Auteur: 1524AP

Geplaatst op

Speaker of the House en de voorzitter van de Tweede Kamer

VRIJDAG 26 APRIL 2024 Afgelopen zaterdag heeft het Huis van Afgevaardigden van de Verenigde Staten een maatregelenpakket aangenomen voor militaire en financiële steun aan Oekraïne. Een zeer ruime meerderheid stemde vóór. De stemming werd al maanden geleden verwacht. Het lijkt erop dat de voorzitter van het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden het echter pas afgelopen zaterdag in stemming wilde brengen. Hij wordt Speaker of the House genoemd. Beschikt de voorzitter van de Nederlandse Tweede Kamer ook over zulke bevoegdheden? 

PLENAIR Net als in ons land worden in Amerika voorstellen eerst in een parlementaire commissie behandeld en volgt daarna de plenaire behandeling ervan en de stemming erover. Het bepalen van de dag waarop een voorstel plenair wordt behandeld en in stemming wordt gebracht is een voorbeeld van de regeling van werkzaamheden.

REGELING VAN WERKZAAMHEDEN De regeling van werkzaamheden is in Nederland een bevoegdheid van de Tweede Kamer zelf. Dus niet van haar voorzitter. Het zijn de 150 Tweede Kamerleden die bij meerderheid besluiten over de regeling van werkzaamheden, zie artikel 8.8.1. Reglement van Orde (van de Tweede Kamer).

VOORSTELLEN De Tweede Kamervergadering waarop de regeling van werkzaamheden aan de orde is vindt in het algemeen eenmaal in de week plaats. De voorzitter doet dan wél voorstellen, maar dat mogen individuele Kamerleden ook doen, zie artikel 8.8.1.   

ONDERVOORZITTERS Voordat de voorzitter zijn voorstellen doet, voert hij vaak eerst overleg in het Presidium. Het Presidium bestaat uit hem en alle ondervoorzitters van de Tweede Kamer, zie artikel 3.5 Reglement van Orde. Er zijn zes ondervoorzitters, afkomstig uit zes verschillende fracties (vooral de grotere).

CONCLUSIE In ons land beschikt de voorzitter van de Tweede Kamer dus niet over de bevoegdheid om te beslissen over wanneer voorstellen plenair worden behandeld en in stemming worden gebracht.

BENOEMING De Speaker in de VS wordt trouwens net als de voorzitter van de Tweede Kamer in Nederland benoemd door de Kamerleden, zie artikel 61 van onze Grondwet en Section 2 van de Constitution of the United States. Een Kamermeerderheid beslist daarover. In ons land worden ook de andere leden van het Presidium – de ondervoorzitters – door en uit de Tweede Kamer benoemd, zie artikelen 3.6 van het Reglement van Orde.

KAMERLID Zoals hierboven bleek heeft de Speaker meer bevoegdheden. Maar er zijn meer verschillen. Ik noem er hier twee. Ten eerste eist onze grondwet dat de voorzitter een Kamerlid is, in Amerika is dat niet het geval. Tot nu toe was echter elke Speaker een Kamerlid.

PARTIJLEIDER Ten tweede wordt in Amerika degene die tot Speaker is benoemd ook ‘leader of the body’s majority party’. De majority party is zijn eigen partij. Huidige Speaker Mike Johnson is dus ook leader of the body’s Republican party geworden. Weliswaar is een ander Republikeins Kamerlid – Steve Scalise –  ‘House Majority Leader’, maar dat wordt gezien als de ‘second highest position in House Republican leadership’, zo staat het op de website van het Huis van Afgevaardigden. In Nederland daarentegen is de Kamervoorzitter niet de leider van zijn partij in die Kamer. Een Kamervoorzitter volgt in de praktijk bij stemmingen juist wat zijn fractie stemt.    

BRONNEN Behalve de hierboven genoemde bronnen zijn geraadpleegd: NRC van afgelopen maandag; Eric Janse de Jonge, Amerikaans staatsrecht, 2012 (Wolf Legal Publishers), bladzijde 121; P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlands parlement, 2017 (Wolters Kluwer), bladzijden 192 en 193; Wikipedia (zoekwoord: Speaker of the United States House of Representatives).

Mr. Leon

Volgend blog verschijnt volgende week vrijdag 3 mei.

Geplaatst op

Is de Turkijedeal een verdrag dat bindt

VRIJDAG 12 APRIL 2024 Samen met enkele andere organisaties heeft Amnesty International (Afdeling Nederland) onlangs de Nederlandse Staat voor de rechtbank Den Haag gedagvaard vanwege de Turkijedeal uit 2016. In de dagvaarding worden allerlei juridische kwesties opgeworpen. In dit blog beperk ik me tot de vraag: Is de Turkijedeal een verdrag dat Nederland bindt?

OPVANGKAMPEN Maar allereerst: wat houdt de Turkijedeal in? Het komt er volgens NRC van 9 april op neer dat migranten uit Afrika en het Midden-Oosten die vanuit Turkije oversteken naar Griekenland tegengehouden en teruggestuurd mogen worden. Dat heeft geleid tot overbevolkte opvangkampen op Griekse eilanden. Nederland is trouwens niet het enige EU-land bij deze deal: alle EU-landen zijn erbij betrokken. Voor de burger blijkt de totstandkoming van de Turkijedeal alleen uit een persverklaring die de Europese Unie (EU) op 18 maart 2016 heeft afgelegd.

EU-VERDRAG? Stel dat de Turkijedeal een verdrag is: tussen wie is dat verdrag dan gesloten? Is het een verdrag tussen de EU en Turkije? Of is het een verdrag tussen de verschillende EU-landen en Turkije? Dat eerste is het in elk geval niet, want de rechter van de Europese Unie heeft enkele jaren geleden al eens uitgesproken dat de Turkijedeal geen handeling is van de EU. Als het geen handeling van de EU is, kan het evenmin een verdrag zijn van de EU.

VERDRAG? Als de Turkijedeal een verdrag is, dan moet het een verdrag zijn tussen de verschillende EU-landen (waaronder Nederland) en Turkije. Wat maakt een afspraak tussen twee (of meer) landen tot een verdrag? Het maakt niet zoveel uit welke naam aan de afspraak wordt gegeven, zie artikel 2 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Ook als dat niet ‘verdrag’ is, maar bijvoorbeeld ‘handvest’, ‘conventie’ of bijvoorbeeld ‘deal’ kan het een verdrag zijn. Het maakt ook niet zoveel uit in welke vorm het verdrag wordt gegoten. In het Verdrag van Wenen wordt geëist dat een verdrag schriftelijk is. Aannemelijk is dat daaraan is voldaan. Waar het allemaal wél omgaat, wat dus cruciaal is, dat is dat de betrokken landen zich volkenrechtelijk willen binden aan hun afspraak. In de dagvaarding van Amnesty International wordt uit de tekst van de persverklaring afgeleid dat dit inderdaad de bedoeling was van de betrokken landen bij de Turkijedeal. Ik ben het daarmee eens: de Turkijedeal is een verdrag. 

