Coronavirus in Europa

DONDERDAG 14 MEI 2020 Vanwege het coronavirus hebben veel Europese landen in de afgelopen twee maanden ook aan de grenzen met hun buurlanden maatregelen getroffen. Wat is hier aan de hand, staatsrechtelijk?

SCHENGENZONE Wie vanuit ons land naar Spanje of Oostenrijk reist, passeert een aantal landsgrenzen. Te weten de Belgische, Franse en Spaanse of de Duitse en Oostenrijkse landsgrenzen. Nederland, België, Frankrijk, Spanje, Duitsland en Oostenrijk vormen samen met twintig andere Europese landen de Schengenzone. De Schengenzone heeft buitengrenzen en binnengrenzen. Aan de buitengrenzen is er altijd grenstoezicht en grensbewaking, waarbij grenswachters iedereen controleren en eventueel de toegang weigeren. Aan de binnengrenzen is er niets van dit alles; vaak weet de reiziger niet eens waar precies hij de grens passeert. Schengenlanden mogen aan hun binnengrenzen geen toezicht, bewaking of controles houden. Dat is zo vastgelegd in de Schengengrenscode.

SCHENGENGRENSCODE De Schengengrenscode is een verordening van de Europese Unie (EU), dat wil zeggen een wet die is gemaakt door Europees Parlement en de Raad van Ministers van de EU. De Schengengrenscode geldt in bijna alle EU-landen. Een uitzondering is het Verenigd Koninkrijk, ook toen het nog lid was van de EU. Voor een vakantie aan Engeland werd men daarom altijd eerst onderworpen aan de grenscontrole van dit land.

EN TOCH GRENSTOEZICHT Regels zonder uitzondering zijn schaars. Ook op de regel dat er aan de binnengrenzen in de Schengenzone geen grenstoezicht en dus grenswacht mag zijn, bestaan uitzonderingen. Die uitzonderingen doen zich voor als een land te maken heeft met een ernstige bedreiging voor zijn openbare orde of binnenlandse veiligheid. Dat land kan dan zo nodig aan zijn binnengrenzen tijdelijk grenstoezicht invoeren. Dat kan het doen op al zijn binnengrenzen of alleen op bepaalde delen daarvan, bijvoorbeeld alleen op de binnengrenzen met het ene buurland terwijl er geen grenstoezicht komt op de binnengrenzen met het andere buurland.

DIVERSE REDENEN Landen hebben in het verleden om uiteenlopende redenen tijdelijk en gedeeltelijk binnengrenstoezicht ingevoerd, zoals vanwege het houden van grote voetbaltoernooien (EK, WK), een terreurdreiging of het houden van een NAVO-top. Een ander voorbeeld is het grenstoezicht dat Duitsland in september 2015 aan de binnengrens met Oostenrijk invoerde vanwege de grote aantallen mensen die toen in Duitsland asiel wilden aanvragen.  

CORONACRISIS Uit een openbaar document dat de Europese Commissie heeft opgesteld blijkt dat in de afgelopen maanden veel EU-landen vanwege de coronacrisis binnengrenstoezicht hebben ingevoerd. Nederland heeft dat niet gedaan. Weliswaar heeft ons kabinet Duitsers en Belgen opgeroepen om tijdens het Paasweekend niet naar Nederland te komen, maar zij mochten en konden komen. Al was het dan zo dat wie dat tóch deed, direct na de grens “ontmoedigend” is toegesproken door de Koninklijke Marechaussee. Maar Frankrijk, Duitsland, België en Denemarken zijn landen die wél binnengrenstoezicht hebben ingevoerd. België en Denemarken hebben op al hun binnengrenzen grenstoezicht ingevoerd. Duitsland en Frankrijk hebben dat op een deel van hun binnengrenzen gedaan. In Frankrijk is dat gebeurd op de grenzen met België en Duitsland; In Duitsland op die met Frankrijk en Denemarken, maar bijvoorbeeld niet op die met België en ons land. Invoering van het grenstoezicht gebeurde half april (Frankrijk) of half maart (de andere drie landen), en bestaat nog steeds.  

GRENSTOEZICHT Waaruit bestaat hun binnengrenstoezicht? In al deze landen voeren grenswachten grenscontroles uit. Iedereen die de grens over wil, wordt daaraan onderworpen. Regel is dat niemand de grens mag passeren. Alleen wie tot een uitzonderingscategorie behoort, mag door. In het ene land zijn er meer uitzondering dan in het andere land. België en Frankrijk kennen minder uitzonderingen dan Duitsland en Denemarken. Toeristen en mensen die alleen maar goedkoper willen tanken of winkelen worden overal geweigerd aan de grens. Men zou kunnen zeggen dat het binnengrenstoezicht in al deze landen neerkomt op sluiting van de grenzen.  

VOLKSGEZONDHEID Mag grenstoezicht zo ver gaan dat een land eigenlijk zijn binnengrenzen sluit? Ja, tenminste als de volksgezondheid zou worden bedreigd zonder grenssluiting. Volgens de Schengengrenscode mogen dan namelijk de binnengrenzen worden gesloten.

EUROPESE COMMISSIE Het toezicht aan de binnengrenzen bestaat nog steeds. Als dat tijdens de zomervakantie niet verandert, dan zal de toeristenindustrie extra hard geraakt worden. Gisteren heeft de Europese Commissie mede daarom de EU-landen geadviseerd om een einde te maken aan hun binnengrenstoezicht. Uitgangspunten hierbij zouden moeten zijn geleidelijkheid, onderlinge afstemming en (coronavirus) verantwoord.

(Mr. Leon)

Coronavirus in Nederland (VI)

DONDERDAG 7 MEI 2020 Werkgevers die vanwege corona een omzetverlies van minstens 20%  verwachten, kunnen sinds half april NOW-subsidie aanvragen. NOW is de afkorting voor Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid. Ze kunnen dan gedurende drie maanden subsidie krijgen op hun loonkosten. Doel van de regeling is dat werkgevers geen personeel ontslaan. Bij een omzetverlies van 100% wordt 90% van de loonkosten gesubsidieerd; bij een omzetverlies van 50% wordt 45% van de loonkosten gesubsidieerd; enzovoorts. Meer dan honderdduizend werkgevers hebben inmiddels een aanvraag ingediend. In de begroting is 10 miljard euro opgenomen voor de NOW-subsidies. Hoe heeft dat staatsrechtelijk vorm gekregen?

