Auteur: 1524AP

Geplaatst op

Ministeriële verantwoordelijkheid van Hugo de Jonge

VRIJDAG 22 APRIL 2022 Twee weken geleden – op donderdag 7 april – heeft minister Hugo de Jonge aan de Tweede Kamer verantwoording afgelegd over persoonlijke appjes en e-mails waaruit zijn betrokkenheid blijkt bij de mondkapjesdeal van de rijksoverheid. De mondkapjesdeal gaat over de levering van grote aantallen mondkapjes, die later allemaal onbruikbaar bleken. De overeenkomst is in 2020 gesloten met een partijgenoot van de minister en er is een bedrag van 100 miljoen euro mee gemoeid. Als een minister aan de Tweede Kamer over iets verantwoording aflegt, doet hij dit omdat hij daarvoor ministeriële verantwoordelijkheid draagt. Wat is ministeriële verantwoordelijkheid?

INLICHTINGENPLICHT Ministeriële verantwoordelijkheid is in de Grondwet geregeld. Daarin staat namelijk dat ministers verantwoordelijk zijn (artikel 42). Een minister legt verantwoording af door het geven van inlichtingen aan het parlement. Op die manier controleert het parlement de minister en wordt de regering op democratische wijze gecontroleerd. Een minister heeft een inlichtingenplicht; hij moet de inlichtingen geven waarom door één of meer Kamerleden is gevraagd (artikel 68). Hij kan ook een inlichtingenplicht hebben zonder dat daar om is gevraagd (artikel 69). Volgens het Reglement van Orde van de Tweede Kamer kunnen Kamerleden o.a. in schriftelijke vragen, tijdens het mondelinge vragenuurtje op dinsdagen en in een Kamerdebat om inlichtingen vragen. De Jonge heeft over zijn apps en e-mails twee weken geleden inlichtingen gegeven in een Kamerdebat dat in de ochtend begon en pas eindigde `s avonds na tienen.

MOTIE VAN WANTROUWEN De Kamer kan aan gegeven inlichtingen/afgelegde verantwoording consequenties verbinden. Ze kan bijvoorbeeld een motie van afkeuring aannemen, of zelfs een motie van wantrouwen. In het laatste geval moet de minister zijn ontslag aanbieden. Aan het einde van het Kamerdebat van twee weken geleden zijn inderdaad een motie van afkeuring en zelfs een motie van wantrouwen ingediend. De indieners hebben die laatste motie ingediend omdat ‘de minister niet eerlijk is geweest over zijn betrokkenheid bij de mondkapjesdeal en de Tweede Kamer daarover niet tijdig en volledig heeft geïnformeerd’. De motie is echter met 52 stemmen voor en 72 stemmen tegen verworpen; ook de motie van afkeuring werd verworpen.  

POLITIEKE VERANTWOORDELIJKHEID De ministeriële verantwoordelijkheid die in de Grondwet is geregeld, wordt de politieke verantwoordelijkheid genoemd. Politiek verantwoordelijk zijn niet alleen ministers, maar ook staatssecretarissen. Een minister (of staatssecretaris) is niet alleen politiek verantwoordelijk voor wat hij als bewindspersoon zelf doet of nalaat, maar ook bijvoorbeeld voor wat de ambtenaren op zijn ministerie doen of nalaten. Het is de minister die over hun gedragingen verantwoording aflegt aan het parlement; de betrokken ambtenaren zelf leggen dus geen verantwoording af aan het parlement.

STRAFRECHTELIJKE VERANTWOORDELIJKHEID Ministers (en staatssecretarissen) hebben niet alleen politieke verantwoordelijkheid. Ze zijn ook strafrechtelijk verantwoordelijk. Er is zelfs een tijd geweest – eerste helft negentiende eeuw – dat een minister wél strafrechtelijk verantwoordelijk was, terwijl hij niet politiek verantwoordelijk was. Hij legde toen namelijk geen verantwoording af aan het parlement; in plaats daarvan legde hij verantwoording af aan de Koning, want een minister was in die tijd de ondergeschikte van de Koning. Maar dat was toen, terug naar nu. Tegenwoordig is een minister strafrechtelijk verantwoordelijk voor de ondertekening van een besluit waardoor de Grondwet of een andere wet wordt geschonden (en de minister zich daarvan bewust is). De rechter kan hem daarvoor veroordelen tot een gevangenisstraf of geldboete (artikel 355 Wetboek van Strafrecht). In ons land is dat echter nog nooit voorgekomen.

PARTYGATE Naast deze ministeriële strafrechtelijke verantwoordelijkheid is een minister uiteraard strafrechtelijk verantwoordelijk voor alle gedragingen waarvoor ook u en ik strafrechtelijk verantwoordelijk zijn, zoals diefstal, mishandeling en bedrog. Nederland is namelijk een rechtsstaat. In een andere rechtsstaat – het Verenigd Koninkrijk – is onlangs Prime Minister Boris Johnson door een rechter beboet wegens schending van de coronalockdown regels omdat hij had deelgenomen aan een feestje op Downing Street 10 (‘Partygate’). Het gaat hier om strafrechtelijke verantwoordelijkheid die geldt voor iedereen in Engeland. Natuurlijk kan een parlement consequenties verbinden aan zo’n strafrechtelijke veroordeling. Dat is in Engeland niet gebeurd. Wel hebben diverse Members of Parliament van de regerende Conservative Party de PM gevraagd om op te stappen. Johnson heeft daaraan geen gehoor gegeven.

ONGEBRUIKELIJK Terug naar Nederland, terug naar de politieke verantwoordelijkheid. Eigenlijk is een minister (of staatssecretaris) die optreedt in het parlement altijd bezig met het afleggen van verantwoording, en dus met zijn (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid. Dat geldt ook voor minister De Jonge. Toch was zijn optreden in het Kamerdebat van twee weken geleden heel bijzonder, of zoals de minister het blijkens het verslag van het debat zelf formuleerde: het was ‘staatsrechtelijk ongebruikelijk’. Wat maakte het zo ongebruikelijk? De Jonge is sinds vorig jaar minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, terwijl hij in het Kamerdebat inlichtingen geeft over de tijd dat hij minister was van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Volgens de minister ‘wringt (dat) natuurlijk (…) De verantwoordelijkheid is immers gekoppeld aan de functie, en ik draag als minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening natuurlijk geen verantwoordelijkheid voor de inkoop van persoonlijke beschermingsmiddelen in de vorige kabinetsperiode’. Zo beschouwd heeft de minister dus over iets aan de Kamer verantwoording afgelegd waarvoor hij geen politieke verantwoordelijkheid draagt; hij had dus ook geen inlichtingenplicht. Dat is inderdaad ongebruikelijk.

MOTIE VAN WANTROUWEN REVISITED Waarom heeft de minister dan toch aan dit Kamerdebat meegedaan? De minister zegt daar zelf het volgende over. ‘En toch denk ik dat het ook goed is dat ik hier sta, vandaag. Naar aanleiding van de stukken die naar buiten zijn gegaan, naar aanleiding van de publicaties die daarop volgden, zijn er in de afgelopen week vragen ontstaan. Vragen over mijn betrokkenheid bij die deal en vragen of ik daarin wel open en eerlijk ben geweest. Vragen die raken aan het vertrouwen. Dat zijn vragen die ik alleen zelf kan beantwoorden. En daarom sta ik hier.’ Samengevat zegt de minister hier dat hij aanwezig is in het Kamerdebat omdat ondanks afwezigheid van ministeriële verantwoordelijkheid voor zijn appjes en e-mails niet is uitgesloten dat een deel van de Tweede Kamer hem daarvoor naar huis wil sturen. Zo beschouwd was zijn optreden in de Kamer geen succes, want uit de motie van wantrouwen blijkt dat het voor een grote Kamerminderheid geen reden was om hem niet naar huis te sturen.

(Mr. Leon)

Volgend blog: vrijdag 13 mei

Reacties? staatsrechtpraktijk@outlook.com

Geplaatst op

Président de la République française

VRIJDAG 1 APRIL 2022 Volgende week zondag worden in Frankrijk de presidentsverkiezingen gehouden. Wat is de positie van een Franse president en hoe wordt hij of zij gekozen?

REPUBLIEK Frankrijk is een republiek en republieken hebben tegenwoordig een president als staatshoofd. De huidige Franse president is Emmanuel Macron. Hij is chef d’état.

MONARCHIE Nederland is geen republiek, maar een monarchie. In een monarchie is een monarch het staatshoofd. De monarch is meestal een koning; zo’n monarchie heet dan koninkrijk. In ons land is koning Willem-Alexander het staatshoofd. Ook België, het Verenigd Koninkrijk en Denemarken zijn koninkrijken. Ook daar is het staatshoofd dus een koning, respectievelijk koning Filip, koningin Elizabeth II en koningin Margrethe II.

OEKRAÏNE, Duitsland en de Verenigde Staten zijn net als Frankrijk republieken en hebben dus een president als staatshoofd. Dat zijn nu Volodymyr Zelenski, Frank-Walter Steinmeier en Joe Biden.

