lijkt in Duitsland de coalitieregering van CDU/CSU en SPD het moeilijk te hebben: het enthousiasme bij de sociaaldemocratische SPD voor deelname aan Merkel IV is nooit echt groot geweest maar lijkt nu in een vrije val te zijn terechtgekomen. Binnen de SPD gaan er namelijk steeds meer stemmen op om nog dit jaar uit de regering te stappen, helemaal na de dramatisch verlopen Europese verkiezingen waarin de partij bijna werd gehalveerd. Teken aan de wand is dat er nu al maandenlang wordt gezocht naar een opvolger van de minister van Justitie, zo stond vorige week donderdag in de Süddeutsche Zeitung. Het is al lang bekend dat Katarina Barley ermee stopt, zij was namelijk bij die Europese verkiezingen lijsttrekker voor de SPD. Niet dat er in Duitsland geen andere geschikte SPD’ers zijn voor dit ambt, maar niemand wil een carrièreswitch die hooguit enkele maanden duurt. Wat zou het betekenen als de regering van Angela Merkel niet meer op steun van de SPD kan rekenen?
Parlement Net als in Nederland bestaat het Duitse parlement uit twee Kamers: de Bondsdag, vergelijkbaar met onze Tweede Kamer, en de Bondsraad, vergelijkbaar met onze Eerste Kamer. In beide landen is voor de regering de Tweede Kamer/Bondsdag de belangrijkste.
GroKo De Duitse regering bestaat uit de bondskanselier en de ministers. Bondskanselier is Angela Merkel; zij is van het CDU. Verder bestaat de regering uit ministers van CDU, CSU en SPD. CDU en CSU zijn christendemocratische partijen, SPD is een sociaaldemocratische partij. Deze coalitie van CDU, CSU en SPD wordt Grosse Koalition (GroKo) genoemd. In de Bondsdag zijn 398 van de 709 zetels in handen van de coalitie. Weliswaar een ruime meerderheid, maar diezelfde coalitiepartijen bezetten volgens Wikipedia onder Merkel I 448 van de 615 zetels. Dat was tussen 2005 en 2009. En eind jaren zestig – tussen 1966 en 1969 – zelfs 468 van de 518 (regering Kiesinger)! Gross wordt dus steeds kleiner. Overigens is in Nederland de versplintering nog veel groter: coalitiepartijen CDA en PvdA bezetten in de jaren negentig onder Lubbers III 103 van de 150 zetels. Dat zouden er nu 28 zijn!
Bondsdag en Tweede Kamer (gewijzigd) Net als in Nederland moet een nieuwe regering in Duitsland het vertrouwen hebben van het parlement. In Nederland bestaat de vertrouwensregel met beide Kamers, al is het de bedoeling dat de Eerste Kamer daar veel terughoudender gebruik van maakt dan de Tweede Kamer. In Duitsland is alleen het vertrouwen nodig van de (meerderheid van de) Bondsdag. Er zijn echter meer verschillen. In Duitsland is deze vertrouwensregel in de Grondwet vastgelegd, in Nederland is het een regel van ongeschreven recht. Bovendien moet in Nederland elke nieuwe minister het vertrouwen hebben van de Kamers, in Duitsland heeft alleen de bondskanselier het vertrouwen van de Bondsdag nodig. Volgens de Duitse Grondwet hoeven de andere ministers alleen het vertrouwen van die bondskanselier te hebben.
De ene vertrouwensregel is de andere niet Het derde verschil is het volgende. Als in Nederland het kabinet niet langer het vertrouwen heeft van de Tweede Kamer, dan moet zij haar ontslag aanbieden aan de Koning. Het kabinet is daarna demissionair. Weliswaar blijft het aan totdat er een nieuw kabinet is gevormd, maar in het algemeen zal het zich hooguit bezig houden met spoedeisende zaken en onderwerpen die politiek niet controversieel zijn. Meestal gebeurt de formatie van een nieuw kabinet pas nadat er (vervroegde) Tweede Kamerverkiezingen zijn geweest. In Duitsland is dit anders geregeld. De Bondsdag kan niet zomaar het vertrouwen opzeggen in de bondskanselier (en daarmee in de hele regering). Ze moet namelijk tegelijkertijd een nieuwe bondskanselier aanwijzen. Voor het demissionair worden van de regering is het daar dus niet voldoende dat de meerderheid van de Bondsdag geen vertrouwen meer heeft in de zittende bondskanselier; ook is nodig dat die meerderheid tegelijkertijd haar vertrouwen uitspreekt in een nieuwe bondskanselier. Pas dan valt de regering. Dat is volgens Wikipedia tot nu toe slechts één keer gebeurd, namelijk in 1982. Toen werd de regering van Helmut Schmidt (SPD) tussentijds vervangen door die van Helmut Kohl (CDU). Het is ook niet zo makkelijk: stel dat we in Nederland ook zo’n regel hadden en dat ChristenUnie uit de huidige coalitie zou stappen. Waarschijnlijk is er dan een meerderheid in de Tweede Kamer die geen vertrouwen heeft in de coalitie van VVD, CDA en D66, maar zou diezelfde meerderheid het eens kunnen worden over een andere coalitie?
Bondsdag wetten Weliswaar mag de regering Merkel aanblijven als de Bondsdag het vertrouwen opzegt in Merkel zonder tegelijkertijd een nieuwe bondskanselier aan te wijzen, maar de regering heeft wel een meerderheid nodig in diezelfde Bondsdag voor de vaststelling van wetten. Ook de (jaarlijkse) regeringsbegroting wordt – net als in ons land – bij wet vastgesteld. Als die meerderheid niet wil lukken in een regering zonder SPD-ministers, dan mag Merkel vervroegde verkiezingen uitschrijven.