BUDGETRECHT Een minister mag alleen uitgaven doen die staan in een begroting die is vastgesteld. Elk ministerie heeft een eigen begroting. Die begroting wordt vastgesteld door middel van een wet. In onze grondwet staat dat een wet met instemming van het parlement wordt vastgesteld. Een begroting is dus pas vastgesteld als Tweede Kamer én daarna Eerste Kamer ermee hebben ingestemd. De Tweede Kamer kan ook begrotingswijzigingen afdwingen. Net als andere wetten, bestaat een begroting uit een of meer artikelen. De begroting van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bestaat uit zo’n vijftien begrotingsartikelen. Zo is er een begrotingsartikel voor Bijstand, maar ook een voor Werkloosheid, voor Kinderopvang en voor Arbeidsmarkt. In de Comptabiliteitswet is geregeld dat de uitgaven die een minister mag doen per begrotingsartikel zijn gemaximeerd, dat wil zeggen dat hij per begrotingsartikel niet meer mag uitgeven dan dit maximum. Zo staat in het begrotingsartikel over Kinderopvang een bedrag van 3,5 miljard euro. Dat betekent dan dat de minister hooguit 3,5 miljard euro aan kinderopvang(toeslag) mag uitgeven.

PRINSJESDAG Een begroting heeft betrekking op een heel kalenderjaar. Het leeuwendeel van de begroting wordt enkele maanden voor aanvang van dat kalenderjaar ter vaststelling ingediend bij de Tweede Kamer. Dat gebeurt op Prinsjesdag, de derde dinsdag van september. Op die dag gebeurt dat met de begrotingen van alle ministeries.

SUPPLETOIRE BEGROTING Tijdens het kalenderjaar waarop de begroting betrekking heeft, is het wél mogelijk om de begroting te wijzigen. Officieel heet zo’n begrotingswijziging een suppletoire begroting. Ook een suppletoire begroting moet bij wet worden vastgesteld; ook daarvoor is dus instemming van Tweede en Eerste Kamer nodig.

VAN 1 NAAR 11 MILJARD Uiteraard stonden de NOW-uitgaven niet in de begroting van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid die eind vorig jaar is vastgesteld, voor het gemak hier verder de oude begroting genoemd. Voor de NOW-uitgaven had de minister een vastgestelde suppletoire begroting nodig van 10 miljard euro. De minister heeft daarvoor half maart zijn Incidentele suppletoire begroting inzake Noodpakket banen en economie ingediend bij de Tweede Kamer. Het behelst wijziging van het begrotingsartikel Arbeidsmarkt door er 10 miljard euro aan toe te voegen. In de oude begroting mocht hij aan Arbeidsmarkt een krappe miljard euro uitgeven. Tweede Kamer en Eerste Kamer hebben unaniem ingestemd met deze suppletoire begroting. Sinds half april mag de minister daardoor 11 miljard euro uitgeven aan Arbeidsmarkt.

PLUS 35% De volledige oude begroting van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bedroeg bijna 40 miljard euro. De extra 10 miljard voor NOW-uitgaven is dus een begrotingstoename van 25%. Een andere coronaregeling die op de begroting van dit ministerie drukt doet daar nog een schepje bovenop. Het is de TOZO-regeling: de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandige ondernemers, dat is de regeling voor behoud van inkomen en bedrijf van zzp’ers. Voor TOZO-uitgaven is 3,8 miljard euro extra begroot. Het TOZO-budget staat trouwens niet in het begrotingsartikel Arbeidsmarkt, maar in dat van Bijstand. NOW- en TOZO-budget zorgen samen voor een toename van 35% op de begroting van het ministerie.

35% PLUS? Maar het einde van de begrotingstoename hoeft daarmee nog niet in zicht te zijn. Ten eerste is het nog maar de vraag of 10 miljard euro voldoende is om alle NOW-aanvragen te kunnen honoreren. Aan de honderdduizend werkgevers die vóór 30 april een aanvraag hadden ingediend, is namelijk al ruim 7 miljard toegekend. Nieuwe werkgevers kunnen nog tot 31 mei aanvragen indienen; van die mogelijkheid wordt volop gebruik gemaakt. Ten tweede: de minister merkt uitdrukkelijk op dat de 10 miljard alleen betrekking heeft op NOW-uitgaven in de eerste drie maanden dat een werkgever omzetverlies lijdt, dat nadere besluitvorming zal moeten plaatsvinden over de periode die hierna volgt en dat in overeenstemming met die besluitvorming de begroting zal worden aangepast. Een verdere begrotingstoename is dus zeker niet uitgesloten! Uiteraard zal ook die niet zonder parlementaire instemming kunnen.

MINISTERIËLE REGELING Die parlementaire instemming was trouwens niet nodig voor vaststelling en inwerkingtreding van de NOW-regeling zelf. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kon deze regeling vaststellen zonder parlementaire instemming, want die instemming is voor een ministeriële regeling niet nodig. In de al jaren geldende Kaderwet-SZW subsidies staat dat deze minister bevoegd is om ministeriële subsidieregelingen vast te stellen. Hier moest er ook een subsidieregeling worden vastgesteld; dat volgt uit de Algemene wet bestuursrecht. De NOW-regeling wordt trouwens niet uitgevoerd door het ministerie, maar door UWV. De minister heeft UWV gemandateerd om namens hem op de aanvragen te beslissen en gemachtigd om namens hem de voorschotten uit te keren. Eind april had UWV op meer dan honderdduizend aanvragen positief beslist (dat is ongeveer 95% van alle aanvragen), voor zo’n 2 miljard aan maandelijkse voorschotten uitgekeerd en daarmee ruim 1,7 miljoen werknemers bereikt.