ONGRONDWETTIG? Maak het eigenlijk wat uit of de Turkijedeal een verdrag is of niet? Niet voor wat in de dagvaarding wordt gevraagd en geëist. Maar volgens de Nederlandse Grondwet kan het wél gevolgen hebben voor de (Nederlandse) gebondenheid aan de Turkijedeal. Het parlement – dat wil zeggen de Tweede Kamer en de Eerste Kamer – moet een verdrag namelijk hebben goedgekeurd. Zonder die voorafgaande goedkeuring is ons land niet gebonden aan een verdrag, zie artikel 91 Grondwet. Daarop bestaan uitzonderingen, maar die blijven hier onbesproken. Parlementaire goedkeuring ontbreekt voor de Turkijedeal: volgens artikel 91 van de Grondwet is Nederland niet gebonden aan de Turkijedeal.

GRONDWET OVERRULED De parlementaire goedkeuring voor de Turkijedeal die volgens de grondwet nodig is, ontbreekt. Toch is de Turkijedeal voor Nederland geldig. Dat volgt uit het volkenrecht, namelijk uit artikel 46 van het Verdrag van Wenen. Het volkenrecht gaat hier voor. De grondwet wordt overruled.

TOETSINGSVERBOD Niet alleen is de Turkijedeal voor ons land volkenrechtelijk geldig, maar een Nederlandse rechter kan evenmin de Turkijedeal in de interne rechtsorde buiten beschouwing laten (vanwege het ontbreken van de grondwettelijk noodzakelijke parlementaire goedkeuring). Dat volgt niet uit het volkenrecht, maar uit onze eigen Grondwet, namelijk uit artikel 120. Daarin staat het bekende grondwettelijk toetsingsverbod.

CONCLUSIE is dat de Turkijedeal een verdrag is dat is tot stand gekomen in strijd met de Grondwet maar dat niet daarom niet juridisch bindend zou zijn.   

BRONNEN Behalve hierboven genoemde persverklaring, dagvaarding, krantenartikel en genoemde artikelen uit Grondwet en Verdrag van Wenen is ook geraadpleegd P.P.T. Bovend’Eert, T&C Grondwet en Statuut, artikel 120 Grondwet, aantekening 2 (2018); J.W.A. Fleuren, T&C Grondwet en Statuut, artikel 91, aantekening 10 (2018), C.B. Modderman, verdragenrecht, bladzijden 2 en 3 (2019) en C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, bladzijden 171 en 172 (2008).

Mr. Leon

Volgende week een blog op privaatrechtpraktijk.nl (waarschijnlijk)

Geplaatst op

NAVO viert haar albasten jubileum

VRIJDAG 5 APRIL 2024 Gisteren bestond de NAVO tot op de dag nauwkeurig 75 jaar. Wat is het voor een organisatie? Hoe worden besluiten genomen? Wat is de rol van de Secretaris-Generaal?

VERDRAG NAVO is een afkorting voor Noord-Atlantische Verdragsorganisatie. Het is dus een organisatie die door middel van een verdrag is opgericht. Dat is het Noord-Atlantisch Verdrag. Het is de ondertekening hiervan – op 4 april 1949 te Washington – die gisteren werd herdacht.

LANDEN De NAVO is een organisatie van landen. Momenteel zijn 32 landen er lid van. Nederland was er in 1949 bij, net als Frankrijk. Bijna alle EU-landen zijn NAVO-lid, met uitzondering van bijvoorbeeld Ierland en Oostenrijk. Er zijn ook leden die niet bij de Europese Unie horen, zoals het Verenigd Koninkrijk en Turkije. Ten slotte zijn ook twee niet-Europese landen lid: de Verenigde Staten en Canada.

VETO Nieuwe landen zijn welkom, zolang het tenminste Europese landen zijn, én alle oude leden met hun komst instemmen, zie artikel 10 van het verdrag. De laatste twee landen die toetraden zijn Finland (vorig jaar) en Zweden (dit jaar). Deze Noord-Europese landen hadden vanwege de Russische invasie in Oekraïne al eerder lid willen worden, maar oude leden zoals Turkije stemden daar toen niet mee in.   

OPZEGGING Een lid kan zijn lidmaatschap opzeggen; de opzegtermijn is een jaar, zie artikel 13 van het verdrag. Van dat recht heeft Frankrijk gebruik gemaakt. In 1966 heeft dit land het NAVO-lidmaatschap opgezegd, omdat ze het niet eens was met de grote invloed van de Amerikanen binnen de organisatie. De Gaulle was toen president. Pas in 2009 is het land weer volwaardig NAVO-lid geworden; dat gebeurde onder president Sarkozy. 

RAAD Het belangrijkste orgaan van de NAVO is de Noord-Atlantische Raad. Elk lid heeft hierin een zetel, zie artikel 9 van het verdrag. De zetel wordt bezet door een vast iemand. Voor Nederland is dat een diplomaat. Hij heeft de status van ambassadeur. De raad komt bijeen in Brussel. Dat gebeurt minstens eens per week. Voorzitter is de Secretaris-Generaal.

CONSENSUS De Noord-Atlantische Raad neemt alleen besluiten als alle leden ermee instemmen. Als één lid het niet eens is met een besluit, dan komt dit besluit niet tot stand. Het is vooral de taak van de Secretaris-Generaal om ervoor te zorgen dat alle leden op één lijn komen.  

SECRETARIS-GENERAAL De Secretaris-Generaal is de hoogste ambtenaar van de NAVO. Het is geen militaire functie. Hij of zij wordt benoemd door de regeringen van de lidstaten. Nodig is dat alle lidstaten met een benoeming instemmen. De Secretaris-Generaal is meestal de enige persoon in de NAVO waarvan burgers de naam weten. Dat heeft er ook mee te maken dat het de belangrijkste woordvoerder is van de organisatie.

EX PREMIERS Momenteel is Jens Stoltenberg Secretaris-Generaal. Dat is hij nu al tien jaar. Hij stopt er over enkele maanden mee. Hiervoor was hij minister-president van Noorwegen. Mark Rutte gaat hem waarschijnlijk opvolgen, hoewel er nog enkele regeringen zijn die twijfelen over hun stem (waaronder Turkije en Roemenië). Rutte zou de derde (ex) minister-president op rij zijn van een land die Secretaris-Generaal van de NAVO wordt. In de decennia vóór dit drietal (tot begin jaren vijftig) waren het hooguit ministers die Secretaris-Generaal werden. Je zou hieruit kunnen afleiden dat het ambt is gegroeid in aanzien.

4 UIT 14? Rutte zou de vierde Nederlander zijn die het ambt bekleedt. Landgenoten die hem voorgingen waren de ex-ministers Jaap de Hoop Scheffer (tot 2009), Joseph Luns (tot 1984) en Dirk Stikker (tot 1964). De vierde Nederlander van veertien secretarissen-generaal! 14 mannen trouwens. Andere landen die een Secretaris-Generaal hebben ‘geleverd’ waren – behalve Noorwegen en Nederland – het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Denemarken, Italië en België. Er is dus nog nooit een Fransman in de functie benoemd. Volgens afspraak mag een Amerikaan of Canadees geen Secretaris-Generaal worden. Volgens diezelfde afspraak leveren alleen deze twee landen de hoogste militaire functionarissen van de NAVO.