Bondsraad en Eerste Kamer Tot zover de Bondsdag. Dan nu die andere Kamer van het Duitse parlement: de Bondsraad, vergelijkbaar met onze Eerste Kamer. Zowel in Nederland als in Duitsland heeft de regering niet het vertrouwen nodig van de Eerste Kamer/Bondsraad. In beide landen is die Kamer echter wel wetgever. Als de coalitiepartijen daarin geen meerderheid bezitten, kan ze het de regering dus moeilijk maken. In Nederland een stuk moeilijker dan in Duitsland: in Nederland kan geen enkele wet worden vastgesteld zonder toestemming van de Eerste Kamer, terwijl dat bij onze oosterburen slechts in een minderheid van de wetten het geval is. De meerderheid van de wetten kan zonder toestemming van de Bondsraad worden vastgesteld. Zo is vaststelling van de regeringsbegroting zonder toestemming van de Bondsraad mogelijk. Daarom zijn voor de totstandkoming van wetten de politieke verhoudingen in de Bondsraad minder belangrijk dan in onze Eerste Kamer. Eind mei zij hier Eerste Kamerverkiezingen gehouden en vorige week dinsdag is de nieuwgekozen Kamer geïnstalleerd. Met ingrijpend gewijzigde politieke verhoudingen: de coalitiepartijen hebben namelijk hun meerderheid verloren. De fracties van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie bezetten nog maar 32 van de 75 zetels. Voortaan moet het kabinet dus voor elke nieuwe wet – zoals de jaarlijkse begroting – steun zoeken bij een oppositiepartij; dat dilemma kan zich voor de Duitse regering bij de meeste wetten niet voordoen.
Dus Bij onze oosterburen is het staatsrechtelijk moeilijker om de regering ten val te brengen, zijn de grote politieke partijen in de afgelopen decennia minder versplinterd en is voor de jaarlijkse begroting en de meeste andere wetten – anders dan in ons land – geen toestemming nodig van de Kamer waarin de coalitie geen meerderheid heeft. Toch lijkt het Nederlandse kabinet er twee jaar na de verkiezingen een stuk beter voor te staan dan het Duitse.
BRONNEN:
Inleiding
Artikel 39 Grundgesetz luidt (gedeeltelijk): Der Bundestag wird vorbehaltlich der nachfolgenden Bestimmungen auf vier Jahre gewählt.
”Parlement”
Artikel 51 Grondwet luidt (gedeeltelijk): De Staten-Generaal bestaan uit de Tweede Kamer en de Eerste Kamer.
”GroKo”
Art 62 Grundgesetz luidt: Die Bundesregierung besteht aus dem Bundeskanzler und aus den Bundesministern.
”Bondsdag en Tweede Kamer”
Art 63 Grundgesetz luidt (gedeeltelijk): Der Bundeskanzler wird auf Vorschlag des Bundespräsidenten vom Bundestage ohne Aussprache gewählt. Gewählt ist, wer die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages auf sich vereinigt. Der Gewählte ist vom Bundespräsidenten zu ernennen.
Art 64 luidt (gedeeltelijk): Die Bundesminister werden auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen.
”De ene vertrouwensregel is de andere niet”
Artikel 64 Grondwet luidt (gedeeltelijk): Elk der kamers kan bij koninklijk besluit worden ontbonden.
Artikel 67 Grundgesetz luidt (gedeeltelijk): Der Bundestag kann dem Bundeskanzler das Mißtrauen nur dadurch aussprechen, daß er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt und den Bundespräsidenten ersucht, den Bundeskanzler zu entlassen. Der Bundespräsident muß dem Ersuchen entsprechen und den Gewählten ernennen.
”Bondsdag wetten”
Artikel 105 Grondwet luidt (gedeeltelijk): De begroting van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk wordt bij de wet vastgesteld. Jaarlijks worden voorstellen van algemene begrotingswetten door of vanwege de Koning ingediend op het in artikel 65 bedoelde tijdstip.
Art 110 Grundgesetz luidt (gedeeltelijk): Lid 1. Alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes sind in den Haushaltsplan einzustellen (…). Lid 2, eerste zin. Der Haushaltsplan wird für ein oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten
Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Lid 3. Die Gesetzesvorlage nach Absatz 2 Satz 1 sowie Vorlagen zur Änderung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplanes werden gleichzeitig mit der Zuleitung an den Bundesrat beim Bundestage eingebracht; der Bundesrat ist berechtigt (..) zu den Vorlagen Stellung zu nehmen.
Artikel 77 luidt (gedeeltelijk): Die Bundesgesetze werden vom Bundestage beschlossen.
Artikel 68 luidt (gedeeltelijk): Findet ein Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, so kann der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers binnen einundzwanzig Tagen den Bundestag auflösen. Das Recht zur Auflösung erlischt, sobald der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen anderen Bundeskanzler wählt.
”Bondsraad en Eerste Kamer”
Artikel 81 Grondwet luidt: De vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk.
Artikel 51 luidt (gedeeltelijk): De Staten-Generaal bestaan uit de Tweede Kamer en de Eerste Kamer.
Artikel 50 Grundgesetz luidt: Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.
P.P.T. Bovend’Eert en M.C. Burkens in Het Staatsrecht van Zeven Europese landen, 2018, Wolters Kluwer, bladzijde 85: ”In de praktijk viel ongeveer 60% van de bondswetten (..) onder de categorie toestemmingswetten. Met de hervorming van 2006 beoogde de grondwetgever dit aantal terug te dringen tot 35 à 40%.”