(Mr. Leon)

Coronavirus in Frankrijk

DONDERDAG 30 APRIL 2020 Burgers in Nederland moeten coronamaatregelen zoals het samenkomstverbod naleven, omdat ze in de noodverordening staan die de voorzitter van hun veiligheidsregio heeft uitgevaardigd. Heel ons land is verdeeld in vijfentwintig veiligheidsregio’s. De opdracht die enkele ministers – waaronder die voor Medische Zorg, van Volksgezondheid en Veiligheid – aan de regiovoorzitters hebben gegeven tot het nemen van maatregelen schiep nog geen verplichting voor de burgers. Zo’n verplichting ontstond pas door de noodverordeningen van die voorzitters. Die moesten zij naleven. De noodverordeningen zijn trouwens niet overal precies hetzelfde; de ministeriële opdracht laat ook ruimte voor verschillen. Tot zover Nederland, tenminste in deze bijdrage. Hoe is het in Frankrijk geregeld? Hoe zijn daar coronamaatregelen zoals het samenkomstverbod geregeld?

MINISTRE DE LA SANTÉ Bij een dreigende epidemie mag de Franse minister van Gezondheid elke maatregel uitvaardigen die nodig is ter bescherming van de volksgezondheid, zo nodig voor heel Frankrijk. Hij mag dat doen op grond van de Wet op de publieke gezondheid, Code de la santé publique. Uiteraard mag zo’n maatregel niet verder gaan dan noodzakelijk is en moet hij zijn afgestemd op omstandigheden van tijd en plaats. Afgelopen maand (maart) heeft de minister diverse malen een ministeriële regeling uitgevaardigd; ze hielden voor heel Frankrijk dezelfde maatregelen in. Daarin werd onder andere samenkomsten verboden. In de vroegste regeling ging het om een samenkomstverbod voor vijfduizend personen, vervolgens om duizend personen en half maart stond de teller op honderd. Burgers waren verplicht om de (meest recente) regeling na te leven.

PREMIER MINISTRE Half maart heeft ook de minister-president – Edouard Philippe – een regeling uitgevaardigd, samen met de ministers van Gezondheid en van Binnenlandse Zaken. In heel Frankrijk wordt daarin alle burgers verboden om zonder goede reden hun woning te verlaten. Men was verplicht om deze regeling na te leven. Goede redenen om je woning te verlaten waren bijvoorbeeld het doen van boodschappen en een bezoek aan de dokter. De bevoegdheid van de minister-president om deze maatregel te nemen stond niet in de Wet op de publieke gezondheid, maar ik neem aan dat hij deze regeling baseerde op de Franse grondwet. Daarin staat in heel algemene bewoordingen dat hij de bevoegdheid heeft om samen met betrokken ministers regelingen (decreten) uit te vaardigen. Men kan zich afvragen of zo’n ingrijpende maatregel op deze basis kan worden genomen.

PARLEMENT In de tweede helft van maart is in het Franse parlement een spoedwet aangenomen die onmiddellijk in werking trad, Loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19. Deze wet regelt van alles en nog wat. Er wordt bijvoorbeeld een nieuw hoofdstuk toegevoegd aan bovengenoemde Wet op de publieke gezondheid. Daardoor is het mogelijk geworden om een noodtoestand voor de volksgezondheid uit te roepen. Met zo’n état d’urgence sanitaire krijgen de minister-president en de minister van Gezondheid tal van bevoegdheden die ze hiervoor niet hadden, of in elk geval niet zo expliciet. Voordeel van een expliciete wettelijke bevoegdheid is dat geen misverstand kan bestaan over het bestaan van die bevoegdheid. De minister-president krijgt bijvoorbeeld de expliciete bevoegdheid om élke samenkomst te verbieden, ongeacht het aantal personen. En hij krijgt ook de expliciete bevoegdheid om burgers te verbieden om zonder goede reden hun woning te verlaten! Ook kunnen leveranciers worden gedwongen tot afgifte van al hun producten aan de overheid, zoals mondkapjes. Onmiddellijk is de état d’urgence sanitaire uitgeroepen, in eerste instantie voor een periode van twee maanden. Onmiddellijk ook heeft de minister-president een nieuw decreet uitgevaardigd. Niet naleven van de ge- en verboden kan worden bestraft met boetes van tienduizend euro of zes maanden gevangenisstraf.

PRÉSIDENT Tijdens de coronacrisis hebben de minister-president en de minister van Gezondheid dus allerlei bevoegdheden die zij in normale tijden niet hebben. Wat is de rol van de Franse president, Emmanuel Macron? Hij kan in elk geval de minister-president ontslaan, bijvoorbeeld als hij het niet eens is met zijn decreten. Op voordracht van de minister-president kan hij ook de minister van Gezondheid ontslaan.

PRÉFET Het eerste samenkomstverbod vanwege het coronavirus is noch door de minister van Gezondheid noch door de minister-president uitgevaardigd. Dat is uitgevaardigd door een prefect. Dat was de prefect van het departement Morbihan; hij heeft al op 1 maart zo’n verbod uitgevaardigd. Uiteraard gold dat verbod alleen in zijn departement. Morbihan ligt in Bretagne, aan de Atlantische Oceaan; er wonen ongeveer driekwart miljoen mensen. Heel Frankrijk is verdeeld in zo’n honderd departementen. Elk departement omvat verscheidene gemeenten. De prefect van Morbihan baseerde zijn maatregel op enkele artikelen in de Algemene wet voor de lagere overheden, Code général des collectivités territoriales. In die wetsartikelen staat dat hij ter voorkoming en beëindiging van epidemieën en besmettelijke ziekten hygiënische voorschriften kan uitvaardigen. Als motivering voor zijn samenkomstverbod schrijft hij dat er al negen coronapatiënten zijn, verdeeld over diverse gemeenten van zijn departement, dat de ziekte volgens de minister van Gezondheid ernstige gevolgen voor de gezondheid kan hebben en bovendien zeer besmettelijk is.

Wat is eigenlijk een prefect? Een prefect is de officiële vertegenwoordiger van de Staat in het departement. In elk departement is een prefect aangesteld. Hij heeft niet alleen bevoegdheden bij epidemieën of besmettelijke ziekten; hij heeft dat in allerhande situaties, vaak op het gebied van openbare orde en veiligheid. Hij is niet democratisch gekozen, maar benoemd door de president. Elk departement heeft ook een democratisch gekozen volksvertegenwoordiging en dagelijks bestuur, maar de prefect kan zijn bevoegdheden uitoefenen zonder hun instemming of medewerking.