NATO NAVO is de Nederlandse afkorting. In het Engels is het NATO, in het Frans is het OTAN. De ander landen gebruiken als afkorting OTAN of NATO (de meesten gebruiken NATO).  

BRONNEN Verdragstekst, Website nato.int, Wikipedia (relations entre La France et l’OTAN), Wikipedia (Secretaris-Generaal van de NAVO), website nos.nl (dinsdag 2 april).

Mr. Leon

Volgend blog: volgende week vrijdag (waarschijnlijk)

Geplaatst op

Hoe lang mag de kabinetsformatie nog duren?

VRIJDAG 15 MAART 2024 De laatste Tweede Kamerverkiezingen waren eind november vorig jaar. Sinds die tijd onderhandelen PVV, VVD, NSC en BBB over de vorming van een nieuw kabinet. De vorige kabinetsformatie is nog maar twee jaar en enkele maanden geleden afgerond. En dat na een formatie die bijna tien maanden duurde; waarna dit kabinet al na anderhalf jaar ten val kwam. Is er voor de lopende kabinetsformatie iets geregeld over termijnen waaraan de onderhandelende partijen zich moeten houden?

GRONDWET? In de Grondwet of enige andere wet komen dergelijke regelingen niet voor. In het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is een heel hoofdstuk gewijd aan de kabinetsformatie. Ook daarin worden geen termijnen genoemd, met uitzondering van een termijn helemaal aan het begin van de kabinetsformatie, zie artikel 11.1 lid 1.  

REGLEMENT TWEEDE KAMER Wat daar wél in staat, in dit Reglement van Orde van de Tweede Kamer, is dat de kamer aan elke informateur een termijn moet meegeven waarbinnen zij of hij de informatieopdracht zal moeten afronden. Deze termijn is niet verlengbaar, zie artikel 11.1 lid 2.

NIEUWE OPDRACHT Als de informateur de opdracht niet binnen de gegeven termijn afrondt, moet de Tweede Kamer een nieuwe informatieopdracht geven, al dan niet aan een andere informateur. Dat moet in beginsel binnen een week na het verstrijken van de termijn gebeuren, zie artikel 11.1 lid 4.

VIER WEKEN en ACHT WEKEN In de lopende kabinetsformatie zijn tot nu toe twee informatieopdrachten gegeven. De eerste was op 13 december aan Ronald Plasterk. Volgens die opdracht moest hij dat ‘uiterlijk begin februari’ hebben afgerond. Het werd uiteindelijk 12 februari. Na acht weken dus. De tweede informatieopdracht werd gegeven op 14 februari aan Kim Putters. Volgens die opdracht moest hij dat binnen vier weken afronden, ‘of zoveel eerder als mogelijk is’. Dat laatste was blijkbaar niet mogelijk, want Putters heeft zijn opdracht gisteren afgerond. Precies vier weken dus.

HOEVEEL WEKEN STRAKS? Waarschijnlijk volgende week gaat de Tweede Kamer debatteren over Putters’ verslag; waarschijnlijk wordt dan ook een nieuwe informatieopdracht gegeven aan een al dan niet andere informateur. En natuurlijk een termijn waarbinnen die opdracht zal moeten zijn afgerond. Afwachten hoeveel weken die termijn zal zijn!

GEEN TERMIJN NODIG In het Reglement van Orde staat dus dat de Tweede Kamer bij elke informatieopdracht een termijn geeft waarbinnen informateur zijn of haar opdracht moet hebben afgerond. Tot voor kort stond dat er niet in. Dat is namelijk pas sinds eind vorig jaar het geval. Het stond er dus ook nog niet in tijdens de vorige kabinetsformatie, de formatie die heeft geleid tot het huidige kabinet Rutte IV.

WEL TERMIJN NODIG Die wijziging is in het Reglement van Orde aangebracht vanwege de zeer lange lang formatieduur van Rutte IV. Op verzoek van de Tweede Kamer heeft een externe commissie de formatie onderzocht. In haar rapport van 21 februari 2023 – ‘Evaluatie van de kabinetsformatie 2021’ – deed de commissie de aanbeveling om in het kamerreglement te regelen dat aan informatieopdrachten een termijn moet worden verbonden. De Tweede Kamer heeft die aanbeveling dus overgenomen.

MAXIMUM TERMIJN? Deze wijziging laat de Tweede Kamer echter vrij in de termijnduur. Hierboven bleek dat informateur Putters vier weken de tijd kreeg en informateur Plasterk zes tot acht weken. Volgens het Reglement van Orde mag de kamer ook een (veel) langere termijn meegeven. Zo’n veel langere termijn lijkt niet bevorderlijk voor een kortere kabinetsformatie. Enkele Kamerleden – waaronder Pieter Omtzigt – wilden daarom nog verder gaan en in het kamerreglement opnemen dat die termijn maximaal zes weken bedraagt. Zo ver wilde de kamer echter niet gaan.

CONCLUSIE Ja, er is dus iets geregeld over termijnen, namelijk in het kamerreglement. Het is de informateur die zich daaraan moet houden. De Tweede Kamer bepaalt de termijn en is daarbij helemaal vrij in hoe lang die termijn is.

BRONNEN Behalve bovenstaande artikelen uit het Reglement van Orde van de Tweede Kamer, uit het genoemde rapport en verder Wikipedia zijn ook geraadpleegd Alexander van Kessel, in: De Grondwet van 1848 tot nu. Hoofdstuk 5. De zwakke stee in het staatsbestel?, Boom Juridisch: 2023, p 65 e.v. en ten slotte Kamerstukken II 2022/23, 35980, nr. 5 (Nota van Wijziging).

Mr. Leon

Volgend blog: volgende week vrijdag 22 maart

Geplaatst op

Tijd voor nieuwe Tweede Kamerverkiezingen

VRIJDAG 1 MAART 2024 Er lijkt weinig schot te zitten in de kabinetsformatie. Inmiddels zijn ruim drie maanden verstreken sinds de Tweede Kamerverkiezingen van november vorig jaar. Het kabinet was toen trouwens al vijf maanden demissionair, door een kabinetscrisis in de zomer van datzelfde jaar. Wie weet helpt het als er snel nieuwe verkiezingen zouden worden gehouden. Maar is dat toegestaan? Is het (staatsrechtelijk) geoorloofd om nu al nieuwe verkiezingen te houden? Zo ja, wie beslist er dan over dát en wanneer er nieuwe verkiezingen worden gehouden?