ERFELIJK? Het koningschap is erfelijk. Een president wordt echter gekozen. Wie hem of haar kiest, kan per land verschillen. In Duitsland zijn het de leden van de Bondsdag (Duitse Tweede Kamer) aangevuld met afgevaardigden van de deelstaatparlementen. Zij kiezen de bondspresident bij meerderheid. In de Verenigde Staten kiezen de burgers van elke deelstaat twee of meer kiesmannen en alle kiesmannen kiezen bij meerderheid de president. In Frankrijk zijn het de burgers die bij meerderheid hun president kiezen; hier wordt de president dus rechtstreeks verkozen.

REGERINGSLEIDER? In Amerika is het staatshoofd tevens regeringsleider. Biden is dus zowel staatshoofd als leider van de regering. Een regering bestaat verder uit ministers en staatssecretarissen. Elders in de wereld is het meestal zo geregeld dat staatshoofd en regeringsleider twee verschillende personen zijn. Dat is bijvoorbeeld zo in Nederland, België, het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Duitsland, Oekraïne en ook in Frankrijk. In deze landen wordt de regeringsleider meestal premier genoemd. Zo is er de Prime Minister in het Verenigd Koninkrijk (nu Boris Johnson), de premier in Nederland (nu Mark Rutte) en de Eerste minister in Frankrijk (nu Jean Castex). In Duitsland is er de bondskanselier (nu Olaf Scholz).

REGERINGSINVLOED? Het is zeker niet uitgesloten dat een staatshoofd dat geen regeringsleider is wél invloed heeft in de regering. Zo hebben veel koningen in elk geval het recht om door ministers te worden geraadpleegd, het recht om hen aan te moedigen en het recht om hen te waarschuwen. Dit is een adviesrecht van de koning.

LID VAN DE REGERING? Ook in Nederland heeft de koning dat adviesrecht; hij kan dat recht bijvoorbeeld uitoefenen tijdens het wekelijkse gesprek met de premier. Bovendien maakt de koning in ons land deel uit van de regering, met andere woorden hij is lid van de regering (artikel 42 Grondwet). Dat betekent niet dat de koning mee vergadert in de ministerraad, laat staan dat hij leider is van de regering. In onze Grondwet staat verder dat de benoeming van de premier en de andere ministers gebeurt per koninklijk besluit (artikel 43). Dat betekent dat voor hun benoeming ook de handtekening van de koning nodig is. Tegenwoordig is dat een louter ceremoniële aangelegenheid.   

PREMIER MINISTRE De president van Frankrijk is zoals gezegd geen regeringsleider, althans niet volgens de Franse grondwet. Hij is chef d’état, maar geen chef du gouvernement. Dat laatste is de premier, tegenwoordig is Jean Castex de Premier ministre. De Franse president kan echter wel veel invloed hebben op de regering. Zo is het de president die de premier kiest en benoemt. De president benoemt ook de overige ministers, al moet dat steeds op voordracht van de premier gebeuren.

TOTALE LIBERTÉ DE CHOIX Volgens de Franse grondwet is de president helemaal vrij in wie hij tot premier en dus tot regeringsleider benoemt. De president kan via zijn premier invloed hebben op het regeringsbeleid. Feitelijk is de keuzevrijheid om een premier te benoemen echter afhankelijk van de politieke verhoudingen in de Franse Tweede Kamer (Assemblée nationale). Die Tweede Kamer  kan namelijk een motie van wantrouwen aannemen waardoor de premier zijn ontslag zal moeten indienen bij de president. Als de meerderheid in die Kamer tot dezelfde politieke partij behoort als de president, dan zal de Kamer de door de president gekozen premier niet snel naar huis sturen; een president is namelijk ook partijleider. In zo’n situatie heeft de president heel veel keuzevrijheid. De president zal dan een premier kiezen die het regeringsbeleid gaat uitvoeren dat hij/de president heeft bedacht. Dan heeft de president veel invloed op het regeringsbeleid. Daar komt nog bij dat de president volgens de grondwet niet alleen de regeringsleider benoemt, maar ook de voorzitter is van de regering.

COHABITATION Als daarentegen de meerderheid in de Assemblée nationale bestaat uit andere politieke partijen, heeft de president (veel) minder vrijheid bij de keuze van een premier. En des te minder naarmate die partijen politiek inhoudelijk verder afstaan van zijn eigen partij. Men spreekt dan van een situatie van ‘cohabitation’. In zo’n situatie kiest de president een premier die kan steunen op een meerderheid in de Kamer, ook al zal het beleid van die regeringsleider dan ver afstaan van wat de president voor wenselijk houdt. Zou hij een andere premier kiezen, dan zou de Assemblée nationale de regeringsleider zo snel mogelijk weer naar huis sturen. De president heeft in geval van cohabitation dus nauwelijks invloed op het regeringsbeleid.

PRÉSIDENT MACRON ‘begon’ zijn termijn met een absolute meerderheid aan Kamerzetels voor zijn eigen partij (54%), La République en marche (LREM). Bij die meerderheid moet ook nog een andere partij worden opgeteld die nauw verwant is met de zijne en die ook ministers levert in de regering, MoDem. Daardoor kwam die meerderheid zelfs boven de 60% uit. Een flink aantal Kamerleden van zijn eigen partij heeft zich echter in de afgelopen jaren van de fractie afgesplitst. Daardoor heeft die partij de absolute meerderheid verloren. Echter, samen met MoDem heeft LREM nog steeds een riante meerderheid. Er is daarom ook nu geen sprake van cohabitation en heeft president Macron zijn hele termijn veel invloed gehad op het regeringsbeleid.

ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE Volgende week zondag worden in Frankrijk de presidentsverkiezingen gehouden. Er zijn twaalf kandidaten. De grote kanshebbers zijn volgens dagblad Le Figaro Emmanuel Macron, Marine Le Pen, Jean-Luc Mélenchon, Éric Zemmour en Valérie Pécresse. De president wordt rechtstreeks gekozen door de bevolking. Iedereen van 18 jaar of ouder met de Franse nationaliteit mag stemmen; dat zijn er bijna 50 miljoen. De kandidaat die meer dan de helft van de stemmen krijgt wordt president. Als geen enkele kandidaat zoveel stemmen krijgt – het is nog nooit voorgekomen dat een kandidaat in de eerste ronde de absolute meerderheid behaalt – wordt twee weken later de tweede verkiezingsronde gehouden. Daaraan mogen alleen de twee kandidaten meedoen die de meeste stemmen hebben gekregen. Volgens recente peilingen zullen dat waarschijnlijk Macron en Le Pen zijn. Le Pen is de kandidate van Rassemblement national (heette vroeger Front national). Macron is de zittende president.

(Mr. Leon)

Volgend blog: vrijdag 22 april

Reacties? staatsrechtpraktijk@outlook.com

 

Geplaatst op

Wethoudersverkiezingen

VRIJDAG 11 MAART 2022 Volgende week zijn de gemeenteraadsverkiezingen. Wij burgers kiezen dan onze nieuwe raadsleden en ontslaan daardoor de oude raadsleden. Maar wie kiest en ontslaat de wethouders?

DAGELIJKS BESTUUR Volgens de Gemeentewet vormen wethouders samen met de burgemeester het dagelijks bestuur van een gemeente. Ze bereiden o.a. de beslissingen van de gemeenteraad voor en zorgen voor de uitvoering van de raadsbeslissingen. Elke wethouder heeft een eigen portefeuille: dat zijn de onderwerpen waarmee hij of zij zich bezighoudt. Welke onderwerpen dat zijn, kan per gemeente verschillen.  

TWEE Ook het aantal wethouders kan per gemeente verschillen. Wel moeten dat er minstens twee zijn. Het maximumaantal is afhankelijk van het aantal raadsleden en dat is op zijn beurt weer afhankelijk van het inwonertal. Er zijn echter nooit meer dan negen (fulltime) of elf (parttime) wethouders. Zo heeft Amsterdam er deze periode acht en Rotterdam tien, terwijl Baarle-Nassau – een Brabantse gemeente met 7000 inwoners – twee wethouders heeft.

DOOR RAAD GEKOZEN De regering benoemt de burgemeester en de burgers kiezen de raadsleden, en het zijn die raadsleden die op hun beurt de wethouders kiezen.  

RAADSMEERDERHEID Het is de nieuw gekozen raad die de wethouders kiest en benoemt. De raad besluit daartoe per meerderheid, dat wil zeggen dat kandidaat X is benoemd als de helft plus één van de stemmen van alle aanwezige raadsleden op X is uitgebracht. Weliswaar worden er eisen gesteld aan het quorum, maar het is niet nodig dat alle raadsleden aanwezig zijn en hun stem uitbrengen.