(Mr. Leon)

Coronavirus in het Koninkrijk der Nederlanden

DONDERDAG 23 APRIL 2020 Het Koninkrijk der Nederlanden is groter dan Nederland aan de Noordzee. Een deel van het koninkrijk ligt in en aan de Caribische Zee. Dit is het Caribisch deel van het koninkrijk en bestaat uit de eilanden Bonaire, Sint Eustatius, Saba, Aruba, Sint Maarten en Curaçao. Ook daar waart inmiddels het coronavirus rond. Zodat ook daar de medische voorzieningen onder druk staan en er overheidsmaatregelen zijn getroffen die heel nadelige gevolgen hebben voor de economie en de werkgelegenheid. Uiteraard wil en gaat Nederland hen helpen, maar hoe is het gesteld met de juridische plicht daartoe?

CARIBISCH NEDERLAND Voor het ene eiland gaat die plicht verder dan voor het andere. Onderscheiden moet worden tussen enerzijds Bonaire, Sint Eustatius en Saba en anderzijds Aruba, Sint Maarten en Curaçao. Voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba reikt de plicht het verst. Deze drie eilanden zijn namelijk niet alleen deel van het koninkrijk, maar ook van Nederland. Ze zijn een stukje Nederland, Caribisch Nederland, ze zijn vergelijkbaar met gemeenten in Nederland. Daarom moet Nederland burgers en bedrijven daar evenveel helpen als hier. En daarom neemt de Nederlandse overheid ook daar de doorbetaling van lonen over van werkgevers die een substantieel omzetverlies lijden, zodat er geen werkgelegenheid verloren hoeft te gaan.

CARIBISCHE LANDEN De andere drie eilanden zijn geen stukje Nederland. Aruba, Sint Maarten en Curaçao zijn namelijk zelfstandige landen binnen het koninkrijk. Ook Nederland is een zelfstandig land binnen het koninkrijk. Het koninkrijk bestaat dus uit vier zelfstandige landen. Zo is het geregeld in het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Hierin staat wél dat de landen elkaar hulp en bijstand verlenen. De (Nederlandse) minister van Koninkrijksrelaties legt dit in coronatijd zo uit dat de landen dienen rekening met elkaar te houden, elkaar materieel en moreel te steunen en te helpen waar dit redelijkerwijs mogelijk is. In coronatijd is het Nederland die hulp en bijstand kan verlenen aan Aruba, Sint Maarten en Curaçao.  

MEDISCHE HULP De minister van Koninkrijksrelaties heeft de Tweede Kamer twee weken geleden een brief geschreven over de hulpverlening aan het Caribisch deel van het koninkrijk. Daarin staat bijvoorbeeld dat het ministerie van Volksgezondheid alle zes eilanden helpt met de uitbreiding van hun IC-capaciteit in de ziekenhuizen en dat het ministerie van Defensie helpt met de bouw van medische noodaccommodaties op Sint Maarten en met medische testvoorzieningen op Curaçao.

FINANCIEEL-ECONOMISCHE HULP Aruba en de andere twee Caribische landen hebben Nederland ook om financieel-economische steun verzocht. De minister schrijft dat daarover wordt beslist door de Rijksministerraad. Wat is de Rijksministerraad? Dat is de ministerraad van het koninkrijk. De beslissing over de Nederlandse hulp wordt dus genomen door een orgaan van het koninkrijk. Wie maken er deel van uit? Alle (zestien) Nederlandse ministers plus drie vertegenwoordigers van de regeringen van de Caribische landen. De Nederlandse ministers zijn dus ver in de meerderheid. Aan financieel-economische steun worden normaliter harde voorwaarden gesteld. Men kan zich mét de ondertekenaars van de ingezonden brief aan de Volkskrant van vorige week donderdag afvragen of het daarvoor in deze tijd van coronacrisis het goede moment is.   

KUSTWACHT Er is ook hulp en bijstand verleend door het Koninkrijk der Nederlanden. Zo leg ik de hulp uit die bestaat uit het ter beschikking stellen van een stationsschip en extra defensiepersoneel door het ministerie van Defensie aan de kustwacht in de Caribische Zee. Daarmee heeft die hulp betrekking op een aangelegenheid van het koninkrijk. De kustwacht aldaar is een koninkrijksaangelegenheid, omdat haar taken, bevoegdheden, beheer en beleid zijn geregeld in een rijkswet; in die rijkswet wordt verwezen naar artikelen in het Statuut die gaan over de aangelegenheden van het koninkrijk. Wat is een rijkswet? Een rijkswet is een wet van het koninkrijk. Op grond van deze rijkswet is de (Nederlandse) minister van Defensie verantwoordelijk voor het beheer van en het ter beschikking stellen van defensiemiddelen en defensiepersoneel aan de kustwacht in het Caribisch deel van het Koninkrijk der Nederlanden.

(Mr. Leon)

Coronavirus in Nederland (V)

VRIJDAG 17 APRIL 2020 In de afgelopen weken was er wekelijks een persconferentie van het kabinet. Meestal  wordt hij gegeven door de premier en de minister van Volksgezondheid. De persconferentie volgt op de vergadering van de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing, de MCCB. Wat is en doet de MCCB?

COMMISSIE MINISTERRAAD De MCCB is een commissie uit de ministerraad. De ministerraad bestaat uit alle zestien ministers, dus het is het kabinet zonder de staatssecretarissen. In het Reglement van Orde voor de ministerraad staan regels voor de instelling van commissies. Commissies lijken een beetje op de onderraden van de ministerraad. De laatste MCCB is ingesteld door de premier.

SITUATIES De MCCB coördineert maatregelen en voorzieningen in situaties waarbij de nationale veiligheid in geding kan zijn en in andere situaties die een grote uitwerking (kunnen) hebben op de maatschappij. De laatste MCCB is ingesteld in 2016, maar dat wil niet zeggen dat de commissie al die tijd in functie is geweest. Ze wordt namelijk alleen bijeengeroepen als en voor zolang zich zo’n bijzondere situatie voordoet.