VERVROEGDE VERKIEZINGEN Volgens de Grondwet is de zittingsduur van de Tweede Kamer vier jaren, zie artikel 52 (uitzonderingen daargelaten). Na die periode zijn er sowieso altijd nieuwe verkiezingen nodig. Het is echter niet verboden om ze al eerder te houden. In dat geval bedraagt de zittingsduur van de Tweede Kamer korter dan vier jaren. De huidige Tweede Kamer ‘zit’ er pas drie maanden. Zo’n korte duur staat echter niet in de weg aan het houden van vervroegde verkiezingen.

GROOTSTE FRACTIE? Wie beslist over het houden van vervroegde verkiezingen? Is dat de grootste fractie in de Tweede Kamer? Nee, die gaat daar niet over. Weliswaar is het (in de praktijk zo) dat de grootste fractie het initiatief krijgt in de kabinetsformatie en bepaalt wie de verkenner/kabinetsinformateur wordt, maar deze fractie gaat niet over het houden van tussentijdse verkiezingen. 

TWEEDE KAMER? Is het dan misschien de hele Tweede Kamer die beslist over het houden van vervroegde verkiezingen? Nee, ook dat is niet het geval. Het is niet de meerderheid van de Tweede Kamer die daarover gaat. Zelfs als de Tweede Kamer eensgezind (unaniem) tussentijdse verkiezingen zou willen, dan kan zij daar toch niet toe beslissen. Ze kan er niet toe beslissen, en ze kan het evenmin tegenhouden dat er tussentijdse verkiezingen worden gehouden. Het is overigens in de afgelopen decennia wel gebruikelijk geworden dat de Tweede Kamer wordt gevraagd of zij tussentijdse verkiezingen wenselijk vindt nadat het kabinet is gevallen door een conflict met diezelfde kamer.   

REGERING Als het niet de grootste fractie is en evenmin de hele Tweede Kamer, en het trouwens ook niet de Eerste Kamer is: wie gaat er dan wél over? De regering! Het is de regering die gaat over het houden van vervroegde verkiezingen, zie artikel 64 van de Grondwet. Het besluit tot het houden van vervroegde verkiezingen (en de datum waarop ze worden gehouden) wordt ondertekend door de Koning en een minister; het is dan ook een koninklijk besluit.

MINISTERRAAD Of er zo’n koninklijk besluit komt, beslist de ministerraad. Het is dus de ministerraad die beslist over het houden van vervroegde verkiezingen. Als het op een stemming aankomt wordt daarin bij meerderheid besloten, en daarbij heeft elke minister één stem, zie artikel 11 Reglement van orde voor de ministerraad.

GEWOONTE? Er zijn allerhande omstandigheden waarin het houden van vervroegde verkiezingen een gewoonte is geworden. In die omstandigheden is de beslissing van de ministerraad over het al dan niet houden van tussentijdse verkiezingen slechts een formaliteit. Zo’n omstandigheid is bijvoorbeeld een kabinetscrisis. Na een kabinetscrisis is het de gewoonte om (te beslissen tot) vervroegde verkiezingen. Dat was bijvoorbeeld in juli vorig jaar het geval toen het kabinet viel over asielzoekersopvang, en een week later werd besloten tot het houden van verkiezingen in november. Van zulke omstandigheden is nu echter geen sprake. Er is nu geen kabinetscrisis. Er is nu eerder sprake van een Tweede Kamer crisis. Een beslissing over vervroegde verkiezingen zou nu dan ook geen formaliteit zijn. 

DEMISSIONAIR De huidige ministerraad bestaat uit ministers die allemaal demissionair zijn, inclusief de minister-president. Het zijn immers allemaal ministers voor wie vanwege de kabinetscrisis in juli vorig jaar ontslag is aangevraagd bij de Koning. Kan ook een demissionaire ministerraad beslissen tot vervroegde verkiezingen? De bevoegdheid die in artikel 64 Grondwet staat (zie hierboven) is er niet alleen voor een missionair kabinet, maar ook voor demissionaire bewindslieden. Ik beantwoord die vraag dus met ja. 

BRONNEN Behalve genoemde artikelen uit Grondwet en Reglement van orde voor de ministerraad en andere officiële stukken is voor dit blog literatuur geraadpleegd, namelijk van P.P.T. Bovend’Eert, Tekst en Commentaar Grondwet en Statuut, artikel 64, aantekeningen 1, 2, 3 en 6, Wolters Kluwer Nederland: 2018 en van Alexander van Kessel, De zwakke stee in het staatsbestel? in: De Grondwet van 1848 tot nu, Boom Juridisch Den Haag: 2023.

Mr. Leon

Volgend blog: over twee weken.

Volgende week is er nieuw blog op http://privaatrechtpraktijk.nl

Geplaatst op

Wat de rol is van de Franse president bij de benoeming van de premier

VRIJDAG 2 FEBRUARI 2024 Frankrijk heeft enkele weken geleden een nieuwe premier gekregen. De nieuwe premier ministre van Frankrijk heet Gabriel Attal. Zijn onmiddellijke voorganger was Elisabeth Borne. Wat voor rol had de president van Frankrijk bij hun benoemingen?

PRÉSIDENT De president van Frankrijk is het staatshoofd (chef de l’Etat). De premier is de regeringsleider (chef du Gouvernement), zie artikel 21 van de grondwet. 

KONING In Nederland is de koning het staatshoofd en is de premier (de minister-president) feitelijk de regeringsleider. Benoeming en ontslag van de premier gebeuren per koninklijk besluit, zie artikel 43 van de grondwet. Zo’n besluit is niet mogelijk zonder handtekening van de koning, zie artikel 47 van de grondwet.

FORMALITEIT Het al dan niet plaatsen van zijn handtekening is hier echter geen zelfstandige beslissing van de koning. Het is de kabinetsformateur die samen met de fractievoorzitters van de coalitiepartijen in de Tweede Kamer beslist wie de nieuwe premier wordt.

MOTIE VAN WANTROUWEN De rol van deze fractievoorzitters heeft te maken met de werking van de vertrouwensregel: de kabinetsformatie is erop gericht een kabinet te vormen (met de premier als de feitelijke regeringsleider) dat geacht mag worden het vertrouwen te hebben van een parlementaire meerderheid. Als blijkt dat dit vertrouwen er niet is, bijvoorbeeld na een aangenomen motie van wantrouwen, moet de premier zijn ontslag aanbieden aan de Koning. De vertrouwensregel staat niet in onze grondwet, het is een voorbeeld van ongeschreven staatsrecht. Voor het welsagen van een kabinetsformatie is tegenwoordig vereist dat dat kamerfracties uit de Tweede Kamer die een parlementaire meerderheid vertegenwoordigen, instemmen met het formatieresultaat.

MOTION DE CENSURE Ook in de grondwet van Frankrijk staat dat de president – hun staatshoofd – de premier benoemt en ontslaat, zie artikel 8. En ook in Frankrijk geldt de vertrouwensregel zodat de premier zijn ontslag moet aanbieden als de Tweede Kamer (Assemblée nationale) het vertrouwen in hem opzegt, bijvoorbeeld na een aangenomen motie van wantrouwen (motion de censure). In Frankrijk staat die vertrouwensregel zelfs in de grondwet, zie artikelen 20 en 50. Is het daar dan net als in ons land zo dat het staatshoofd niet zelfstandig kan beslissen wie de nieuwe premier wordt?    