COALITIE Tot wethouders worden vaak vooraanstaande leden van (de lokale afdeling van) een politieke partij benoemd, bijvoorbeeld de lijsttrekker. Een wethouder hoeft echter geen raadslid te zijn of te zijn geweest. In ons land komt het zelden voor dat één politieke partij de meerderheid heeft in de raad. Voor een raadsmeerderheid zijn daarom twee of meer partijen nodig. Daarom gaan de fracties in de raad meteen na de verkiezingen met elkaar onderhandelen om een coalitie tot stand te brengen waarin die fracties afspraken hebben gemaakt met elkaar, een coalitieakkoord dus. Dat is enigszins vergelijkbaar met een kabinetsformatie. De onderhandelingen kunnen enkele weken of zelfs vele maanden duren. Nadat zo’n coalitie is gevormd, worden de wethouders benoemd. Meestal zal elke coalitiepartij één of meer wethouders ‘leveren’. Hoeveel wethouders een partij levert en hoe de portefeuilles worden verdeeld, is deel van de onderhandelingen. Zoals gezegd wordt elke wethouder benoemd doordat minstens de helft plus één van de aanwezige raadsleden op haar of hem stemt.    

DUALISME De Gemeentewet verbiedt dat een wethouder ook raadslid is. Het raadslid – bijvoorbeeld de lijsttrekker –  dat tot wethouder wordt gekozen, moet dan ook uit de raad stappen.

RAADSPERIODE Een wethouder wordt benoemd voor de lopende raadsperiode. Dus tot aan de volgende raadsverkiezingen. Of eigenlijk tot nog iets langer. Want wethouders treden pas af nadat de nieuwe ploeg wethouders (die over vier jaar zal worden benoemd door de volgende raad) is benoemd. Dan moeten ze sowieso aftreden; wél zijn wethouders herbenoembaar.  

ONTSLAG NEMEN Een wethouder mag tussentijds opstappen. Uit onderzoek dat in opdracht van het onafhankelijk magazine Binnenlands Bestuur is uitgevoerd en in januari vorig jaar is gepubliceerd blijkt dat dit behoorlijk vaak gebeurt en dat gezondheid een belangrijke reden is om tussentijds op te stappen.

BURGEMEESTER De burgemeester is weliswaar voorzitter van het college van burgemeester en wethouders, maar niet de baas van de wethouders. Een wethouder is dus niet ondergeschikt aan de burgemeester en de burgemeester mag een wethouder evenmin tussentijds ontslaan.

ONTSLAGEN WORDEN Alleen de raad mag een wethouder tussentijds ontslaan. Zoals de Tweede Kamer een minister naar huis mag sturen als ze geen vertrouwen meer in hem heeft, zo mag de gemeenteraad een wethouder naar huis sturen vanwege een politieke vertrouwensbreuk met haar. De wethouder moet zich bij haar ontslag neerleggen. Wethouders hebben namelijk geen wettelijke ontslagbescherming: ze kunnen hun ontslag niet laten toetsen door de rechter.

265, and counting! De vorige gemeenteraadsverkiezingen waren in maart 2018. De meeste nieuwe wethouders zullen dus in de weken of maanden daarna zijn benoemd. Uit bovengenoemd onderzoek in opdracht van Binnenlands Bestuur blijkt dat tweeënhalf jaar later (december 2020) 265 wethouders vanwege een politieke vertrouwensbreuk zijn ontslagen of (dat ontslag niet wilden afwachten en om die reden) zelf ontslag hebben genomen. Dat is bijna 1 op de 5 wethouders! En het gebeurt overal in het land en bovendien zowel bij wethouders van lokale partijen als bij wethouders van landelijke partijen.

ONTSLAGVERBOD? Bij zulke grote aantallen werpt zich de vraag op of het niet beter zou zijn om tussentijds ontslag wegens politieke vertrouwensbreuk wettelijk te verbieden. Ik zou die vraag echter ontkennend willen beantwoorden, o.a. omdat de raad het belangrijkste orgaan is van de gemeente. Ik leid dat af uit de Grondwet, want daarin staat dat de raad aan het hoofd staat van de gemeente. Zo beschouwd is de raad belangrijker dan de wethouders en de burgemeester. Dan is het terecht dat de raad bevoegd is om een wethouder die hij zelf gekozen heeft ook weer tussentijds naar huis te sturen als het tot een vertrouwensbreuk komt. Dat er steeds meer fracties nodig zijn voor een coalitiemeerderheid en dat dit sneller kan leiden tot zo’n vertrouwensbreuk is geen argument om deze raadsbevoegdheid af te schaffen.

VLAANDEREN Onze Belgische zuiderburen hebben ervaring met een wettelijk verbod om wethouders tussentijds te ontslaan. Een wethouder heet in België ‘schepen’. Uit het Gemeentedecreet van Vlaanderen volgde dat de gemeenteraad een schepen niet tussentijds kon ontslaan. Echter, deze wet is in 2019 vervangen door het Decreet Lokaal Bestuur. De laatste wet geldt nog steeds en in deze wet heeft de raad de uitdrukkelijke bevoegdheid gekregen om een schepen tussentijds te ontslaan door een motie van wantrouwen. Het eerste jaar na de raadsverkiezingen en het laatste jaar vóór de volgende raadsverkiezingen uitgezonderd: dan is zo’n tussentijds ontslag dus nog steeds uitgesloten.

(Mr. Leon)

Reacties naar staatsrechtpraktijk@outlook.com

Volgend blog: vrijdag 1 april

Geplaatst op

Uitspraak Raad van State baanbrekend?

VRIJDAG 18 FEBRUARI 2022 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft twee weken geleden – 2 februari – een belangrijke uitspraak gedaan. Volgens geïnterviewde hoogleraren op nu.nl  is sprake van een baanbrekende uitspraak die een reactie is op de tekortgeschoten toetsing van de Raad van State in de toeslagenaffaire.  

TOETSING Die toetsing was namelijk terughoudend; hij had intensiever moeten zijn. Hoe intensiever de rechterlijke toetsing, hoe groter de kans dat een overheidsbesluit wordt vernietigd. Aan intensievere toetsing zijn dus belangrijke praktische gevolgen verbonden.

BESTUURSRECHTER Burgers die daarbij belang hebben kunnen de bestuursrechter vragen om een overheidsbesluit te toetsen. Rechtbanken, Centrale Raad van Beroep en Raad van State zijn bestuursrechters.

DISCRETIONAIR De overheid mag alleen een besluit nemen als het daartoe wettelijk bevoegd is. Sommige wettelijke bevoegdheden dwingen de overheid om een bepaald besluit te nemen; dat zijn gebonden bevoegdheden. Bij andere wettelijke bevoegdheden ontbreekt die dwang en is de overheid vrij om al dan niet een bepaald besluit te nemen; dat zijn vrije of discretionaire bevoegdheden.

OPIUMWET In de uitspraak van 2 februari is het overheidsbesluit een bestuurlijke maatregel, namelijk het besluit van de burgemeester van Harderwijk om een woning voor zes maanden te sluiten omdat twee van de zes bewoners vanuit die woning drugs dealden. De bevoegdheid tot woningsluiting staat in de Opiumwet. Het is een vrije of discretionaire bevoegdheid. 

BELASTEND Uitvoering van het besluit tot woningsluiting betekent dat alle bewoners huisvesting elders moeten zoeken en vinden, ook degenen die niet betrokken waren bij de drugshandel. Woningsluiting is dus een belastend besluit. Bovendien maakt wonen deel uit van het recht op privéleven; dat is een mensenrecht dat in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens staat.

ALGEMENE WET BESTUURSRECHT De Opiumwet is echter niet de enige wet waaraan de burgemeester zich moet houden bij het sluiten van een woning. Een belangrijke andere wet is de Algemene wet bestuursrecht. De Algemene wet bestuursrecht is niet alleen een belangrijke maar ook een heel grote wet. Hierin staan tal van eisen die aan burgemeesters en aan alle andere overheden worden gesteld als ze besluiten nemen. Een van die eisen is het evenredigheidsbeginsel. Over dit beginsel gaat het in de uitspraak van 2 februari.

EVENREDIGHEIDSBEGINSEL is geregeld in hoofdstuk 3 van de wet. Daar staat in artikel 3.4 lid 2 dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het beginsel geldt al heel lang. Zo stond het al bij invoering van de Algemene wet bestuursrecht (in 1994) in deze wet.

TERUGHOUDEND Toch was het tot nu toe niet zo dat de Raad van State er rechtstreeks aan toetste. Hij toetste er tot nu toe slechts indirect aan. De Raad van State toetste namelijk of de overheid bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot haar besluit kon komen. Als de overheid bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot haar besluit kon komen, dan is er sprake van willekeur. Alleen als schending van het evenredigheidsbeginsel tevens willekeur was, kon het besluit worden vernietigd wegens schending van dit beginsel. Indirecte toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is daarom altijd terughoudende toetsing. Tegenover terughoudende toetsing staat volle toetsing. Volle toetsing is voor burgers die door een besluit benadeeld worden (veel) gunstiger dan terughoudende toetsing.