OVERSTROMING Daarvan kan volgens de officiële toelichting sprake zijn bij bijvoorbeeld “een verstoring of uitval van vitale infrastructuur (o.a. elektriciteit, ICT, water), overstromingen, infectieziekten, dierziekten, een kernongeval, een terroristische dreiging of aanslag, (…) een lokaal of regionaal incident of ongeval met veel slachtoffers, een incident of ongeval in het buitenland met een groot aantal Nederlandse slachtoffers, of evenementen met een (inter)nationale uitstraling in Nederland”. Het is mij niet bekend voor welke situaties de MCCB in de afgelopen jaren is bijeengeroepen, maar uit deze voorbeelden blijkt dat van een dergelijke situatie zeker sprake kan zijn geweest.

COMMISSIELEDEN Elke minister of staatssecretaris kan vragen om de MCCB bij een te roepen, maar het is alleen de commissievoorzitter die bepaalt of dat daadwerkelijk gebeurt. Slechts enkele ministers zijn in elke situatie vaste commissieleden, zoals de premier en de minister van justitie en veiligheid. In de coronacrisis is de premier commissievoorzitter. Hij beslist welke andere ministers commissielid zijn in de coronacrisis. Uit krantenberichten blijkt dat dit in elk geval de ministers van Volksgezondheid en Medische Zaken en de vicepremiers van de andere coalitiepartijen zijn. Sommige andere ministers maken er zo nu en dan deel van uit, op uitnodiging van de premier. Volgende week staat op de agenda of de scholen weer open kunnen gaan; daarvoor zal in elk geval de minister van Onderwijs zijn uitgenodigd.

BESLUITEN in de MCCB worden door de aanwezige ministers bij meerderheid genomen. Ieder heeft één stem; bij staken van de stemmen is de stem van de premier doorslaggevend. Uitvoering van besluiten mag niet zonder goedkeuring van de voltallige ministerraad, tenzij er spoed bij is. Aannemelijk is dat veel besluiten in verband met corona spoedjes waren, en de ministerraad er niet aan te pas kwam. De premier kan ook anderen dan ministers uitnodigen, zoals deskundigen (RIVM) en een vertegenwoordiger van de veiligheidsregio’s, maar zij hebben dan geen stemrecht.

REGIOVOORZITTERS  Maatregelen zoals het samenkomstverbod, de gedwongen sluiting van cafés, bioscopen en musea en de anderhalve meter staan in noodverordeningen van de veiligheidsregio’s. Die maatregelen zijn van kracht, omdat ze in die verordening staan. Het is echter niet de MCCB die deze verordeningen heeft vastgesteld; dat is namelijk gebeurd door de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s. Wat voor besluiten neemt de MCCB dan wel?

MINISTERS Is het de MCCB die heeft besloten om de regiovoorzitters op te dragen om verordeningen te maken met zulke maatregelen erin? Nee, ook dat is niet het geval. Dat is hun weliswaar opgedragen, maar niet door de MCCB. Hun opdracht komt van een minister, zoals bijvoorbeeld van de minister van Volksgezondheid. Natuurlijk kan de minister van Volksgezondheid niet zomaar zo’n opdracht geven; in principe kan hij dat alleen doen als er een wet is waarin staat dat hij dat mag doen. Een voorbeeld van zo’n wet is de Wet Publieke Gezondheid; daarin staat bijvoorbeeld dat de minister van Volksgezondheid in coronatijd aan de regiovoorzitters opdracht mag geven om gebouwen te sluiten, zo is die wet tenminste uitgelegd.

AFSTEMMEN Welke rol heeft de MCCB dan wél? Volgens het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming moet de minister de opdrachten die hij wil gaan geven aan de regiovoorzitters eerst bespreken in de MCCB. De MCCB besluit hoe al deze opdrachten op elkaar worden afgestemd. Tot zover de rechtsregels.

(Mr. Leon)

Coronavirus in Nederland (IV)

VRIJDAG 10 APRIL 2020 In de afgelopen weken heeft het coronavirus overal in ons land geleid tot noodverordeningen. Die zijn gemaakt door de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s. Tal van overheidsfunctionarissen zijn inmiddels aangewezen als handhavers van de daarin opgenomen maatregelen. Het zijn geboden en verboden voor de burger, zoals het verbod van samenkomsten met meer dan twee personen. Zulke maatregelen beperken je rechten, ook al zijn daar heel goede redenen voor. Ze beperken zelfs enkele mensenrechten. Om welke mensenrechten gaat het zoal?

VERGADERVRIJHEID Het verbod van samenkomsten waarbij meer dan twee personen fysiek aanwezig zijn, is een beperking van diverse mensenrechten. Ten eerste is het een beperking van het recht tot vergadering, want hierdoor kunnen bijvoorbeeld politieke partijen, sportverenigingen en belangenorganisaties geen ledenvergaderingen meer houden. Tenminste ledenvergaderingen waarbij de leden fysiek aanwezig kunnen zijn. Vergaderingen die nodig zijn voor de continuering van de dagelijkse werkzaamheden vallen trouwens niet onder het verbod, maar dat is bij een ledenvergadering niet het geval. Dit mensenrecht is vastgelegd in de grondwet.

DEMONSTRATIEVRIJHEID Ten tweede is het een beperking van het recht tot betoging, want hierdoor is een demonstratie waarbij drie of meer personen fysiek aanwezig zijn onmogelijk geworden. Ook dit mensenrecht is vastgelegd in de grondwet.

FAMILIELEVEN? Ten derde zou het een beperking van het recht op eerbiediging van het familieleven kunnen zijn, omdat verjaardagsfeestjes en uitjes met familie en vrienden niet meer kunnen. Ook de onmogelijkheid om oma in de zorginstelling te bezoeken of met haar op pad te gaan zou zo’n beperking kunnen zijn. Dit mensenrecht is vastgelegd in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. De onmogelijkheid van een bezoek aan oma in de zorginstelling en met haar op pad te gaan is bovendien een beperking van het recht van ouderen om een waardig en zelfstandig leven te leiden en aan het maatschappelijk en cultureel leven deel te nemen; dat mensenrecht is vastgelegd in het grondrechtenhandvest van de Europese Unie.

GODSDIENSTVRIJHEID Het verbod van religieuze samenkomsten waarbij meer dan dertig personen fysiek aanwezig zijn, zoals bij het houden van een eredienst in kerk, moskee of synagoge in het kader van een uitvaart, is een beperking van het recht om godsdienst in gemeenschap met anderen vrij te belijden. Dit mensenrecht is vastgelegd in de grondwet.  

