DONDERDAG 4 FEBRUARI 2021 Sinds anderhalve week geldt er in ons land een nieuwe coronamaatregel: de avondklok. De maatregel houdt in dat het verboden is om tussen negen uur ‘s avonds en half vijf ‘s ochtends in de open lucht te vertoeven (behalve in de eigen tuin). Hij geldt in elk geval tot volgende week, maar waarschijnlijk nog langer. Is de avondklok vanuit het staatsrecht gezien hetzelfde als al die andere coronamaatregelen?
DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID heeft de avondklok ingevoerd. Hij heeft dat gedaan door middel van een ministeriële regeling. Die regeling heet officieel Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19.
ALLERLEI GRONDRECHTEN worden door de avondklok beperkt. Zoals de vrijheid om te staan en te gaan waar men wil oftewel de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 Grondwet). Zoals de vrijheid van vergadering en betoging (artikel 9 Grondwet). Zoals de godsdienstvrijheid (artikel 6 Grondwet). Nu is het niet zo dat een beperking van grondrechten altijd betekent dat die grondrechten ook geschonden zijn: beperking van grondrechten is namelijk tot op zekere hoogte geoorloofd. Wel is het zo dat elke maatregel waardoor een of meer grondrechten beperkt worden een maatregel is die voor de burgers belastend is.
BELASTEND is de avondklok dus zonder meer. Het openbaar bestuur – en dus ook de minister van Justitie en Veiligheid – mag een belastende maatregel alleen opleggen als hij hiertoe wettelijk bevoegd is. De wetgever moet hem die bevoegdheid hebben gegeven. Waarom is dat nodig? Omdat de rechtsstaat dit eist. Zonder wetmatigheid van bestuur zou Nederland geen rechtsstaat zijn. Is er een wet die de minister bevoegd maakt om een avondklok in te stellen?
NIET GEWOON Die is er, maar dat is geen gewone wet. Het is geen wet waarin gewone bevoegdheden worden gegeven die gelden in ‘gewone’ omstandigheden. Een gewone wet in coronatijden is bijvoorbeeld de Tijdelijke coronawet die sinds december vorig jaar geldt en op grond waarvan bijvoorbeeld de mondkapjesplicht is ingevoerd. De avondklok staat daar niet in. De wet waarin staat dat de minister de avondklok mag invoeren staat in een noodwet. Een noodwet is een wet die alleen in buitengewone omstandigheden geldt. De avondklok staat in de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag. Invoering van de avondklok is dus een buitengewone bevoegdheid. Staatsrechtelijk is een avondklok dus niet hetzelfde als de andere coronamaatregelen!
NOODTOESTAND Invoering van de avondklok is in deze wet in de eerste plaats bedoeld voor als er een noodtoestand is afgekondigd. Afkondiging van een noodtoestand oftewel uitzonderingstoestand gebeurt als de uitwendige of inwendige veiligheid van het land in geding is. De inwendige veiligheid is in geding bij een aanslag, oproer, opstand of burgeroorlog. De uitwendige veiligheid bij een oorlog of oorlogsverklaring, bezetting of belegering. Dat zijn toch andere buitengewone omstandigheden dan die waarin wij nu leven. Ook al is de corona epidemie een aanslag op de volksgezondheid en voelt het virus als een bezetting.
GEEN NOODTOESTAND? Er is dan ook geen noodtoestand afgekondigd. En toch is de invoering van de avondklok geldig. Waarom? Omdat van sommige buitengewone bevoegdheden in de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag gebruik kan worden gemaakt zonder dat er een noodtoestand is afgekondigd. Dit wordt in de officiële toelichting op die wet separate toepassing genoemd. De avondklok is zo’n buitengewone bevoegdheid die separaat kan worden toegepast. Separate toepassing of niet: elke toepassing van een buitengewone bevoegdheid is staatsnoodrecht. Bovendien: elke buitengewone bevoegdheid is door de wetgever primair bedoeld voor een noodtoestand.
PREMIER De minister van Justitie en Veiligheid mag een avondklok natuurlijk niet zomaar invoeren. Daaraan worden in de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag strikte voorwaarden gesteld. Ten eerste heeft hij toestemming nodig van de minister-president. Die toestemming is officieel gegeven op 22 januari jl. Ten tweede moeten beide bewindslieden van oordeel zijn dat een avondklok ‘met het oog op de handhaving van de openbare orde en veiligheid geboden is’. Wat zegt de premier zelf over zijn oordeel? Als we daarvoor de officiële toelichting op zijn toestemming lezen, dan verwijst hij eigenlijk alleen naar het advies van het OMT.
PARLEMENT Ten derde moet de regering ‘onverwijld’ een wetsvoorstel indienen bij het parlement omtrent het voortduren van de bevoegdheid om een avondklok in te voeren. Als Tweede of Eerste Kamer die bevoegdheid niet willen laten voortduren – doordat ze het wetsvoorstel verwerpen – moet de bevoegdheid om een avondklok in te voeren ‘onverwijld buiten werking worden gesteld’, en dus ook de avondklok. Er zijn inmiddels twee weken verstreken, maar ik heb het wetsvoorstel niet gevonden. Wel heeft de Tweede Kamer een dag vóór invoering van de bevoegdheid hierover met de premier gedebatteerd. Dat was op 21 januari. Hieruit bleek dat invoering van de avondklok op voldoende steun in de Tweede Kamer kan rekenen. Staatsrechtelijk was dit debat echter niet nodig; dat hoefde pas na zijn besluit. Staatsrechtelijk was het echter ook niet genoeg: zowel Tweede als Eerste Kamer moeten een wetsvoorstel kunnen behandelen omtrent het voortduren van de bevoegdheid om een avondklok in te voeren. Geen van beide heeft dat gedaan, als ik mij niet vergis.
(Mr. Leon)