RECHTSTREEKS In de uitspraak van 2 februari maakt de Raad van State duidelijk  dat hij voortaan anders gaat toetsen. Voortaan wordt er wél rechtstreeks aan het evenredigheidsbeginsel getoetst.

VOL? Betekent dit nu dat voortaan alle overheidsbesluiten ook vol worden getoetst? Nee. Tenminste niet altijd: de toetsingsintensiteit zal afhangen van de omstandigheden van het geval. Volle toetsing is o.a. waarschijnlijk als het gaat om een besluit dat berust op een discretionaire bevoegdheid, dat belastend is en een grote inbreuk maakt op een mensenrecht. Zoals gezegd berustte het besluit van de burgemeester van Harderwijk tot woningsluiting op een discretionaire bevoegdheid, die belastend was en waardoor inbreuk werd gemaakt op een mensenrecht. In andere omstandigheden kan volle toetsing minder waarschijnlijk zijn.

GLIJDENDE SCHAAL Volle toetsing en terughoudende toetsing zijn twee uitersten. De Raad van State maakt in de uitspraak duidelijk dat de intensiteit van zijn toetsing meestal ergens daartussen in ligt.

GROTE KAMER De onderhavige uitspraak geldt niet alleen voor woningsluitingen. Hij gaat gelden voor alle overheidsbesluiten die aan de Raad van State worden voorgelegd. Bovendien gaat de uitspraak ook ‘gelden’ voor de andere hoogste bestuursrechters, want het is een uitspraak van de grote kamer van de Raad van State. Dat betekent dat alle (hoogste) bestuursrechters voortaan uitspraken zullen doen die in lijn zijn met deze uitspraak. Dus ook bijvoorbeeld de Centrale Raad van Beroep. Dat is de hoogste bestuursrechter voor bijvoorbeeld WW, WIA en bijstandswet.

TOESLAGENAFFAIRE De geïnterviewde hoogleraren op nu.nl zien in de uitspraak van 2 februari een reactie op de tekortkomingen van de rechterlijke toetsing in de toeslagenaffaire. Zou het nieuwe toetsen een betere rechterlijke toetsing hebben opgeleverd? De bevoegdheid van de Belastingdienst om toeslagen terug te vorderen was destijds een gebonden bevoegdheid, namelijk gebaseerd op de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (zie blog van 8 januari vorig jaar). Deze omstandigheid maakt dat een volle(re) toetsing onwaarschijnlijk is. Volgens het officiële advies dat op 7 juli 2021 aan de Raad van State is uitgebracht is een vollere toetsing zelfs uitgesloten bij gebonden bevoegdheden die op een wet zijn gebaseerd, en zou er hooguit plaats zijn terughoudende toetsing. Zo beschouwd is het dus nog maar de vraag of het nieuwe toetsen zou hebben gewerkt in de toeslagenaffaire.

(Mr. Leon)

Reacties? staatsrechtpraktijk@outlook.com

Volgend blog: vrijdag 11 maart 2022

Geplaatst op

Verkiezingen gemeenteraad in maart

VRIJDAG 28 JANUARI 2022 Over zes weken – op woensdag 17 maart – zijn er weer gemeenteraadsverkiezingen. Hoe werkt uw stem door in de uitslag?

RAAD In elke gemeente is een (gemeente)raad, wethouders en een burgemeester. Zij besturen de gemeente. De raad vertegenwoordigt de hele gemeentelijke bevolking. Het aantal raadsleden is afhankelijk van het inwonertal. Het loopt uiteen van 9 tot 45.

RAADSBESLUITEN Wat doet de raad zoal volgens de Gemeentewet? De raad controleert burgemeester en wethouders. En de raad neemt besluiten. Zo stelt de raad verordeningen vast, bijvoorbeeld de algemene plaatselijke verordening (APV) waarin verboden en geboden staan voor de burgers in de gemeente. Zo benoemt de raad de wethouders en stelt de begrotingen vast waar wethouders en burgemeester mee werken. De raad neemt besluiten door te stemmen; voor het nemen van een besluit is de absolute meerderheid van de stemmen voldoende, dat is de helft plus één van de aanwezige raadsleden.   

ELECTORAAT Elke meerderjarige inwoner van de gemeente mag stemmen volgens de Kieswet. Het maakt bijvoorbeeld niet uit hoe lang men al in de gemeente woont. Evenmin hoef je als kiezer de Nederlandse nationaliteit te hebben. Wie geen nationaliteit van een EU-land heeft, krijgt te maken met extra eisen.

LIJST De kiezer stemt op een kandidaat. Elke kandidaat staat op een (kandidaten)lijst. Zo’n kandidaat moet volgens de Gemeentewet net als een kiezer in die gemeente wonen en meerderjarig zijn. Meestal is zo’n lijst gemaakt door een politieke partij; dan staat de naam van die partij boven de lijst. Komende maandag 31 januari moeten alle kandidatenlijsten worden ingeleverd bij de gemeente.

ÉÉN KIESKRING Alle lijsten staan straks op het stembiljet. Het is niet zo dat er per wijk of per stadsdeel andere lijsten of kandidaten zijn. Overal in de gemeente staan dezelfde lijsten en kandidaten op het stembiljet: de hele gemeente vormt één kieskring. Natuurlijk kan een kiezer zijn stem op een wijkbewoner uitbrengen (dan moet wel bekend zijn in welke wijk de kandidaten wonen).    

INKLEUREN De kiezer stemt door op het stembiljet het wit stipje dat voor de kandidaat van zijn keuze staat rood te maken met een potlood dat hij van het stembureau heeft gekregen. Een kind kan de was doen.

RAADSZETEL Met inkleuring van dat stipje brengt de kiezer niet alleen een stem uit op een kandidaat, maar ook op de lijst waarop die kandidaat staat. Alle stemmen die op kandidaten van eenzelfde lijst zijn uitgebracht, worden namelijk bij elkaar opgeteld. Als dat er genoeg zijn voor één of meer zetels in de raad, dan heeft die lijst één of meer raadszetels gekregen. Ik laat hier verder onbesproken welke kandidaten op de lijst die zetels gaan bezetten.

EVENREDIGE VERTEGENWOORDIGING Een rekensom. Bij een gemeente met 25 raadsleden zijn er genoeg stemmen voor één zetel als 4% van alle stemmen op die lijst is uitgebracht. De berekening is als volgt: alle uitgebrachte stemmen is 100%; voor één raadszetel is een percentage van 100/25 van de stemmen voldoende. Voor twee zetels voldoet 8% van de uitgebrachte stemmen. Voor meer dan de helft van de zetels – 13 – voldoet 52%. In ons kiesstelsel is er dus evenredigheid tussen het aantal stemmen dat op een lijst is uitgebracht en het aantal zetels voor die lijst. Ik vind dat het best denkbare stelsel. Het komt niet vaak voor dat een lijst meer dan de helft van de stemmen krijgt, dus de absolute meerderheid. Daarom is een gemeentebestuur in ons land vrijwel altijd in handen van een coalitie van meerdere lijsten die alleen samen de absolute meerderheid in de raad vormen. 

FRANKRIJK Kan het ook anders? Jazeker, dat is bijvoorbeeld in Frankrijk het geval. Ook daar heeft elke gemeente een raad, wethouders en een burgemeester. Ook daar voldoet voor een raadsbesluit de absolute meerderheid van de stemmen. Ook daar vormt een gemeente één kieskring bij raadsverkiezingen en zijn haar inwoners het electoraat daarvoor. Maar daar is echter wél anders dat er geen evenredigheid bestaat tussen het aantal stemmen dat op een lijst is uitgebracht en het aantal raadszetels voor die lijst. Dat kan zo uitpakken dat een lijst waarop slechts 20% van de stemmen is uitgebracht 60% van de zetels krijgt! Een absolute meerderheid dus, zelfs een ruime absolute meerderheid. En dat bij diezelfde verkiezingen een andere lijst waarop 16% van de stemmen is uitgebracht – slechts 4% minder dus – nog geen 10% van de zetels krijgt.

WINNER TAKES ALL Voor gemeenten met meer dan duizend inwoners staat namelijk in de Franse kieswet dat (in de tweede ronde) de lijst waarop de meeste stemmen zijn uitgebracht sowieso de helft van de raadszetels krijgt. Sowieso. De helft van alle zetels is dus sowieso binnen voor de grootste; dit wordt prime majoritaire genoemd. En wat gebeurt er met de andere helft van de raadszetels? Die andere helft wordt wél evenredig verdeeld over de lijsten (ik laat de kiesdrempel onbesproken). Maar: hierbij deelt ook de lijst mee die de prime majoritaire heeft; en dat op een manier alsof ze nog helemaal geen zetels heeft gekregen. Als die lijst 20% van de stemmen heeft gekregen, dan krijgt ze dus ook 20% van de raadszetels uit de andere helft; bovenop de helft van alle raadszetels. In een Franse gemeente is er dus altijd één lijst die een ruime raadsmeerderheid heeft. Het gemeentebestuur kan in Frankrijk dus altijd op één lijst steunen en een coalitie van lijsten is daar dus niet nodig.