INTERNET Natuurlijk biedt het internet mogelijkheden om elkaar op afstand te zien, horen en ontmoeten. Tot op zekere hoogte kunnen vergaderen, demonstreren, familieleven en religieuze vieringen op die manier gebeuren, en gebeurt het ook, nu meer dan vóór de coronatijd. Toch zijn bovengenoemde mensenrechten beperkt, omdat de vrijheid om voor fysieke samenkomsten te kiezen is vervallen.

VRIJHEID VAN BEROEP Het verbod om contactberoepen uit te oefenen, zoals dat van kappers, schoonheidsspecialisten, visagisten, pedicures, rijinstructeurs en tatoeëerders, is een beperking van de vrijheid van beroep dat eenieder het recht geeft om zijn vrijelijk gekozen beroep uit te oefenen. Dit mensenrecht is opgenomen in het grondrechtenhandvest van de Europese Unie.

VRIJHEID VAN ONDERNEMERSCHAP Het verbod om cafés, fitnesscentra, zwembaden, sauna’s, seksinrichtingen en amusementshallen open te hebben en de zeer beperkte openstellingsmogelijkheden van bijvoorbeeld restaurants zijn een beperking van de vrijheid van ondernemerschap. Ook dit mensenrecht is vastgelegd in het grondrechtenhandvest van de Europese Unie.

(Mr. Leon)

Opmerking n.a.v. de doorhalingen (11 april): Het grondrechtenhandvest van de Europese Unie is hier niet van toepassing, omdat met de maatregelen in de noodverordeningen geen recht van de Europese Unie ten uitvoer wordt gebracht. In grondwet en Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens komen de genoemde mensenrechten niet voor.

Coronavirus in Nederland (III)

VRIJDAG 3 APRIL 2020 In de afgelopen weken heeft het coronavirus overal geleid tot noodverordeningen. Die zijn gemaakt door de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s waarin ons land is verdeeld. Hierin staat bijvoorbeeld dat samenkomsten verboden zijn, dat cafés en restaurants niet open mogen zijn en dat men altijd minstens anderhalve meter afstand van elkaar moet houden (leden van hetzelfde gezin uitgezonderd). Veel overheidsfunctionarissen zijn aangewezen voor de handhaving van die maatregelen. Welke juridische consequenties zijn er voor wie zich niet houdt aan de maatregelen?

AANWIJZINGEN Al deze handhavers mogen aanwijzingen geven. Burgers en bedrijven moeten die aanwijzingen stipt en onmiddellijk nakomen.

AFDWINGEN De voorzitter van de veiligheidsregio kan de naleving van maatregelen feitelijk afdwingen. Hij kan bijvoorbeeld de toegang tot een café dat open is gebleven laten dichttimmeren zodat er geen bezoekers meer naar binnen kunnen. De caféhouder kan zich hier niet tegen verzetten; sterker nog, hij zal de kosten ervan moeten vergoeden. Dit is uitoefening van bestuursdwang, hoewel de wettelijke regeling van bestuursdwang in deze situatie waarin wordt opgetreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde niet van toepassing is. Ook kan de voorzitter politiefunctionarissen machtigen om bestuursdwang in zijn naam uit te oefenen. De politie mag dan zelf besluiten om al dan niet het café dicht te laten timmeren. In sommige veiligheidsregio’s zijn de burgemeesters gemachtigd om bestuursdwang uit te oefenen. Die burgemeesters kunnen dan weer op hun beurt politiefunctionarissen daartoe machtigen.

STRAFFEN Wie zich niet aan een maatregel of aanwijzing houdt kan bovendien een bekeuring van de politie krijgen. Zo’n bekeuring is in de eerste plaats een proces verbaal, dus een (sterk) bewijsmiddel waaruit blijkt dat een bepaald persoon op een bepaalde plaats, dag en tijd een bepaalde coronamaatregel heeft overtreden. In de  tweede plaats is die bekeuring ook een soort van boete: voor mensen van 18 jaar of ouder gaat het dan om een bedrag van ongeveer 400 euro, per overtreding; voor jongeren gaat het om een lager bedrag. Wie dit niet op tijd betaalt, kan in een latere rechtszaak worden veroordeeld tot een veel hogere geldboete – ongeveer 4000 euro – of zelfs tot een verblijf in de gevangenis van drie maanden. Overtreding van de coronamaatregelen is namelijk een strafbaar feit.

MEER HANDHAVERS Mijn bijdrage van vorige week ging over de handhavers van de noodverordeningen. Inmiddels is hun aantal in diverse veiligheidsregio’s uitgebreid, misschien is dat zelfs overal gebeurd. Zo is er een uitbreiding bij de politiefunctionarissen: alle politieambtenaren zijn nu  aangewezen als handhavers. Dus ook politieambtenaren met technische en administratieve taken. En ook de boa’s die bij de politie in dienst zijn nu aangewezen; de boa’s die bij een gemeente werken waren al eerder aangewezen. Een andere uitbreiding is dat nu ook boa’s en handhavers die bij regionale omgevingsdiensten werken zijn aangewezen als handhavers van de noodverordeningen.

MEER MAATREGELEN Mijn bijdrage van twee weken geleden ging over de maatregelen. Ook die zijn inmiddels uitgebreid. Zo is de anderhalve meter afstand officieel ingevoerd. Ook zijn er nu locaties en gebieden in de publieke ruimte aangewezen waar helemaal niemand meer mag komen. Daarop bestaan natuurlijk uitzonderingen, zoals de mensen die er hun woning hebben of die er moeten werken. In de Rotterdamse regio zijn op die manier onder andere diverse parken, wegen of delen hiervan aangewezen als verboden gebied. Ook zijn hier diverse skateparken, voetbalkooien, sportparken en fitness toestellen die in de publieke ruimte staan aangewezen als verboden locatie. In Noord-Holland is dat onder andere gebeurd met diverse kampeerterreinen, onder andere die op Texel. Met een tentje op het kampeerterrein staan, mag hier dus voorlopig niet meer.