COHABITATION In een boek uit 2016 schrijven Franse staatsrechtgeleerden dat ondanks artikel 8 van de Franse grondwet de president slechts in beperkte mate zelfstandig kan beslissen wie de nieuwe premier ministre wordt (hij heeft hier volgens hen slechts liberté relativisée). Dat heeft te maken met de politieke verhoudingen in de Franse politiek. In die politieke verhoudingen is het steeds zo dat één politieke partij meer dan de helft van de Kamerzetels bezet. Feitelijk bepaalt die Kamerfractie in belangrijke mate wie de nieuwe premier ministre wordt. Dat kan zijn de partij van de president, maar het kan ook de oppositiepartij zijn. In dat laatste geval is er sprake van cohabitation.    

MACRON (1) Maar sinds Emmanuel Macron president bestaan deze politieke verhoudingen volgens mij niet meer in Frankrijk. Macron werd in 2017 voor de eerste keer president. Bij de parlementaire verkiezingen die enkele maanden later plaatsvonden behaalde de door hemzelf opgerichte partij – La République en marche – een ruime absolute meerderheid in de Assemblée nationale.

MACRON (2) President en de partij met een absolute meerderheid aan Kamerzetels behoorden dus tot dezelfde partij. Toch is aannemelijk dat de president grotendeels (als het al niet 100% was) zelfstandig besliste over wie premier ministre werd, omdat die partij pas een jaar daarvoor was opgericht, de president de oprichter was en er tot kort voor de parlementaire verkiezingen de scepter zwaaide. De nieuwe premier ministre werd in eerste instantie Edouard Philippe, daarna Jean Castex en nog later Elisabeth Borne. Vijf jaar later – in 2022 – wordt Macron opnieuw verkozen tot president. Echter, bij de parlementaire verkiezingen die in dat jaar ook werden gehouden, behaalde zijn partij geen absolute meerderheid dit keer. De partij van de president houdt sindsdien een minderheid van de Kamerzetels.

OPPOSITION Toch is het niet zo dat één oppositiepartij sindsdien de meerderheid van de Kamerzetels bezet. De situatie is sindsdien zo dat slechts drie oppositiepartijen gezamenlijk de meerderheid van de Kamerzetels bezetten. Dat zijn de linkse partijen verenigd in de NUPES, de populistisch-rechtse Rassemblement National en de centrum-rechtse Republikeinen. Deze drie fracties houden er onderling zulke verschillende standpunten op na, dat ze niet in staat waren om een regering te vormen en een nieuwe premier ministre aan te wijzen. Het was in 2022 dan ook opnieuw president Macron die zelfstandig besliste wie de nieuwe premier ministre werd. Dat werd in eerste instantie (opnieuw) Elisabeth Borne. Enkele weken geleden is zij echter ‘vervangen’ door Gabriel Attal; ik denk dat ook de keuze voor Attal een zelfstandige beslissing van Macron was. Borne en Attal zijn dus regeringsleiders van een minderheidsregering, zelfs als je de steun van de twee andere coalitiepartijen meerekent (Horizons en MoDem). La République en marche heet trouwens tegenwoordig Renaissance.   

MOTION DE CENSURE? De onderlinge verdeeldheid tussen NUPES, Rassemblement National en de Republikeinen staat er ook aan in de weg dat het parlement het vertrouwen in de regering opzegt, en daardoor de regering naar huis kan sturen. Dat zou ook onmiddellijk na haar aantreden kunnen gebeuren. Er zijn in de afgelopen twee jaar heel wat moties van wantrouwen ingediend, maar geen enkele daarvan is aangenomen. De meeste maakten tot nu toe geen schijn van kans, op eentje na. In maart vorig jaar werd deze motion de censure op slechts negen stemmen na aangenomen (9 van de 577!). Dat had de regering vooral te danken aan enkele Republikeinse Kamerleden die de motie niet wilden steunen. Die motie van wantrouwen werd trouwens ingediend naar aanleiding van de pensioenhervormingen (verhoging pensioenleeftijd van 62 naar 64 jaar). Zoals gezegd beslist president Macron zelfstandig over de benoeming van een nieuwe premier (en dus het ontslag van de oude). Ook voor hem was deze motie van wantrouwen toen geen reden om een nieuwe premier ministre te benoemen; dat gebeurde namelijk pas ruim negen maanden, in januari 2024.

CONCLUSIE De rol van president Emmanuel Macron bij de benoemingen van de laatste vier premiers in Frankrijk was dus heel groot.

BRONNEN Website denederlandsegrondwet.nl, eenvoudige uitleg op artikel 43; professor Paul Bovend’Eert in het boek Tekst en Commentaar op Grondwet en Statuut (2018), bladzijden 100 – 102; Droit constitutionnel, 19e druk (2016), uitgeverij Dalloz, bladzijde 708-709; Wikipedia: via Renaissance (parti).

Mr. Leon

Volgend blog: waarschijnlijk op vrijdag 9 februari

Geplaatst op

De ministers die opstapten

VRIJDAG 19 JANUARI 2024 Een half jaar geleden is het kabinet gevallen. In die tijd zijn vier bewindslieden opgestapt, o.a. omdat ze een functie elders ambieerden. Hoe verliep hun ontslag staatsrechtelijk? 

MINISTERS Het gaat om drie ministers (Hoekstra, Kaag en Kuipers) en een staatssecretaris (Uslu). Staatsrechtelijk verloopt een ontslag van een staatssecretaris op dezelfde manier als dat van een minister. Hieronder heb ik het daarom gemakshalve alleen over ministers.

KB Een minister wordt ontslagen bij koninklijk besluit, zie artikel 43 Grondwet. Een koninklijk besluit wordt ondertekend door de Koning en door de minister-president, zie artikelen 47 en 48 Grondwet. Koninklijk besluit wordt vaak afgekort tot KB.

CONTRASEIGN Het ontslag van een minister gebeurt dus schriftelijk. Bij het ontslagbesluit staat de handtekening van de Koning en van de minister-president. De handtekening van de minister-president heet hier contraseign of medeondertekening. Zonder dit contraseign is een ontslagbesluit ongeldig.

FUNCTIE ELDERS Er gelden geen andere vormvereisten voor het ontslagbesluit. De handtekening van de ontslagen minister staat dus niet onder dit besluit. Zelfs niet als de minister op eigen verzoek wordt ontslagen, bijvoorbeeld vanwege een gewenste functie elders.

OPZEGGING Een minister kán geen ontslag nemen zonder zo’n ontslagbesluit. Hij of zij kán haar ministerschap dus niet beëindigen door het alleen maar op te zeggen.

VOORDRACHT Het initiatief voor zo’n ontslagbesluit ligt bij de minister-president. Hij doet voor dit besluit de voordracht aan de Koning die het vervolgens ondertekent.

