VRIJDAG 17 SEPTEMBER 2021 In de afgelopen weken is er op televisie en in de krant veel aandacht besteed aan de drie kandidaten die een reële kans maken om binnenkort Angela Merkel op te volgen als bondskanselier van Duitsland. Dit zijn Olaf Scholz van het sociaaldemocratische SPD, Annalena Baerbock van het groenlinkse Bündnis 90/Die Grünen en Armin Laschet van het christendemocratische CDU. Wat is een bondskanselier en wie kiest hem (of haar)?
BOND De bondskanselier is kanselier van de bond. Van welke bond? Van de bond Duitsland. Bundesrepublik Deutschland is namelijk een bondsstaat oftewel een federatie. Bondsstaat Duitsland bestaat uit zestien deelstaten én de bond. Länder worden ze bij onze oosterburen genoemd, of Land als het over één deelstaat gaat. Länder zijn bijvoorbeeld Beieren en Saksen, en het aan Nederland grenzende Noordrijn-Westfalen (in het zuiden) en Nedersaksen (in het noorden). Kandidaat Laschet is momenteel actief in de Landspolitiek: als minister-president van Noordrijn-Westfalen. De bond is het staatsrechtelijk verband tússen de deelstaten. Scholz en Baerbock zijn nu actief in de bond; Scholz als minister en Baerbock als volksvertegenwoordiger.
GRUNDGESETZ Overheidsmacht bestaat uit wetgeving, bestuur en rechtspraak. In een federatie is die macht verdeeld over deelstaten en bond. Deze verdeling is in de nationale grondwet verankerd: in het Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. In deze grondwet is ook de staatsrechtelijke inrichting van de bond vastgelegd; zo is er een bondsdag, een bondsregering en een bondspresident. De inrichting van een deelstaat mag elke deelstaat zelf regelen, tot op zekere hoogte. Die regeling staat in de grondwet van die deelstaat. Duitsland heeft dus zeventien grondwetten.
EENHEIDSSTAAT Ons eigen land is geen bondsstaat of federatie. Het is een eenheidsstaat. De twaalf provincies zijn geen deelstaten; hoeveel anders was dat in de zeventiende en achttiende eeuw. In de Nederlandse grondwet is de overheidsmacht dan ook niet verdeeld over ‘Binnenhof’ en provincies. Provincies hebben alleen overheidsmacht als en voor zover het ‘Binnenhof’ dat toelaat, tot op zekere hoogte. Nederland heeft maar één grondwet, en daarin is niet alleen de inrichting van de Staat maar ook de inrichting van de provincies verankerd. En de inrichting van provincies is uitgewerkt in nationale wetten, zoals de Provinciewet.
BONDSKANSELIER BRD Duitsland heeft een bondskanselier en een bondspresident. Dat zijn twee verschillende ambten. Bondspresident is het staatshoofd, terwijl bondskanselier de regeringsleider is. Hun posities zijn tot op zekere hoogte vergelijkbaar met die van Koning en minister-president in ons land. Frank-Walter Steinmeier is bondspresident, sinds 2017. Angela Merkel is bondskanselier, sinds 2005.
BONDSDAG De bondskanselier wordt gekozen door de bondsdag. De bondsdag is de nationale volksvertegenwoordiging, zeg maar de Tweede Kamer van Duitsland. De leden van de bondsdag worden rechtstreeks gekozen door de bevolking, dat wil zeggen door dat deel van de bevolking dat 18 jaar of ouder is en de Duitse nationaliteit heeft. De volksvertegenwoordigers worden voor vier jaar gekozen. Er zijn bij de laatste verkiezingen in 2017 ruim 700 volksvertegenwoordigers gekozen. De grootste fractie bestaat uit CDU en CSU. Dit zijn twee verschillende partijen, maar in de bondsdag vormen ze één fractie. Nummer twee volgt op grote afstand: SPD-fractie. Daarna volgt AfD (Alternative für Deutschland), het liberale FDP, Die Linke en de kleinste fractie is Bündnis 90/Die Grünen. Bündnis 90/Die Grünen is één partij, anders dan haar naam wellicht doet vermoeden. CDU/CSU staat weliswaar met stip bovenaan, maar heeft geen absolute meerderheid in de bondsdag. Een coalitieregering was in 2017 dus noodzakelijk; dat is trouwens (vrijwel) altijd het geval in Duitsland.