(Mr. Leon)

Coronavirus in Nederland (II)

VRIJDAG 27 MAART 2020 Vorige week hebben de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s waarin Nederland is verdeeld noodverordeningen uitgevaardigd. In die noodverordeningen staan maatregelen, zoals het samenscholingsverbod en het verbod om restaurants en cafés open te hebben. Deze noodverordeningen zijn uitgevaardigd omdat de minister voor Medische Zorg hun een opdracht gaf in verband met de coronacrisis. Maar wie zijn het die de maatregelen uit deze noodverordeningen handhaven?

AANWIJZINGSBESLUIT Wie dat zijn, is geregeld in deze noodverordeningen en in zogenaamde aanwijzingsbesluiten, beide afkomstig van de voorzitters van de veiligheidsregio’s. Het gaat onder andere om de volgende functionarissen.

POLITIE Ten eerste zijn dat de politieambtenaren. Het gaat dan om politieambtenaren die zijn aangesteld voor de uitvoering van de politietaak. Dat is bijvoorbeeld het blauw op straat. Politieambtenaren kunnen ook voor andere taken zijn aangesteld, zoals voor de uitvoering van technische en administratieve taken; zij zijn dan vooral op kantoor werkzaam. Iemand die is aangesteld voor de uitvoering van de politietaak kan zowel beroepspolitie als politievrijwilliger zijn. Beroepspolitie is een baan, politievrijwilliger is vrijwilligerswerk. Ze dragen hetzelfde uniform.

BOA Ten tweede zijn dat alle boa’s die bij een gemeente van de veiligheidsregio werken. Boa staat voor buitengewoon opsporingsambtenaar. Voorbeelden zijn de gemeentelijke marktmeesters, sociale rechercheurs van de gemeentelijke sociale dienst en medewerkers van het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht. In sommige veiligheidsregio’s zijn niet alle boa’s aangewezen als handhaver van de noodverordening.

STADSWACHT Ten derde zijn alle gemeentelijke toezichthouders aangewezen, of ze nu boa zijn of niet. Niet in alle veiligheidsregio’s is dat gebeurd. Een stadswacht is een voorbeeld van een gemeentelijke toezichthouder die geen boa hoeft te zijn. Veel stadswachten zijn trouwens wel boa en zijn dan sowieso aangewezen.

MARECHAUSSEE Ten vierde zijn ambtenaren van de Koninklijke marechaussee aangewezen. De marechaussee is geen onderdeel van politie of gemeente, maar van onze krijgsmacht. Marechaussee wordt wel vaker voor politietaken ingezet. Normaliter is dat bijvoorbeeld op Schiphol het geval.

(Mr. Leon)

Coronavirus in Nederland

VRIJDAG 20 MAART 2020 Het crisisberaad in het kabinet over het coronavirus heeft geleid tot overheidsmaatregelen waardoor – onder andere – samenkomsten met meer dan honderd personen verboden zijn en horeca en zwembaden hun deuren moeten sluiten. De redenen voor deze en andere maatregelen zijn bekend, maar wat is hun juridische achtergrond?

WET PUBLIEKE GEZONDHEID Naar aanleiding van het crisisberaad heeft de minister voor Medische Zorg een besluit genomen op basis van de Wet Publieke Gezondheid, dat is de opvolger van de Wet collectieve preventie volksgezondheid, Infectieziektenwet en Quarantainewet.

OPDRACHT Dit besluit hield zelf geen verbod of sluiting in. Het was een opdracht of aanwijzing aan de veiligheidsregio’s om zo’n verbod uit te vaardigen.

VEILIGHEIDSREGIO Nederland is verdeeld in vijfentwintig veiligheidsregio’s. Elke regio bestaat uit een aantal gemeenten. Sommige regio’s bestrijken alle gemeenten van een provincie, zoals de veiligheidsregio Groningen. Andere regio’s bestrijken slechts een deel van de provincie. Zo is Zuid-Holland verdeeld over vier veiligheidsregio’s: Haaglanden, Hollands Midden (o.a. Gouda), Rotterdam-Rijnmond en Zuid-Holland-Zuid (o.a. Dordrecht).

VOORZITTER Het bestuur van een veiligheidsregio wordt gevormd door de burgemeesters van de deelnemende gemeenten. Eén van hen is de vaste voorzitter; wie dat is, beslist de regering. De opdracht van de minister is niet zozeer aan het hele bestuur gegeven maar specifiek aan de voorzitter daarvan.   

NOODVERORDENING Dat was uiteraard geen vrijblijvend verzoek, maar een bindende opdracht, een aanwijzing, waaraan de voorzitter moet voldoen. Hij is verplicht om bepaalde maatregelen uit te vaardigen, zoals het verbod om horeca inrichtingen of zwembaden open te hebben en een verbod van samenkomsten met meer dan honderd personen; deze maatregelen gelden in alle gemeenten van de veiligheidsregio. Elke voorzitter heeft zijn maatregelen in de vorm van een noodverordening uitgevaardigd.

BURGEMEESTER Dit soort noodverordeningen zijn eigenlijk een burgemeestersbevoegdheid. Echter, voor rampen en crises zoals de coronacrisis gaat die bevoegdheid over naar de voorzitter van de veiligheidsregio. Noodverordeningen van burgemeesters werden bijvoorbeeld uitgevaardigd om te voorkomen dat er tijdens Oud en Nieuw auto’s worden gestookt op bepaalde plaatsen, of om mensen te weren die van plan zijn een verboden (tegen)demonstratie te houden.

SCHOLEN Niet alle getroffen overheidsmaatregelen zijn in noodverordeningen geregeld. Zo is bijvoorbeeld de sluiting van de scholen niet daarin geregeld.

(Mr. Leon)

Gezamenlijke lijst GroenLinks en PvdA

VRIJDAG 13 MAART 2020! Afgelopen weekend heeft veertig procent van de PvdA-leden zich op het partijcongres uitgesproken voor een gezamenlijke lijst met GroenLinks bij de volgende Tweede Kamerverkiezingen, in 2021. Deze motie is dus verworpen. Bestuur en fractie zullen het niet erg vinden, want zij zijn geen voorstander van zo’n lijst, zo staat in de krant van afgelopen maandag te lezen. Maar wat als er toch een gezamenlijke lijst zou komen? En, is er eigenlijk een alternatief voor een gezamenlijke lijst, een alternatief dat minder ver gaat?