MINISTERRAAD De minister-president beslist niet eigenmachtig over het al dan niet doen van zo’n voordracht. In artikel 4 lid 2 sub k van het Reglement voor de ministerraad staat hierover namelijk dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over voordrachten tot ontslag van ministers.  

ALLE MINISTERS Met de ministerraad worden hier alle ministers bedoeld, terwijl de staatssecretarissen geen stemrecht hebben, zie artikel 1 reglement. De ministers die in de vergadering van de raad aanwezig zijn, kunnen het ontslagverzoek van een collega dus tegenhouden.

DEMISSIONAIR De vier bewindslieden waarvoor in het afgelopen half jaar een ontslagbesluit is genomen waren al sinds 7 juli demissionair. Het kabinet is namelijk op 7 juli 2023 gevallen omdat men het niet eens kon worden over maatregelen op de terreinen van arbeid-, studie- en asielmigratie. Daarom heeft minister-president Mark Rutte op die dag ‘het ontslag van alle ministers en staatssecretarissen aangeboden aan de Koning. De Koning heeft deze ontslagaanvraag in overweging genomen en de minister-president, ministers en staatssecretarissen verzocht al datgene te blijven verrichten, wat zij in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk achten’, zo staat te lezen op de website van de rijksoverheid. We kunnen dagelijks in de krant lezen en op televisie zien dat het demissionair kabinet een heel actief kabinet is. Een demissionaire minister of staatssecretaris is dus zeker geen ontslagen bewindspersoon!

DUBBELE VOORDRACHT De minister-president had de drie ministers en staatssecretaris dus al in juli vorig jaar bij de Koning voorgedragen voor ontslag. Zij zijn toen echter net als hun collega’s niet ontslagen, want er is toen geen ontslagbesluit genomen. Dat is pas gebeurd toen zij in de maanden daarna op eigen verzoek ontslagen wilden worden. Minister-president Rutte heeft daarvoor in het afgelopen half jaar opnieuw een voordracht gedaan aan de Koning.  

BRONNEN Zie behalve bovenstaande grondwetsartikelen ook het commentaar van professor Paul Bovend’Eert in het boek Grondwet en Statuut, Tekst & Commentaar, vijfde druk (2018).

Mr. Leon

Volgend blog hier: op of voor vrijdag 16 februari.

Er is ook het blog privaatrechtpraktijk.nl

Geplaatst op

Koningin Margrethe van Denemarken

VRIJDAG 12 JANUARI 2024 Koningin Margrethe van Denemarken treedt eind deze maand af. Ze is 52 jaar koningin geweest. Ze wordt opgevolgd door haar zoon kroonprins Frederik.  

MONARCHIE Denemarken is dus een monarchie. Een monarchie is een regeringsvorm waarin een koning staatshoofd is. In ons deel van Europa zijn veel meer landen een monarchie: Noorwegen, Zweden, het Verenigd Koninkrijk, België. En natuurlijk is ook ons eigen land een monarchie. Zodra Frederik zijn moeder opvolgt is het staatshoofd in al deze landen trouwens een mannelijke koning.

REPUBLIEK Landen als Frankrijk, Finland en Duitsland zijn republieken. Een republiek is een regeringsvorm waarin een president staatshoofd is.

VERKIEZINGEN In republieken wordt de president gekozen. In Duitsland gebeurt dat indirect door een gezamenlijk besluit van de nationale volksvertegenwoordiging (Bondsdag) en de volksvertegenwoordigingen van de deelgebieden, zie artikel 54 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. In Frankrijk gebeurt dat rechtstreeks door de burgers, zie artikel 6 Constitution française du 4 octobre 1958.

ERFOPVOLGING In de monarchiëen wordt de opvolging erfelijk bepaald. Zo staat in artikel 25 van de Nederlandse grondwet dat ‘het koningschap bij overlijden van de Koning krachtens erfopvolging overgaat op zijn wettige nakomelingen, waarbij het oudste kind voorrang heeft’. En in Denemarken geldt dezelfde regeling, want in artikel 2 van de Deense Tronfølgelov staat immers dat ‘ved en konges eller en regerende dronnings død overgår tronen til den pågældendes søn eller datter, således at den ældre går forud for den yngre’.

LEEFTIJDSEIS Koninklijk gezag mag in ons land worden uitgeoefend vanaf het 18e jaar, zie artikel 33 grondwet. In Denemarken is de koning vanaf 18 jaar meerderjarig, zie artikel 7 van de Grundlov. Ik neem aan dat dit betekent dat hij of zij dan ook het koninklijk gezag mag uitoefenen. In Duitsland mag iemand pas president worden als hij 40 jaar of ouder is, zie artikel 54 Grundgesetz.     

AMBTSTERMIJN In principe oefent de nieuwe koning het koninklijk gezag uit zolang hij of zij dat wenst, terwijl presidentschap aan een bepaalde termijn is gebonden; zowel in Frankrijk als in Duitsland is dat een termijn van vijf jaar.

REGERINGSLEIDER President en koning(in) zijn staatshoofden, geen regeringsleiders. Volgens de grondwet wordt de regering in Nederland geleid door de minister-president, in België door de Eerste Minister en in Denemarken door de Statsminister. In het Verenigd Koninkrijk is de Prime Minister regeringsleider. In republiek Duitsland is dat de Bundeskanzler. In republiek Frankrijk was dat tot begin deze week een Première ministre (Élisabeth Borne) en sinds enkele dagen een Premier ministre (Gabriel Attal).

KONINKRIJK Het koninkrijk Denemarken behelst een gebied dat groter is dan alleen ons buurland oostelijk van de Waddenzee en Noordzee. Het behelst bijvoorbeeld ook het Noord-Amerikaanse Groenland. Ook het Koninkrijk der Nederlanden behelst een groter gebied dan alleen die twaalf provincies in Europa. Er is immers ook het Caribisch deel van het Koninkrijk der Nederlanden: de Zuid-Amerikaanse eilanden Aruba, Curaçao en Sint-Maarten. Ik laat Bonaire, Sint-Eustatius en Saba hier voor het gemak buiten beschouwing. De Deense grondwet geldt in het hele koninkrijk, zie artikel 1 Grundlov, terwijl de Nederlandse grondwet voor het merendeel alleen in Nederland geldt. Aruba, Curaçao en Sint-Maarten hebben dan ook hun eigen grondwetten, staatsregelingen genaamd. Zo beschouwd is het volgens mij dan ook minder juist om te spreken van de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden.   

STAATSVORM Regeringsvorm mag niet worden verward met staatsvorm. De staatsvorm van een land kan bijvoorbeeld zijn eenheidsstaat of federale staat. In een eenheidsstaat bezit alleen de nationale overheid soevereiniteit. In een federale staat is de soevereiniteit grondwettelijk verdeeld over nationale overheid en deelgebieden. Elke regeringsvorm kan eenheidsstaat of federale staat zijn. Zo zijn de monarchieën Nederland en Denemarken eenheidsstaten, maar is monarchie België een federale staat met als soevereine deelgebieden gemeenschappen en gewesten, zie artikel 1 van de Belgische Grondwet. Ook republiek Duitsland is een federale staat, met als soevereine deelgebieden Länder, zie artikel 20 Grundgesetz. Terwijl republiek Frankrijk een eenheidsstaat is.