(Mr. Leon)

staatsrechtpraktijk@outlook.com

Volgend blog: vrijdag 18 februari 2022

Geplaatst op

Ministers en ministeries in Rutte IV

VRIJDAG 7 JANUARI 2022 Naar alle waarschijnlijkheid wordt a.s. maandag het nieuwe kabinet gepresenteerd met een officiële bordesfoto. Opnieuw een kabinet met Mark Rutte als premier, voor de vierde keer op rij. Een nieuw kabinet betekent nieuwe ministers, en soms ook nieuwe ministeries. Wat is eigenlijk de relatie tussen een minister en een ministerie?

MINISTERIES zijn onderdeel van de rijksdienst waar het beleid wordt voorbereid en (vaak) uitgevoerd. Het wordt in Nederland ook wel departement genoemd. Ministeries moeten volgens de Grondwet worden ingesteld door de regering. Elke regering mag zelf bepalen hoeveel ministeries worden ingesteld en welke dat dan zijn, zolang het er maar meer dan één is. Ministers moeten aan het parlement verantwoording afleggen over de ministeries die zijn ingesteld en over ministeries die niet zijn ingesteld.

BUITENLANDSE ZAKEN Sommige ministeries keren in elk kabinet terug. Dat is bijvoorbeeld het geval met de ministeries van Buitenlandse Zaken, van Financiën, van Defensie en van Algemene Zaken. In de eerste drie kabinetten Rutte waren er steeds een of meer ministeries die niet helemaal hetzelfde waren als in het kabinet ervoor. In Rutte IV zijn alle ministeries hetzelfde als in Rutte III.Rutte IV zal 12 ministeries hebben.

MINISTER-PRESIDENT Een ministerie staat onder leiding van een minister. Dat betekent volgens professor Bovend’eert dat zij o.a. bepaalt hoe de inrichting van het ministerie eruit ziet, dat zij de begroting van het ministerie beheert die door het parlement is goedgekeurd en dat zij leiding geeft aan de ambtenaren die er werken (2018). De minister gaat ook over benoeming en ontslag van de ambtenaren op het ministerie. Elk ministerie wordt door slechts één minister geleid. Rutte IV zal dus o.a. bestaan uit een minister van Buitenlandse Zaken, een minister van Financiën, een minister van Defensie en een minister van Algemene Zaken. De minister van Algemene Zaken is altijd de minister-president.

MINISTERS VAN OF VOOR Rutte IV zal niet meer dan 12 ministeries tellen, maar wél 20 ministers! Dat zijn er 8 meer. Die 8 ministers geven geen leiding aan een ministerie. Een minister die geen leiding geeft aan een ministerie wordt minister zonder portefeuille genoemd. Een voorbeeld is de minister voor Rechtsbescherming. Zowel Rutte III als Rutte IV heeft een minister voor rechtsbescherming. Een minister zonder portefeuille draagt gewoonlijk de titel ‘voor’, terwijl dat bij de andere ministers ‘van’ is. Nieuw in Rutte IV zijn o.a. een minister voor Klimaat en Energie en een minister voor Natuur en Stikstof.   

INWONEND Ministers zonder portefeuille geven geen leiding aan een ministerie. Natuurlijk doet zo’n minister al het werk waarvoor hij is benoemd niet in zijn eentje, thuis in de woonkamer. Hij ‘maakt gebruik’ van ambtenaren, computers, kantoren en de parlementair goedgekeurde begrotingsgelden van één van de ministeries. Welk ministerie dat is, wordt bij zijn benoeming geregeld.Zo maakt de minister voor Rechtsbescherming gebruik van (sommige) ambtenaren, kantoren en begrotingsgelden van het ministerie van Justitie en Veiligheid. De minister voor Klimaat en Energie zal op gelijke wijze gebruik maken van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Men zegt ook wel dat de minister zonder portefeuille ‘inwoont’ bij de minister die leiding geeft aan het ministerie. Zo zal de minister voor Rechtsbescherming – Franc Weerwind – inwonen bij de minister van Justitie en Veiligheid, Dilan Yeşilgöz-Zegerius.

MOEILIJKE SITUATIE Maar omdat een ministerie niet onder leiding staat van de (inwonende) minister zonder portefeuille is het volgens professor J.W.M. Engels formeel zo dat hij geen leiding geeft aan deze ambtenaren, dat hij geen ambtenaren kan ontslaan of nieuwe kan benoemen, dat hij niet de computers beheert, net zo min als de goedgekeurde begrotingsgelden (1990). Formeel zijn dit alles bevoegdheden van de minister bij wie hij inwoont. Formeel zijn deze bevoegdheden bijvoorbeeld in handen van de minister van Justitie en Veiligheid, en niet de minister voor Rechtsbescherming. Formeel: in de praktijk zal zij er weinig gebruik van maken buiten zijn medewerking om. Toch lijkt me dat de situatie van de inwonende minister er niet makkelijk door wordt. Feit is in elk geval dat er van de drie zittende ministers zonder portefeuille in Rutte III geen een terugkeert in Rutte IV. 

VAN VAN NAAR VOOR Hugo de Jonge was in Rutte III minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. In Rutte IV wordt hij minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Hij zal inwonen bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ook Carola Schouten gaat van minister van (Landbouw) naar minister voor (Armoedebeleid, Participatiebeleid en Pensioenen). Zij zal inwonen bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 

IJDELE HOOP Maandag wordt de traditionele bordesfoto genomen, een officiële foto waarop alle zojuist benoemde ministers samen met de Koning op het bordes staan van Paleis Ten Bosch. Op 30 maart jl. – kort na de Tweede Kamerverkiezingen – sprak ik in mijn blog de hoop uit dat ministers bij die foto niet meer op anderhalve meter van elkaar hoeven te staan. Die hoop is ijdel gebleken! Het moet nog steeds en mede daarom wordt de bordesfoto dit keer niet op de trappen van Paleis Ten Bosch genomen (te weinig ruimte), maar op die van Paleis Noordeinde.

(Mr. Leon)

Volgend blog: vrijdag 28 januari 2022

Geplaatst op

Benoeming en ontslag van de waarnemend burgemeester

WOENSDAG 8 DECEMBER 2021 Elke gemeente heeft een burgemeester. Nederland telde begin dit jaar ongeveer 350 gemeenten. Ruim 100 hebben in de afgelopen twee jaar enige tijd een waarnemend burgemeester gehad, volgens Wikipedia. Vrijdag twee weken geleden deed een rechter voor het eerst uitspraak over een gedwongen ontslag van een waarnemend burgemeester. Dat was de Gelderse rechtbank en het betrof de waarnemend burgemeester van Scherpenzeel (Gelderland). Hoe gaat benoeming en ontslag van een waarnemend burgemeester in zijn werk? Zijn er verschillen met een ‘gewone’ burgemeester?

COMMISSARISBENOEMING De Gemeentewet is duidelijk over de benoeming van een waarnemend burgemeester. Hij wordt benoemd door de commissaris van de Koning. Volgens het Nederlands Genootschap van Burgemeesters – de officiële landelijke burgemeestersvereniging – gebeurt dat als een gemeente voor langere tijd zonder ‘gewone’ burgemeester zit, bijvoorbeeld voor de duur van het benoemingsproces van een nieuwe ‘gewone’ burgemeester, bij een voorgenomen herindeling van een gemeente of bij bestuurlijke problemen in een gemeente. De waarnemend burgemeester is iemand van buiten de gemeente, vaak iemand die in een andere gemeente burgemeester is geweest. Dat is handig, want hij of zij hoeft dan niet te worden ingewerkt. Zo’n waarnemend burgemeester heeft alle bevoegdheden van een ‘gewone’ burgemeester, inclusief het voorzitten van de gemeenteraad. In Scherpenzeel speelde o.a. een voorgenomen herindeling met buurgemeente Barneveld.

LOCOBURGEMEESTER Als de ‘gewone’ burgemeester slechts afwezig of verhinderd is, bijvoorbeeld vanwege een vakantie, dienstreis of (kortdurende) ziekte, wordt hij vervangen door een locoburgemeester. Het is het college van burgemeester en wethouders dat de locoburgemeester aanwijst, meestal een van de eigen wethouders. Die persoon is dan wethouder én burgemeester. Een ‘gewone’ burgemeester mag niet ook wethouder zijn. Anders dan een ‘gewone’ burgemeester mag een locoburgemeester niet de gemeenteraad voorzitten.

KROONBENOEMING Een ‘gewone’ burgemeester wordt benoemd bij koninklijk besluit. Het is een Kroonbenoeming. Al bijna twee eeuwen staat het zo in de Gemeentewet. Zo’n Kroonbenoeming is een schriftelijk besluit dat is ondertekend door de Koning en de minister van Binnenlandse Zaken. Een ‘gewone’ burgemeester wordt benoemd voor zes jaar; daarna is herbenoeming mogelijk.