LIJST Alle politieke partijen die aan Tweede Kamerverkiezingen meedoen staan met hun kandidatenlijst op het stembiljet. Dat kan met een eigen lijst of een gezamenlijke lijst. De meeste partijen doen mee met een eigen lijst. Van de dertig partijen die bij de vorige Tweede Kamerverkiezingen in 2017 meededen, hadden er slechts drie een gezamenlijke lijst, met elkaar. Hun gezamenlijke lijst heeft geen zetel gekregen. Het was lijst 27: MenS en Spirit / Basisinkomen Partij / V-R. Bij de verkiezingen van 2012 en 2010 was er geen enkele gezamenlijke lijst.

LIJSTNUMMER Elke kandidatenlijst krijgt van de overheid een nummer. Die overheid is hier de Kiesraad, een onafhankelijke instelling. De lijst die bij de vorige verkiezingen de meeste stemmen heeft gekregen, krijgt nummer 1. De lijst met de op één na meeste stemmen, krijgt nummer 2. En zo verder. Welk nummer krijgt een gezamenlijke lijst van twee partijen die bij de vorige verkiezingen hun eigen lijsten hadden? Dat kan heel goed een hoger nummer zijn dan de nummers die ze met eigen lijsten zouden krijgen. Daarvoor worden namelijk de stemmen die op beide lijsten werden uitgebracht bij elkaar opgeteld. De gezamenlijke lijst van PvdA en GroenLinks krijgt daarom nummer 2, tenzij ook andere partijen gezamenlijke lijsten aangaan. Met een eigen lijst zouden ze respectievelijk de nummers 7 en 5 krijgen!

LIJSTNAAM? Normaliter staat boven de kandidatenlijst de naam van de politieke partij. Welke naam staat er boven een gezamenlijke lijst? Dat mogen die partijen zelf bepalen. Ze kunnen er bijvoorbeeld voor kiezen om de namen van alle partijen te vermelden, of in plaats daarvan een nieuwe naam. Aannemelijk is dat PvdA en GroenLinks zouden kiezen voor hun beider namen.

GROENLINKS/PvdA? Maar welke partijnaam wordt dan als eerste genoemd? Wordt het PvdA/GroenLinks of GroenLinks/PvdA? Het is een belangrijke eerste stap voor partijen om tot een gezamenlijke kandidatenlijst te besluiten, maar daarna moeten nog tal van andere belangrijke besluiten genomen worden!

LIJSTTREKKER? Zo ook bijvoorbeeld over wie de officiële lijsttrekker wordt. Dat is de eerste kandidaat op de lijst, de kandidaat die nummer 1 op de gezamenlijke lijst heeft. Wordt dat Lodewijk Asscher of Jesse Klaver?

LIJSTVOLGORDE? En bijvoorbeeld ook over de volgorde van de overige kandidaten op de lijst. Die volgorde is belangrijk, want hoe hoger de plek op een lijst hoe groter de kans op een Kamerzetel. Dat werkt als volgt. De meeste kiezers brengen hun stem uit op de lijsttrekker, de nummer 1 van een lijst. Deze kandidaat krijgt daardoor veel meer stemmen dan nodig om Kamerlid te worden. Wat gebeurt er met de overige stemmen, de stemmen die hij niet nodig heeft? Die stemmen gaan naar de andere kandidaten: eerst krijgt de nummer 2 op de lijst al die overige stemmen, de stemmen die deze kandidaat niet nodig heeft voor een Kamerzetel gaan vervolgens naar de nummer 3 op de lijst. En zo verder tot er geen stemmen meer over zijn. Weliswaar kan de volgorde op de kandidatenlijst worden doorbroken, namelijk doordat een kandidaat heel veel voorkeursstemmen krijgt. Maar in de praktijk gebeurt het nauwelijks dat daardoor de lijstvolgorde doorbroken wordt. De lijstvolgorde is dus belangrijk, en het zijn de partijen die besluiten wat de volgorde is. Wordt besloten dat PvdA- en GroenLinks-kandidaten elkaar steeds afwisselen op de hele lijst? Of wordt bijvoorbeeld besloten dat er meer GroenLinks-kandidaten op de hogere plekken van de lijst staan, bijvoorbeeld omdat GroenLinks bij de laatste Tweede Kamerverkiezingen de helft meer zetels haalde dan PvdA, respectievelijk veertien en negen?

LIJSTVERBINDING? Zoals gezegd, de PvdA wil (vooralsnog) geen gezamenlijke lijst met GroenLinks. Is er wellicht een minder vergaand (kiesrechtelijk) alternatief? Bij de vorige Tweede Kamerverkiezing, in 2017, was dat nog wel het geval: het aangaan van een lijstverbinding. Officieel heette lijstverbinding trouwens lijstencombinatie. Bij zo’n lijstverbinding gaan twee of meer kandidatenlijsten een officiële verbinding aan met elkaar. Op het stembiljet wordt duidelijk gemaakt welke lijsten met elkaar zo’n verbinding zijn aangegaan. GroenLinks en PvdA hebben dat bij de afgelopen drie Kamerverkiezingen gedaan, die van 2017, 2010 en 2012. In 2012 waren er vervroegde verkiezingen na de val van het kabinet Rutte I. Toen was het een lijstverbinding van drie partijen, want ook SP maakte ervan deel uit. Waarom ging men lijstverbindingen aan? Omdat het extra zetels kon opleveren. Dan bestond er namelijk een grotere kans om restzetels te krijgen. In de praktijk zijn er altijd restzetels te vergeven; bij de laatste Kamerverkiezingen waren er zelfs acht te vergeven. Partijen die al sinds jaar en dag aan verkiezingen deelnamen, zoals PvdA en GroenLinks, gingen natuurlijk niet zomaar een verbinding aan met een andere lijst. Met zo’n verbinding werd uiting gegeven aan een zekere sympathie voor elkaar, een belangrijk signaal aan de kiezer. Ook ChristenUnie en SGP zijn bij de laatste drie Kamerverkiezingen lijstverbindingen met elkaar aangegaan. Bij de volgende Kamerverkiezing in 2021 kan dat allemaal niet meer, want eind 2017 is de Kieswet aangepast om de lijstverbinding te schrappen. Ondanks tegenstemmen van GroenLinks, ChristenUnie en SGP; PvdA stemde in elk geval in de Eerste Kamer tegen.

(Mr. Leon)