Mr. Leon

Volgend blog: op of voor vrijdag 9 februari

Geplaatst op

Kabinet van PVV, BBB, NSC en VVD

VRIJDAG 1 DECEMBER 2023 Na de verkiezingen van vorige week is van de week met de kabinetsformatie een begin gemaakt. Wilders PVV is de grootste partij geworden en hij geeft de voorkeur aan een coalitie met Van der Plas BBB, Omtzigts NSC en de VVD. VVD en NSC hebben hun bedenkingen. Maar stel dat dat kabinet straks wordt benoemd en beëdigd, wat kunnen Kamerleden die dit kabinet niet zien zitten dan doen?

VERTROUWEN Een nieuw kabinet kan niet aan de slag gaan zonder het vertrouwen van een parlementaire meerderheid. Dat vertrouwen is zowel in de Tweede Kamer als in de Eerste Kamer nodig, zie professor Paul Bovend’Eert, Tekst en Commentaar Grondwet en Statuut, 2018, pagina 102.

GEEN VERTROUWEN Het is echter niet nodig dat dit vertrouwen expliciet wordt uitgesproken. Voldoende is dat het tegendeel – dat is het ontbreken van dit vertrouwen – niet blijkt, zie Bovend’Eert p 101.

NEGATIEF VERTROUWEN Het ontbreken van vertrouwen mag niet blijken bij de start van een kabinet. Maar evenmin op een later moment: zolang het kabinet regeert mag er geen blijk zijn van het ontbreken van vertrouwen. Het ontbreken van vertrouwen wordt ook wel negatief vertrouwen genoemd, zie Bovend’Eert p 100.

VERTROUWENSREGEL Zodra wél blijkt van negatief vertrouwen moet het kabinet haar ontslag aanbieden aan de Koning. Dat is de vertrouwensregel. Dankzij de vertrouwensregel heeft in ons land het parlement bij een conflict met het kabinet altijd het laatste woord, zie Bovend’Eert p 100.

KAMERONTBINDING Maar ik ben hier niet volledig: dat is slechts de vertrouwensregel tot op zekere hoogte. Een toevoeging is nodig. Als blijkt van negatief vertrouwen moet het kabinet zijn ontslag aanbieden aan de Koning (en wordt daardoor demissionair), tenzij de regering de Tweede Kamer ontbindt. De regering mag de Tweede Kamer namelijk ontbinden, zie artikel 64 van de Grondwet. Het kabinet blijft dan gewoon zitten en wordt niet demissionair. Wel is het zo dat daarna binnen enkele maanden Tweede Kamerverkiezingen moeten worden gehouden. Als na die verkiezingen blijkt dat ook de nieuwe Tweede Kamer geen vertrouwen heeft in het kabinet, dan moet het kabinet toch echt haar ontslag aanbieden aan de Koning, zie Bovend’Eert p 100.

NIET IN GRONDWET De vertrouwensregel is ruim anderhalve eeuw geleden ontstaan, in de jaren zestig van de negentiende eeuw. De regel is in de parlementaire praktijk ontstaan. Ze stond toen namelijk niet in de grondwet. Ze staat daar trouwens nog steeds niet in. Het is dan ook een regel van ongeschreven staatsrecht, zie Paul Bovend’Eert en Henk Kummeling, Het Nederlands parlement, 2017, p 430-433.

MOTIE Hoe kan dat negatief vertrouwen blijken? Op allerlei manieren. Elke manier voldoet. Ik noem hier twee tamelijk ‘harde’ manieren. Te denken valt bijvoorbeeld aan een motie van wantrouwen. Zo’n motie werd aangenomen in 1939. Ze leidde toen tot de val van het vijfde kabinet Colijn. Colijn V bestond slechts twee dagen (!), zie professor P.J. Oud, Honderd jaren, 1971, p 304 e.v.

BEGROTING Een andere manier voor een parlementaire meerderheid om haar negatief vertrouwen te laten blijken is naar gangbare opvatting de verwerping van (delen van) de rijksbegroting, zie Bovend’Eert p 101. Dit was de manier waarop de Tweede Kamer haar negatief vertrouwen liet blijken in de jaren zestig van de negentiende eeuw, waarmee de vertrouwensregel ontstond. De begroting werd verworpen in het kader van de zogenaamde Luxemburgse kwestie. Luxemburg is hier niet een persoon, maar het land Luxemburg. Het parlement had toen (en nu nog steeds) begrotingsrecht, ook wel budgetrecht genaamd, zie voor nu artikel 105 Grondwet (destijds artikel 119). Dit recht houdt in dat de regering zonder parlementaire medewerking geen begroting mag vaststellen. Een kabinet mag slechts de uitgaven doen en voor de doelen die in een vastgestelde begroting staan, zie Bovend’Eert. Zonder uitgaven te doen kan een regering niet regeren.

PARLEMENTAIR STELSEL Kamerleden kunnen dus iets doen aan een kabinet dat ze niet zien zitten. Ze kunnen gaan werken aan een meerderheid. Dat kan bij de start van het kabinet (zoals het kabinet Colijn V overkwam), maar het kan ook later en zelfs veel later. Elk Kamerlid telt voor één (stem); ook Kamerleden van een coalitiefractie tellen mee. Een parlementaire meerderheid in de Eerste Kamer óf in de Tweede Kamer voldoet. In een parlementair stelsel heeft het parlement altijd het laatste woord!

Mr. Leon

Volgend blog: vrijdag 12 januari 2024

Geplaatst op

Wie neemt over enkele weken het initiatief voor een nieuw kabinet?

VRIJDAG 3 NOVEMBER 2023 Over nog geen drie weken – op 22 november – zijn er weer (!) verkiezingen voor de Tweede Kamer. Daarna volgt het formatieproces dat uitmondt in een nieuw kabinet. Wie zet de eerste stappen in het formatieproces? Wie neemt het initiatief tot de vorming van een nieuw kabinet na de verkiezingen?

KB In de grondwet staat dat de leden van het nieuwe kabinet worden benoemd met een schriftelijk besluit dat is getekend door de koning en de nieuwe minister-president, een koninklijk besluit dus. Het kabinet bestaat uit de minister-president, alle (andere) ministers en de staatssecretarissen, zie de artikelen 43 en 48.

BORDESSCENE De benoemingen vinden plaats op dezelfde dag als de bekende bordesscene waarin alle ministers gezamenlijk op de trappen staan van (meestal) het Haagse Paleis Huis ten Bosch, met in hun midden de Koning. Bekend, omdat het ook een vast fotomoment is voor de vaderlandse pers (de bordesfoto). Maar dat alles gebeurt pas helemaal aan het einde van het formatieproces. Wie zijn degenen die aan het begin van dat proces staan?  