KLEINE GEMEENTEN De minister beslist zelfstandig over benoeming van burgemeesters van kleine gemeenten, dat wil zeggen gemeenten met minder dan 50.000 inwoners. Bij grotere gemeenten is het een beslissing van de ministerraad. Zo staat het in het Reglement van orde voor de ministerraad. Scherpenzeel is een gemeente met 10.000 inwoners, en daarover kan de minister dus zelfstandig beslissen.

MAXIMALE INVLOED GEMEENTERAAD De gemeenteraad benoemt de burgemeester dus niet, noch de ‘gewone’ burgemeester noch de waarnemend burgemeester. Volgens de Gemeentewet kan de gemeenteraad wel invloed uitoefenen op wie er wordt benoemd tot ‘gewone’ burgemeester. De gemeenteraad kan namelijk de minister iemand aanbevelen. En de minister moet die aanbeveling in beginsel overnemen. In zijn bijdrage aan het boek ‘Burgemeester’ uit 2014 spreekt professor J.W.M. Engels zelfs van een ‘vrijwel maximale invloed van de gemeenteraad’.

KROONONTSLAG Een ‘gewone’ burgemeester wordt niet alleen benoemd maar ook (gedwongen) ontslagen door de regering. Als er sprake is van een verstoorde verhouding tussen een ‘gewone’ burgemeester en de gemeenteraad, mag de raad een aanbeveling doen aan de minister. En de minister moet die aanbeveling in beginsel overnemen. In Scherpenzeel had een minderheid in de gemeenteraad (de oppositie) geen vertrouwen meer in de burgemeester, de meerderheid (de raadsleden die het college van burgemeester en wethouders steunen) had dat vertrouwen wél, zo stelde de Gelderse rechtbank vast. Verder is het zo dat de commissaris van de Koning voorstander was van de herindeling van Scherpenzeel en Barneveld, terwijl de raadsmeerderheid van Scherpenzeel daartegen was. Echter: de ontslagen burgemeester van Scherpenzeel was geen ‘gewone’ burgemeester, hij was waarnemend burgemeester. Hoe is het ontslag van een waarnemer geregeld?

COMMISSARISONTSLAG Het (gedwongen) ontslag van een waarnemend burgemeester is niet zo duidelijk geregeld, in de Gemeentewet. Volgens de (directeur van de) landelijke burgemeestersvereniging was het ook de eerste keer dat een waarnemend burgemeester überhaupt gedwongen ontslagen wordt. De Gelderse rechter legde de Gemeentewet zo uit dat het de commissaris van de Koning (voortaan: commissaris) is die de burgemeester mag ontslaan. Professor G. Boogaard betwijfelt dit, zo blijkt uit een bericht van 14 oktober op de website van het tijdschrift Binnenlands Bestuur. Ik kan me wél vinden in de uitleg van de Gelderse rechter. In die uitleg heeft de gemeenteraad net zo weinig invloed op diens ontslag als op diens benoeming. In beide gevallen hoeft de commissaris de gemeenteraad namelijk alleen maar vooraf te horen. En zelfs dat is wettelijk niet altijd nodig. De Gelderse rechter stelde vast dat de gemeenteraad vooraf is gehoord.

VERSCHILLEN Benoeming en ontslag verlopen bij een ‘gewone’ burgemeester dus heel anders dan bij een waarnemend burgemeester. Als het om waarnemend burgemeesters gaat, beslist de commissaris en heeft gemeenteraad nauwelijks invloed. Als het om ‘gewone’ burgemeesters gaat, beslist de regering en heeft de gemeenteraad een grote invloed. In Scherpenzeel was de meerderheid van de gemeenteraad tegen het ontslag van hun waarnemend burgemeester.

INTERPELLATIE Zijn ontslag is tevergeefs bij de rechtbank aangevochten, tenminste in dit proces. Zijn er nog andere manieren, buiten de rechter om, om het ontslag aan te vechten? Een manier is dat de regering het ontslagbesluit vernietigt. De regering kan elk besluit van een commissaris vernietigen, en dus ook dit ontslagbesluit van deze commissaris. Ik geloof niet dat dit is gebeurd of nog gaat gebeuren. De regering maakt namelijk zelden gebruik van deze bevoegdheid. Een andere manier is dat een lid van Provinciale Staten van Gelderland er vragen over stelt aan de commissaris. De Staten kunnen zelfs besluiten om een interpellatie te houden. Op 12 oktober jl. hebben de Gelderse Staten een urenlang interpellatiedebat gehouden over de herindeling van Scherpenzeel en Barneveld. Volgens een bericht van 14 oktober op de website van Binnenlands Bestuur blijkt uit dat debat dat een meerderheid van Provinciale Staten niet wenst dat de commissaris zijn besluit herziet om de waarnemend burgemeester te ontslaan. Aan de gemeenteraad van Scherpenzeel hoeft de commissaris zich in elk geval niet te verantwoorden, noch volgens de Gemeentewet, noch volgens de Provinciewet.

(Mr. Leon)

Volgend blog: vrijdag 7 januari 2022!

Geplaatst op

Harde wet hoeft geen wet te zijn

WOENSDAG 24 NOVEMBER 2021 Twee weken geleden deed de Gelderse rechtbank uitspraak in een zaak over een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Wat was er aan de hand? Toen mevrouw arbeidsongeschikt werd, bedroeg haar maandloon bijna 1500 euro. Uitkeringsinstantie UWV besluit tot een WIA-uitkering waardoor ze maandelijks recht heeft op 70-75% van het loon; de uitkering wordt echter vastgesteld op nog geen 200 euro per maand. Hoe is dit mogelijk?

REFERTEJAAR Een WIA-uitkering is een arbeidsongeschiktheidsuitkering. WIA staat voor Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. WIA is de opvolger van de WAO en UWV is als opvolger van het GAK de uitkeringsinstantie voor WW, Ziektewet, WIA en andere werknemersverzekeringen. UWV baseert de uitkeringshoogte op het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen. Dit Dagloonbesluit is een regeling. In deze regeling staat – globaal en alleen voor zover hier van belang – het volgende: Iemand die werkt en dan arbeidsongeschikt raakt, krijgt een maandelijkse WIA-uitkering van 70-75% van het maandloon dat hij in de laatste twaalf maanden vóór zijn arbeidsongeschiktheid gemiddeld heeft verdiend. Die laatste twaalf maanden wordt het refertejaar genoemd.

HOOFDREGEL Een uitkeringsgerechtigde kan in het refertejaar in een van de volgende drie situaties vallen. In de eerste situatie verdiende hij elke maand (nagenoeg) hetzelfde loon. Hij krijgt dan een maandelijkse uitkering van 70-75% van dat loon. In de tweede situatie verdiende iemand in sommige maanden (veel) meer dan in andere maanden, bijvoorbeeld omdat hij van werkgever wisselde of na enige tijd werkloos werd en dan weer werk vond. Hij krijgt dan een uitkering van 70-75% van wat hij in het refertejaar gemiddeld verdiende. Dat is lager dan in de eerste situatie, omdat de maanden met lagere lonen of zelfs zonder loon op het gemiddelde loon drukken. In beide situaties wordt echter dezelfde regel toegepast. Ik noem dat de hoofdregel.

STARTERSREGELING In de derde situatie heeft iemand alleen in de laatste maanden of weken van het refertejaar gewerkt, bijvoorbeeld omdat hij daarvoor nog bezig was met zijn studie. Hij is na afstuderen bijvoorbeeld pas twee maanden aan het werk als hij arbeidsongeschikt wordt. In die situatie maakt het Dagloonbesluit een uitzondering op de hoofdregel. Dan bedraagt de referteperiode geen twaalf maanden, maar slechts die twee maanden. De maandelijkse WIA-uitkering bedraagt dan 70-75% van het maandloon in die twee maanden, net zo hoog als wanneer hij dat werk het hele jaar had gedaan. Deze uitzondering heet de startersregeling.

LEX DURA De mevrouw in de Gelderse rechtszaak kreeg kort na haar afstuderen een baan en werd na twee maanden arbeidsongeschikt. UWV paste in haar geval de hoofdregel toe, en niet de startersregeling. Waarom niet? Volgens UWV is de startersregeling hier niet van toepassing, omdat ze (iets minder dan) twaalf maanden vóór haar arbeidsongeschiktheid – dus helemaal aan het begin van het refertejaar – één ochtend ergens had gewerkt, en daarmee een paar tientjes bruto verdiend had. Volgens UWV was op haar de tweede situatie uit het Dagloonbesluit van toepassing, en dus moest haar maandelijkse uitkering worden gebaseerd op wat ze gemiddeld in die (bijna) twaalf maanden had verdiend. Dat was niet meer dan het salaris van de laatste twee maanden plus enkele tientjes uit het begin van het refertejaar, en dat alles gedeeld door 12! Had ze die ene dag niet gewerkt, dan was haar maandelijkse uitkering bijna 8 keer hoger uitgevallen!