KEUZE BONDSKANSELIER Het is dus de bondsdag die de bondskanselier kiest. De bondspresident benoemt vervolgens de persoon die door de meerderheid van de bondsdag is gekozen. Aan die meerderheidskeuze gaan natuurlijk onderhandelingen vooraf tussen de fracties in de bondsdag. Die onderhandelingen gaan niet alleen over wie de nieuwe bondskanselier wordt, maar ook over het nieuwe regeerakkoord. Wat gebeurt er als geen enkele kandidaat de steun krijgt van de meerderheid? Die situatie heeft zich nog niet voorgedaan. Na de laatste verkiezingen dreigde dat wél te gebeuren. Er werd toen in eerste instantie ingezet op een meerderheidscoalitie van drie fracties (en vier partijen): CDU/CSU, FDP en Bündnis 90/Die Grünen. Dat mislukte. Vervolgens werd ingezet op de meerderheidscoalitie van CDU/CSU en SPD; dat is lange tijd tegengehouden door de SPD, maar uiteindelijk ging die partij toch akkoord. Voortzetting van deze coalitie na de verkiezingen van volgende week zondag is niet waarschijnlijk, want volgens recente opiniepeilingen zullen die twee fracties straks nog slechts een minderheid in de bondsdag vormen.
BONDSPRESIDENT Wat als de onderhandelingen voor een nieuw kabinet ertoe leiden dat een kandidaat bondskanselier slechts door een minderheid wordt gesteund? Wat er dan politiek gaat gebeuren, weet ik niet. Wat ik wel weet, is dat de bondspresident dan een veel belangrijkere rol gaat spelen in de kabinetsformatie. Hij moet dan namelijk (politieke) keuzes gaan maken: óf hij benoemt de minderheidskandidaat tot bondskanselier, óf hij schrijft nieuwe bondsdagverkiezingen uit.
KONING Ook in Nederland kan het staatshoofd een belangrijkere rol krijgen in de formatie als een meerderheidskabinet niet lijkt te lukken. Al is dat wél een andere rol dan de Duitse bondspresident heeft. Ten eerste kan er een minderheidskabinet tot stand komen. De benoeming van ministers en staatssecretarissen gebeurt per koninklijk besluit. Dat wil zeggen: onder het benoemingsbesluit staan de handtekeningen van de beoogde/nieuwe minister-president en de Koning. Dat is zo bij alle kabinetten, minderheids- of meerderheidskabinet. Maar bij een minderheidskabinet werkt de parlementaire vertrouwensregel minder goed: het is dan namelijk minder zeker dat dit nieuwe kabinet niet meteen wordt heengezonden, omdat een parlementaire meerderheid meteen bij aanvang van het nieuwe kabinet duidelijk maakt dat ze er geen vertrouwen in heeft. Ten tweede: in plaats van de vorming van een minderheidskabinet kunnen de formatieonderhandelingen ook worden voortgezet, maar nu op zo’n manier dat het staatshoofd wordt verzocht om een formateur aan te wijzen en de opdracht mee te geven om een kabinet samen te stellen. Tot 2012 werden alle formateurs en informateurs aangewezen door de Koning(in). Sindsdien is in het reglement van de Tweede Kamer geregeld dat die Kamer zelf de informateurs en formateur aanwijst en een opdracht meegeeft. In de afgelopen maanden is het niet ondenkbaar gebleken dat deze weg dit keer niet tot de vorming van een kabinet gaat leiden. Dan is het juridisch mogelijk dat de Koning alsnog wordt verzocht om een formateur (of informateur) aan te wijzen. Zo lees ik in het rapport van een commissie van staatsrechtgeleerden die op verzoek van de Tweede Kamer de kabinetsformatie van 2012 heeft geëvalueerd. De commissie benadrukt echter wél dat aan deze ‘terugvaloptie’ ‘gelet op de constitutionele positie van de Koning zeker bezwaren (zijn) verbonden’.
(Mr. Leon)
Volgend blog: woensdag 6 oktober