VERKENNING De rest van het formatieproces – dus ook het begin ervan – is niet grondwettelijk geregeld. Uit een advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (van 11 oktober jl.) blijkt dat bij de laatste drie Tweede Kamerverkiezingen – die van 2021, 2017 en 2012 – het formatieproces begon op de eerste dag na de verkiezingen. Het begon volgens (dit advies van) de Raad van State met de verkenning. De verkenning is niet alleen niet in de grondwet geregeld maar evenmin is het elders geregeld. 

FUNCTIE ELDERS Tijdens de verkenning hebben verkenners een belangrijke rol. Na de laatste verkiezingen (2021) waren dat in eerste instantie Annemarie Jorritsma en Kajsa Ollongren. Onder hun verantwoordelijkheid kwam de notitie ‘positie Omtzigt, functie elders’ tot stand. Uit deze notitie bleek dat deze verkenners een heel brede invulling gaven aan de verkenning. Volgens het rapport van de externe commissie die deze verkenning op verzoek van de Tweede Kamer evalueerde (de evaluatiecommissie) was dat té breed.

KLAVER/SNELLER Dat oordeel heeft de Tweede Kamer anderhalve week geleden overgenomen. Op 24 oktober jl. werd namelijk de motie Klaver/Sneller aangenomen. In deze motie wordt uitgesproken dat tijdens de verkenning ‘op basis van getalsmatige mogelijkheden en een eerste inhoudelijke richting wordt verkend welke partijen met elkaar kunnen gaan informeren’. Daarvoor zal de verkenner gesprekken moeten voeren met de lijsttrekkers. De motie is met een ruime meerderheid aangenomen: 97 van de 150 Kamerleden stemden vóór.

(IN)FORMATIE Volgens de Raad van State mag de verkenning slechts twee tot drie weken duren. Daarna begint de informatie; daarin gaat het om ‘informeren’ en wordt op basis van inhoudelijke gesprekken geprobeerd om met verschillende Tweede Kamerfracties tot een coalitie en coalitieakkoord te komen; tijdens de informatie is er geen verkenner maar een informateur. Na afloop van de informatie begint de formatie; daarin wordt geprobeerd om tot de vorming van een kabinet te komen (wie wordt minister-president en wie worden minister); tijdens de formatie is er de formateur.

KAMERVOORZITTER Informatie en formatie komen hier verder niet ter sprake. Ik keer terug naar de verkenning en stel de vraag wie de verkenner benoemt. Bij de afgelopen drie Tweede Kamerverkiezingen was dat de voorzitter van de Tweede Kamer. De Raad van State heeft uitgelegd hoe de Kamervoorzitter tot zo’n besluit kwam.

LIJSTTREKKERS Hoe kwam de Kamervoorzitter tot de benoeming van de verkenner? Zoals gezegd bestonden hiervoor geen regels die waren vastgelegd. De feitelijke gang van zaken was echter als volgt. De lijsttrekker van de grootste fractie deed een voorstel. Dat voorstel werd vervolgens besproken in een vergadering waarvoor alle lijsttrekkers waren uitgenodigd. Uiteraard ging het hier alleen om de lijsttrekkers van de partijen die een of meer Kamerzetels hadden gewonnen. Ten slotte benoemde de Kamervoorzitter met instemming van de andere lijsttrekkers deze persoon tot verkenner.

UNANIMITEIT? De Raad van State merkt op dat er na de verkiezingen in 2012 en 2021 vooroverleg was geweest tussen de twee grootste fracties. Daaruit leid ik af dat de Raad van State betwijfelt of er toen wel écht sprake was instemming van alle overige lijsttrekkers. M.a.w: twijfel of er sprake was van unanimiteit bij de benoeming van de verkenner.

NEE In de motie Klaver/Sneller wordt unanimiteit niet langer tot uitgangspunt genomen. In de motie wordt namelijk uitgesproken dat benoeming plaatsvindt op basis van zo breed mogelijk draagvlak in de vergadering van lijsttrekkers (na een voordracht van de grootste fractie).

DRAAGVLAK? Unanimiteit is dus niet nodig, maar wat betekent het verder dat het draagvlak zo breed mogelijk moet zijn? Volgens mij dat minstens een meerderheid nodig is. De grootste fractie heeft praktisch nooit meer dan de helft van alle Tweede Kamerzetels. Ook dat er een heuse inspanning wordt verricht voor een groter draagvlak dan de meerderheid. En ook dat serieus wordt genomen wat de kleinere fracties en de nieuwe fracties te zeggen hebben.

BINDEND? Ik ga ervan uit dat de Tweede Kamer zich politiek gebonden acht aan de motie Klaver/Sneller. Is de Tweede Kamer in het a.s. formatieproces er ook juridisch aan gebonden? Ik denk van niet. Een aangenomen motie is voor de Tweede Kamer juridisch niet bindend. Bovendien is de motie Klaver/Sneller een motie van de oude Tweede Kamer, terwijl er in het a.s. formatieproces een nieuwe Tweede Kamer zal zijn. 

BRINK  In de vergadering van anderhalve week geleden zijn meer moties in stemming gebracht, zoals de motie Van den Brink c.s. In die laatste motie wordt uitgesproken dat de Koning wordt gevraagd om als verkenner op te treden. De motie is verworpen, door 120 (van de 150) Kamerleden.

DE KONING De motie Van den Brink c.s. is dus met ruime meerderheid verworpen. Wat in deze motie wordt uitgesproken was echter tot zo’n tien jaar geleden de feitelijke gang van zaken na Tweede Kamerverkiezingen! Tot 2012 was het namelijk de Koning die het initiatief nam tot het formatieproces. De Koning nam het initiatief door advies in te winnen over de verkiezingsuitslag en de richting van de kabinetsformatie, bijvoorbeeld advies bij de Kamervoorzitters en de vicevoorzitter van de Raad van State.

TOT RUTTE I De verkennende gesprekken met de lijsttrekkers werden door een door de Koning aangewezen persoon gevoerd (en dus niet door de Koning persoonlijk gevoerd), schrijft de Evaluatiecommissie. Koning Willem-Alexander heeft nooit het initiatief genomen tot het formatieproces, maar zijn moeder Koningin Beatrix heeft dat steeds wél gedaan. Voor het laatst was dat in 2010. Dat formatieproces leidde uiteindelijk tot Rutte I. De  formatieprocessen van de afgelopen tien jaar duurden gemiddeld veel langer dan die van de tien jaar daarvoor.

VICEVOORZITTER De Raad van State raadt de Tweede Kamer aan om met een vaste verkenner te gaan werken. Dan heeft elke kabinetsformatie dezelfde (ambtsdrager als) verkenner. Dat zou (weer) de Koning kunnen zijn, maar uit recente moties van de Tweede Kamer leidt de Raad van State af dat daarvoor momenteel onvoldoende draagvlak bestaat. Daarom denkt de Raad van State nu eerder aan de voorzitter van de Eerste Kamer of aan haar eigen vicevoorzitter als vaste verkenner.

Mr. Leon

Volgend blog op 1 december

Kijk ook eens op http://privaatrechtpraktijk.nl