SED LEX En UWV had gelijk. Zo staat het inderdaad luid en duidelijk in het Dagloonbesluit. UWV had geen vrijheid om anders te beslissen dan het heeft gedaan. Zowel tekst, strekking als bedoeling van het Dagloonbesluit laten dat niet toe. De Gelderse rechtbank was het daarmee helemaal eens.

SUMMUM IUS, SUMMA INIURIA Voor het UWV was het daarmee klaar, hoe onrechtvaardig het ook zelf vond dat haar besluit uitpakte in dit geval. De Gelderse rechtbank was het daarmee helemaal niet eens! Hoe kan dit? Een rechter moet toch volgens de wet recht spreken: hij mag toch in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid van een wet beoordelen? Zo staat het tenminste al twee eeuwen geschreven! Maar dat deed de Gelderse rechtbank ook, recht spreken volgens de wet. Een regeling als het Dagloonbesluit is namelijk niet de enige wettelijke regeling waarmee UWV te maken heeft en waaraan het zich moet houden. Er zijn bijvoorbeeld ook nog de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Die zijn niet iets van de laatste paar jaar, maar bestaan al heel lang. Sommige van die beginselen staan ook in de Algemene wet bestuursrecht. In deze wet staat bijvoorbeeld het evenredigheidsbeginsel. De Gelderse rechtbank houdt UWV bij de les en vernietigde het uitkeringsbesluit wegens strijd met dit evenredigheidsbeginsel uit de Algemene wet bestuursrecht.

HIËRARCHIE Het evenredigheidsbeginsel staat in de Algemene wet bestuursrecht in artikel 3.4. Volgens de rechtbank is toepassing van de hoofdregel uit het Dagloonbesluit in dit geval in strijd met dit beginsel. Daarom moet die hoofdregel in dit geval buiten toepassing worden gelaten. Waarom is het Dagloonbesluit hier de verliezer volgens de rechtbank? Dat komt omdat de regels uit de Algemene wet bestuursrecht ‘hoger’ zijn die uit het Dagloonbesluit. Er bestaat een hiërarchie tussen regelingen, en bij onderlinge strijd is het dan zo dat de lagere regeling buiten toepassing moet worden gelaten. Het Dagloonbesluit is een lagere regeling, omdat het ‘slechts’ een regeling is van de regering, een zogenaamde AMvB. De Algemene wet bestuursrecht is een regeling van regering én parlement samen, een zogenaamde wet in formele zin. Een wet in formele zin is hoger dan een AMvB.

KANTTEKENING Ik plaats hier wel een kanttekening bij. De hoofdregel uit het Dagloonbesluit staat namelijk ook in de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (wet Wia), en de wet Wia is een wet in formele zin, net als de Algemene wet bestuursrecht. De wet Wia en de Algemene wet bestuursrecht staan dus op gelijke hoogte. Bovendien volgt uit de Algemene wet bestuursrecht dat regels zoals het evenredigheidsbeginsel in artikel 3.4 niet gelden voor wetten in formele zin. Zo beschouwd kan er eigenlijk helemaal geen sprake zijn van strijd tussen de wet Wia en de Algemene wet bestuursrecht.

MINISTER De Gelderse rechtszaak toont aan dat het Dagloonbesluit toe is aan een wijziging, de zoveelste. UWV heeft de minister er al eerder op gewezen dat de regeling in een geval als het onderhavige leidt tot een knelpunt. Het oorspronkelijke Dagloonbesluit in de huidige opzet dateert uit 2013; het is tot stand gekomen onder het VVD-PvdA kabinet Rutte II. Eigenlijk is nu de regering aan zet. Een mooie taak voor de nieuwe (missionaire) minister van Sociale Zaken!  

(Mr. Leon)

Volgend blog: woensdag 8 december

Geplaatst op

Klimaattop in Glasgow

DINSDAG 9 NOVEMBER 2021 Vorige week is de Klimaattop in Glasgow begonnen; hij duurt tot eind deze week. De top is vaker gehouden, de laatste was twee jaar geleden. Hij wordt steeds ergens anders gehouden. Regeringen uit de hele wereld vergaderen er met elkaar over hoe de klimaatverandering aan te pakken. Dat gebeurt op basis van het UNFCCC en in de COP26, CMP16 en CMA3. Waar staan al die afkortingen voor?

UNFCCC is de Engelse naam van wat in de Nederlandse media het Klimaatverdrag wordt genoemd. De officiële Nederlandse naam daarvan is Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering. Het is dus een verdrag van de Verenigde Naties, een VN-verdrag. De Algemene Vergadering van de VN heeft in december 1989 een resolutie aangenomen om zo’n verdrag tot stand te brengen. Daarna is de verdragstekst onder verantwoordelijkheid van de VN voorbereid. De Nederlandse versie is geen officiële verdragstaal. Frans, Chinees en – natuurlijk – Engels zijn dat wel. In het Engels luidt de officiële naam van het verdrag ‘United Nations Framework Convention on Climate Change’, afgekort tot UNFCCC.

PARTIES Veel landen hebben het verdrag in 1992 ondertekend, ook Nederland. Het is in 1994 in werking getreden. Inmiddels hebben bijna alle landen in de wereld het verdrag geratificeerd. Daardoor zijn ze verdragspartij geworden. Ook China, Rusland en Turkije zijn verdragspartijen, ook al wonen de regeringsleiders van deze landen de top dit jaar niet bij. Partij is ook de Europese Unie. In het Engels heet een (verdrags)partij ‘party (to the convention)’.

COP26 is de afkorting voor wat in het verdrag ‘Conference of the Parties’ wordt genoemd en wat in de Nederlandse verdragsversie is vertaald met ‘Conferentie van de Partijen’. Het is het hoogste orgaan van het UNFCCC. De COP houdt elk jaar een gewone zitting. In 1995 was de eerste (COP1), die was in Berlijn. De laatste werd in Madrid gehouden (COP25), in 2019. Die van dit jaar is dus de 26e en heet daarom COP26. Hij had eigenlijk vorig jaar moeten plaatsvinden, maar is toen vanwege corona niet doorgegaan.   

1 STEM PER LAND In de vergaderingen heeft elk land dat partij is  één stem. De Europese Unie is ook verdragspartij en heeft net zoveel stemmen als het aantal landen dat er lid van is. De Europese Unie heeft dus 27 stemmen. Het is niet zo dat dan zowel de Europese Unie als haar lidstaten mogen stemmen. Het is óf de Europese Unie óf haar lidstaten. Binnen de Europese Unie zijn afspraken gemaakt waarover de Europese Unie mag stemmen en waarover haar lidstaten.

KLIMAATVERANDERING In kranten en op televisie wordt vaak gesproken over ‘klimaatcrisis’, maar in het verdrag is sprake van ‘klimaatverandering’. Daaronder wordt verstaan ‘een verandering in het klimaat die direct of indirect wordt toegeschreven aan menselijke activiteit, die de samenstelling van de atmosfeer wijzigt en die naast natuurlijke klimaatwisselingen wordt waargenomen gedurende vergelijkbare perioden.’

CMP16 De ‘Conference of the Parties’ kan protocollen bij het verdrag aannemen. Dat is gebeurd in 1997 op de COP3, in het Japanse Kyoto. Dit ‘Kyoto Protocol’ is het enige protocol dat ooit is aangenomen, al is dit protocol later gewijzigd (in Doha: deze wijziging is pas sinds 1 januari jl. in werking getreden). Partij bij een protocol kunnen alleen verdragspartijen zijn; alleen de verdragspartijen die ermee hebben ingestemd worden ook partij bij het protocol. Bijna elke verdragspartij heeft ingestemd met het Kyoto Protocol. Het is in 2005 in werking getreden. Sindsdien wordt er elk jaar over vergaderd door de verdragspartijen die ermee hebben ingestemd. Dat gebeurt dan als onderdeel  van de jaarlijkse zitting van de ‘Conference of the Parties (COP)’. In het ‘Kyoto Protocol’ spreekt men daarom van de ‘Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Protocol’. Dit wordt dan weer afgekort tot CMP. Dit jaar komt deze CMP voor de 16e keer bijeen, vandaar CMP16.In de Nederlandse versie wordt dit niet letterlijk vertaald maar spreekt men van de ‘Conferentie van de Partijen waarin de Partijen bij dit Protocol bijeenkomen’.

USA en CANADA Zoals gezegd is bijna elke verdragspartij ook partij bij het Kyoto Protocol, maar dus niet elke verdragspartij. Tot de uitzonderingen horen bijvoorbeeld de VS en Canada. De Amerikaanse regering heeft het protocol destijds (onder Bill Clinton) wel ondertekend, maar de Amerikaanse Senaat heeft niet willen meewerken aan de ratificatie. Een land wordt pas partij door ratificatie. In de Amerikaanse grondwet staat dat voor ratificatie de medewerking van de Senaat nodig is. Canada heeft het ondertekend én geratificeerd, maar enkele jaren later weer opgezegd (dat mocht).

CMA3 is de vergadering van de partijen bij wat in de media vaak het Akkoord van Parijs wordt genoemd. Volgens de officiële Nederlandse versie ‘Overeenkomst van Parijs’ geheten en volgens de officiële Engelse versie ‘Paris Agreement’. Dit Akkoord is geen protocol bij het Klimaatverdrag. Het is een nieuw verdrag dat in 2015 op de COP is tot stand gekomen. Dat was COP21 en die werd in Parijs gehouden. Het Akkoord is eind 2016 in werking is getreden. Het is geen protocol, maar een nieuw verdrag. Het wil de uitvoering en de doelstelling van het Klimaatverdrag verbeteren. Verdragspartijen kunnen alleen partijen zijn die ook bij het Klimaatverdrag partij zijn. Uit dit Klimaatverdrag neemt het Akkoord van Parijs de ‘Conference of the Parties’ over als hoogste orgaan, inclusief de regeling van het stemrecht. Net als bij het Kyoto Protocol fungeert de jaarlijkse zitting van deze COP tevens als de vergadering van de verdragspartijen bij het Akkoord van Parijs. In de Engelse versie van het Akkoord staat er dan ook ‘Conference of the Parties serving as the meeting of the parties to the Paris Agreement’. Dat wordt dan weer afgekort tot CMA. (Het is even zoeken naar de letters uit de afkorting, daarom heb ik ze vet gemaakt). Dit jaar wordt het derde CMA gehouden, het heet dan ook CMA3.

USA en CURAÇAO Veel landen en ook de Europese Unie zijn partij bij het Akkoord. Ook Canada is dat. Het partij zijn van de VS lijkt op een knipperlicht: wél onder Obama, niet meer onder Trump en nu weer wél onder Biden. Het Europese deel van Nederland is partij, maar het Caribisch deel van het Koninkrijk der Nederlanden is noch bij het Akkoord, noch bij het Kyoto Protocol, noch bij het Klimaatverdrag partij. Bonaire, Curaçao en de andere vier Caribische eilanden zijn dus geen partij.

(Mr. Leon)

Volgend blog: woensdag 24 november

Geplaatst op

De uitspraak van het Poolse Constitutionele Hof

DINSDAG 26 OKTOBER 2021 Op televisie en in kranten is veel aandacht voor het oordeel van het Poolse Constitutionele Hof van 7 oktober jl. dat in Polen het Poolse recht zwaarder kan wegen dan het recht van de EU (Europese Unie). Wat het Poolse hof precies heeft geoordeeld is mij onbekend, ik ken het alleen uit wat ik hierover in de media te weten ben gekomen. Maar: hoe oordeelt de EU-rechter over de verhouding EU-recht en nationaal recht?

NATIONAAL RECHT Volgens de EU-rechter – het Hof van Justitie – weegt het recht van de EU zwaarder dan het nationale recht van een lidstaat. EU-recht heeft dus voorrang op het nationaal recht van de 27 lidstaten. Polen is een lidstaat. In Polen heeft EU-recht dus voorrang op het Pools recht. Andere lidstaten zijn bijvoorbeeld Nederland en Italië. In Nederland staat het nationaal recht o.a. in parlementaire wetten. Dat zijn wetten die met medewerking van Tweede en Eerste Kamer zijn tot stand gekomen. Ook op deze wetten heeft EU-recht dus voorrang.

1964 Het is niet zo dat de EU-rechter zich recentelijk voor het eerst over die voorrang heeft uitgesproken. Dat is al in 1964 gebeurd. Het gebeurde naar aanleiding van een rechtszaak die in Italië speelde.

COSTA tegen ENEL In deze rechtszaak stonden Flaminio Costa en ENEL tegenover elkaar. Meneer Costa was aandeelhouder van een particuliere elektriciteitscentrale, maar Italië had besloten om de elektriciteitsvoorziening te nationaliseren in ENEL. Costa was het daarmee niet eens en stapte naar de rechtbank in zijn woonplaats Milaan. In de rechtszaak die volgde kwam o.a. ter sprake hoe toepasselijk EU-recht moest worden uitgelegd.De Milanese rechtbank wist het ook niet en vroeg het daarom aan de EU-rechter.

VOORRANG De EU-rechter sprak zich toen voor het eerst uit over voorrang. Hij zei daarover o.a. dat nationaal recht niet mag ingaan tegen EU-recht en dat – voor zover dit toch gebeurde – nationaal recht niet van toepassing is. En dat dan in plaats van nationaal recht EU-recht van toepassing is. Burgers kunnen in die situatie voor hun eigen rechtbanken een beroep doen op EU-recht. Anders gezegd: EU-recht heeft voorrang op nationaal recht. Het heeft niet alleen voorrang op de gewone wetten van een lidstaat, het heeft zelfs op de grondwet voorrang. Nog anders gezegd: EU-recht weegt in een lidstaat zwaarder dan het nationaal recht van die lidstaat. 

EEG en EU In 1964 waren alleen Italië, Duitsland, Frankrijk, België, Luxemburg en Nederland lidstaten. EU-recht woog dus alleen zwaarder in deze zes landen. De EU heette toen nog EEG. De EEG is later EU geworden, en daarvan zijn nu 27 landen lid. Polen is in 2004 lid geworden. In alle 27 landen heeft EU-recht voorrang. De EU-rechter heeft de uitspraak uit 1964 in de volgende decennia herhaald.

GEND&LOOS De uitspraak in Costa/ENEL was geen totale verrassing in 1964. De EU-rechter had namelijk een jaar eerder een eerste stap gezet met de uitspraak in  (Van) Gend&Loos. Gend&Loos was een Nederlandse transportonderneming die o.a. goederen invoerde uit Duitsland. Nederland had daarvoor importtarieven opgelegd. De onderneming was het daarmee niet eens en stapte naar de Nederlandse belastingrechter. (De interne markt zoals we die nu kennen was in de jaren zestig van de vorige eeuw nog ver weg!) Op het verschil tussen Costa/ENEL en Gend&Loos wordt hieronder ingegaan.

NIET EXPLICIET De voorrang van EU-recht volgt dus uit een rechterlijke uitspraak. Hij was niet expliciet vermeld in het EEG-Verdrag zoals dat in 1964 gold. Dit verdrag – gesloten in 1957 en ook wel het Verdrag van Rome genoemd –  is in de daaropvolgende decennia vaak aangepast en door nieuwe verdragen vervangen, zoals door het EG-verdrag (1965), het Verdrag van Maastricht (1992) en het Verdrag van Lissabon (2007). Terecht schrijft professor W. Voermans in zijn boek uit 2015 dat het opmerkelijk is dat die voorrang ook in deze latere verdragen nimmer expliciet is vermeld.  

DUALISME De uitspraken die de EU-rechter in 1963 en in 1964 deed hadden een grote impact in Italië. Uit de Italiaanse grondwet volgde toen namelijk dat burgers voor hun eigen rechtbanken pas een beroep op internationaal recht (waaronder EU-recht) kunnen doen nadat het in nationaal recht is opgenomen, bijvoorbeeld door opname in een nationale wet. Pas dan werkt de internationale rechtsorde door in de nationale rechtsorde. Dit heet het dualistisch stelsel. De EU-regels waarop Costa een beroep deed, waren niet alleen niet opgenomen in een Italiaanse wet, maar ze waren daarmee zelfs in strijd. In hun boek uit 2011 schrijven W. Werner en R. Wessel dat de EU-rechter in Gend&Loos uitsprak dat burgers op EU-recht een beroep kunnen doen, ook als het niet is opgenomen in nationaal recht. En dat de EU-rechter in Costa/ENEL uitsprak dat een burger dit zelfs kan doen als het EU-recht in strijd is met nationaal recht.  

MONISME Voor Nederland hadden de uitspraken van de EU-rechter in 1964 niet zo’n grote impact. Uit onze grondwet volgde destijds – en volgt ook nu nog – dat burgers vaak rechtstreeks een beroep kunnen doen op bepalingen van internationaal recht. Dus: zonder dat ze eerst zijn opgenomen in een Nederlandse wet, en zelfs als ze in strijd zijn met zo’n wet. Dat volgt uit de artikelen 93 en 94 Grondwet. Nederland had en heeft een monistisch stelsel.

ONDERGESCHIKT? Dat EU-recht in een lidstaat zwaarder weegt dan het eigen nationale recht van die lidstaat betekent niet dat de nationale rechtsorde (van een lidstaat) ondergeschikt is aan die van de EU. Er is geen ondergeschiktheid omdat EU-instellingen zoals het Europees Parlement en de Raad van Ministers over lang niet alle onderwerpen EU-recht mogen maken. Dat is slechts mogelijk over een beperkt aantal onderwerpen. Dat staat duidelijk en expliciet in het tegenwoordige EU-verdrag, namelijk in de artikelen 4 en 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

(Mr. Leon)

Volgend blog: woensdag 10 november